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  • 我国加入WTO面临的法环境和政府法制建设

    [ 梁柏彬 ]——(2006-7-27) / 已阅29489次

    我国加入WTO面临的法环境和政府法制建设



    内容提要:本文从法治建设即法环境和政府法制建设是“数百万计的专业化工人和其它投入的有效合作”、“获得真心财富”的制度保证入题,通过论述建设法治市场经济要解决的两大问题、法治造就有限政府与有效政府、违背有限政府的两类情况、有效政府与政府监管、推动法环境建设和政府法制建设的力量等方面,阐述了建设有效政府、有限政府是我国加入WTO面临的法环境和政府法制建设的必由之路。
    关键词:法治、有效政府、有限政府。
    我国加入WTO的目的是旨在全球化经济一体化的大餐桌上分得一杯羹。但是尚待健全完善的法环境和政府法制建设,像左手牵制右手一样阻碍了经济的发展。
    生前为美国马里兰大学经济学教授的曼库尔.奥尔森在他的《为什么有的国家穷有的国家富》一书中,用排除法论证了文化、人口密度、资本和劳动等诸多因素不是决定一个国家穷富的根本原因,论证出穷富边界是国界——即国界勾勒出不同的经济政策和制度。曼库尔.奥尔森教授在文中写道:“问题在于无序的个人行动并不能获得真正的巨额财富。只有通过数百万计的专业化工人和其它投入的有效合作,也就是说,只有专业化和贸易收益得以实现,它们才能被获取。虽然低收入社会能获得大部分自我实施交易的好处,它们仍未能获取大部分最大的专业化和贸易收益。”其原因是,其一“它没有公正地执行合同制度,从而失去了大部分此类需要公正的第三方实施的交易收益(如在资本市场上的交易)”;其二“它们没有在长期中保护产权的制度,从而丧失了大部分资本密集型生产的收益”;其三“这些社会中的生产和贸易还受到蹩脚的经济政策和私人或公共掠夺行为的损害”。曼库尔.奥尔森教授文中提出的三个方面需要的制度保证,就是需要一个高效率的服务于经济发展的法环境和政府法制建设。
    无论是在对市场与法治关系的探讨上,还是在评判市场经济的标准上,政府这一角色都占据着关键的地位。政府所以说是市场与法治关系中的核心纽带。在当前中国经济发展和改革的实践到了以实现“全面建设小康社会”为目标的时刻,推动政府角色在市场和法治的背景下的转变,是我们面临的现实问题。
    建设法治市场经济要解决的两大问题
    在经济发展的法环境中的两个重要角色是政府和经济人(企业和消费者)。政府的行为和经济人的行为从本质上说都可以是利已的和机会主义的。只有约束政府和经济人的行为,才能使他们的行为达到好的效果。
    首先,经济人的天性是机会主义的,只要有可能,总想扩大自己的利益,即使这样做会损害其他经济人的利益。如果抢东西、偷东西不受惩罚,抢和偷就有吸引力。如果违反承诺不受惩罚,守信就没有吸引力。自由竞争能解决问题吗?不一定,因为竞争可以提高福利,也可以减少福利,关键是看产权和竞争规则的确定。
    因此,为了实现市场的功能,市场经济必须解决的一大问题是经济人必须被约束。这种约束至少包括三项内容:产权的界定和保护、合同的实施、适当的监管。没有这些,经济人的行为不受到约束,市场就是无序的,经济人的为自己利益的努力将互相伤害,而不是互相有利。
    由谁约束经济人?一种可能是经济人自己,经济人为了自己的利益也许会遵守秩序,比如他在乎自己的“声誉”,因为坏的“声誉”导致将来别人的不合作,丧失图利的机会。如果短期的利益小于长期带来的损失,经济人基于声誉考虑会遵守秩序。另一种可能是社会的非正式习俗,比如“诚信”。它是一种“社会资本”或共享的信仰。在现代市场经济中,虽然个人声誉和社会诚信起很大作用,但它们对维持大量的复杂的交易是远远不够的。产权的保护、合同的实施、适当的监管需要一个执行规则的第三者,这个第三者就是政府。
    人们习惯对政府的“守夜人”职责轻描淡写,实际上,政府要做到使市场有秩序是非常不容易的。它要保护产权不受侵害,特别是不受强势的侵害;它还要保障合同的实施,公正地实施;它还要做适当的监管,保障竞争的秩序。
    但是,引进一个强大的政府马上引入另一个问题:当这个政府用它的权力去保护产权,实施合同,并做到有利于市场的监管时,这个政府也可以用它的权力破坏产权,不公正地实施合同,做不利于市场的管制。有两个基本原因使人们对政府的滥用权力极为忧虑。第一,政府的垄断性强制权力。本来,赋予政府垄断的“守夜人”职责是为了节省成本,但是这一垄断性强制权力自然使经济人受到政府的威胁。第二,政府并不是由一个人组成的,而是一个庞大的组织,即使有些官员是为了公共利益的,却不能保证所有官员都这样。
    法治造就有限政府与有效政府
    如何较好地解决这一两难问题呢?即约束经济人又发挥政府的作用,但同时又约束政府呢?没有完美的制度,但目前人类发明的最好的制度就是法治。所谓法治,就是经济人和政府都置身于法治的框架之下,都受到法律的约束。法律通过政府保护产权,实施合同,维持市场秩序,但同时法律也约束政府。
    法治的约束政府的作用是区别“以法治国”(或称“法制”)与“法治”的试金石。“以法治国”是政府以法律为工具来管制经济人,但是政府自己在法律之上,不受法律约束。因此,“以法治国”下的政府本质上是无限政府。法治的第一个作用是约束政府,第二个作用才是约束经济人,是针对常见的误区提出的。重要的是,法治造就一个有限与有效的政府。因此,法治是建设好的政府,好的市场经济的制度保障。在法治下,政府与经济人是一种“保持距离型”关系。
    法治通过预先制定的规则来划分政府和个人的权利范围,建立决策和解决纠纷的程序。通过这种方式,政府受到约束。当然,法治并不是约束政府的唯一方式。公民社会和民主是约束政府的另外两种方式。公民社会通过非政府组织舆论、媒体等渠道约束政府。民主是以投票的方式,根据少数服从多数的原则确定政府人员,决定事情,从而约束政府。
    在三种约束政府的机制——法治、公民社会和民主——中,我们特别强调法治建设,并不是否认公民社会和民主的作用,而是指出制度建设中的一种适当程序。在我国目前的经济发展阶段,法治建设可以比较直接而且效用比较高地推动好市场经济的建立。用法治来约束政府应该排在优先顺序上。法治是独立于公民社会和民主的约束政府的形式,并不是不先建立民主就不能在法治建设上有建树。虽然三者之间确实有联系,但是这种联系并不能推导出没有民主,没有公民社会,就不能去建设法治。实际中存在很多的空间,努力推动法治建设是可以有所作为的。
    违背有限政府的两类情况
    法治下的政府是有限政府,法治的一个重要作用是约束政府。为什么要把约束政府放在首要位置,这跟我国的历史和现状有关。因为我们的历史是从计划经济走过来的,我们的现状是一个发展中国家。在职能和体制上来讲,政府习惯的是无所不包,而且我们的历史上没有有限政府的概念,没有政府行为要受到约束的概念,所以约束政府应该作为法治建设的重点。
    在现实中,违背法治的突出表现正是法治没有约束政府,即政府没有能成为真正的有限政府。
    这里有两类情况:第一类情况是政府颁布的限制经济人活动空间的法律太多。有法律的国家并不一定是法治国家,立法多并不意味朝法治国家迈进。事实证明,众多的限制经济人活动的法律,往往是造成了很多坏的市场经济的主要原因。这在中国虽然是新出现的问题,但是在其它国家是老问题了。法律多并不是法治。相反,通过一系列法律、法规来捆绑经济人,是打着法治的旗号,实施以法治国。
    法治国家不是法律国家,以法律的形式约束、窒息经济的发展是坏的市场经济的一大原因。在其它发展中国家,早已发生了这种情况,非常值得我们借鉴和警惕,比如所谓的“拉美病”和“印度病”。同中国相比,拉美各国和印度不能不说是法律“健全”,但是我们不认为他们是法治国家。拉美国家在19世纪20年代就独立了。秘鲁人迪索托在1989年出版的《另一条路》一书中,生动地记载了在秘鲁过多的法律和法规,赋予政府种种权力对民营企业的建立和进入市场制造种种障碍,窒息了秘鲁经济发展的活力。申请一个个体户的营业执照需要经过无数道手续,拜访无数个机构,花费几年时间才能办下来。太多的法律完全阻碍了人们进入生产性的经济领域,迫使企业家转入地下。印度最初的法律体系是从英国移植来的。独立后印度的劳动立法对劳动市场有极强的管制。在我国国有企业曾经是铁饭碗,但后来国有企业用工制度也比较灵活了。在印度,有法律规定,即便是私人企业,在雇佣人数达到50人后也不得解雇工人。印度劳动力市场的繁琐法律对经济发展很不利。这种情况现在正在改变。
    秘鲁的例子说明法律对企业进入的管制,造成企业创业的困难,窒息经济的活力。印度的例子是讲法律对劳动市场的管制,也是妨碍经济发展的。因此,有法律的国家不等于法治国家,关键是法律是否有利于经济发展。现在我国的情况是,一些政府部门学会了以法律或法规作为自己的工具来捆绑别人,规制别人,把别人捆绑起来,自己的权力就大了。以法律为工具来扩大政府的权力,符合以前的惯性,又是与现在一些政府部门的利益相一致,因此是非常值得警惕的倾向。
    第二类情况是限制政府任意权力的法律太少。
    在计划经济时代,政府说什么就是什么,政府的任意权力是无限的。现在虽然强调法治了,但限制政府任意权力的法律还远远不够。政府的任意权力反映在各个方面。比如企业建立起来以后,各种骚扰、摊派、赞助等就蜂拥而至,没有法律约束政府的这些权力。又比如执法是运动式的,像查偷税漏税,是搞运动式的,没有法律程序的约束这种执法。现以2002年底中国电信调价为例,先是突然调高海外接入价格,然后迫于压力又调低价格。它说明政府监管部门的电信定价没有程序上的约束,政府任意权过大,想干嘛就干嘛。实际上的结果是政府的监管部门被电信公司“俘获”,企业的目标成为了政府的目标,又没有法律约束政府的任意权力 ,结果政府的调价决定造成了市场的无序。
    政府的任意权力引起人们预期政府的政策多变,非常不利于经济的发展。如果是一个法治环境,就有认定的程序。比如电信价格属于被政府规制的价格,调整时需要举行听证会,就会有公众的声音,并不是仅仅是电信公司的游说。法治中非常强调的程序的作用就是对政府任意权力的限制,政府做事的时候必须遵循一定的规则,不能随便行事。但是,目前我国限制政府任意权力的法律欠缺,比如,迄今为止尚未出台约束行政垄断权力、保障公平、透明决策的《行政程序法》。因此,调整程序、听证程序和决策程序都无法可依。
    这两类情况,一个是政府给经济人加过多的约束,一个是对政府的任意权力约束不够。它们都会干扰有限政府的实现,不利于好的市场经济形成。将这两类问题区分开来是有意义的,因为它们的表现形式不一样。但是都是反映了法治在约束政府方面的偏差。由于我们国家原有的法律很少,因此,就有一种自然倾向,似乎法律越多越好。事实上,这正是法治建设中容易出偏差的地方。法律太多已经成为许多城市发展的制度性障碍。中国也面临这样的危险,从法律不健全会走向颁布法律过多。中国要警惕可能走上拉美、印度的旧路。但在约束经济人的法律过多的同时,约束政府任意权力的法律却很不够。因此,政府对经济发展的不利影响往往是双重的。一方面是法律太多的弊端,使政府干预有了法律依据,对企业生存和发展造成困难。另一方面是政府做事可以不按程序,干预的任意性仍然很大。
    法律太多和政府干预的任意性是偏离有限政府的两个方面,虽然表现形式不同,但是都反映了同一根本性的观念误区。这个误区就是把法律作为政府管理经济的工具,即法律的“政府工具论”。这种法律的政府工具论的观念是非常普遍存在的,它是政府违背法治的两类情况的根源。法律不是政府的工具。政府往往成为法治的障碍。法治的实质是政府和经济人都受法律的约束。因此,只有彻底改变法律的政府工具论的观念,才能使政府成为真正的有限政府,才能建成真正的法治。
    有效政府与政府监管
    在法治国家,政府的行为受到法律的约束。在此条件下,政府如何成为有效政府,是能否建立一个好的市场经济的重要因素。
    产权保护和合同实施是经济学家一致认同的政府职责。除此以外,对经济人在市场中的行为要不要有所“监管”则有不同声音。
    对要不要监管这一问题,有时候约束经济人的行为仅仅靠保护产权和实施合同是不够的。比如,在产品市场中,维持竞争秩序和保护消费者权益(如产品安全性)需要对生产者有所约束。在金融市场上,保护投资者的权益也需要对用资者有所约束。“过度监管”和监管者被“俘获”都是说明政府并没有在为人民谋利益。因此,对监管者——政府——要有约束,有效政府只有在有限政府的条件下才能实现。
    在产品市场上,监管的重要内容之一是建立和维护竞争秩序,比如在电信航空等产业。起初,人们想到的是简单的反垄断。现在经济学家开始在“对垄断的规则”的说法上有一个转变,因为规则很容易让人误解为干预,而且这种说法比较静态。现在更多的是说政府实施“竞争政策”。这是一个更向前看的说法,更多强调的是促进市场竞争。从促进竞争这个角度来讲,可是面向未来,考虑到将来的技术变化,持一种开放的态度。
    金融市场的监管情况就不同。那里的问题主要是如何通过监管让公司和金融机构(后者包括银行、基金、券商、保险公司)的经理把“圈来的钱”掏出来还给投资者。针对的是约束不情愿把掌握在自己手里的钱还给投资者的经理。经理以圈钱、掏空和欺诈行为对待投资者是一种天性。除非他有其它的制约,不然都会这样,全世界都一样。对金融市场的研究经验表明,在没有政府监管的情况下,金融市场的发展并不成功,而捷克政府奉行的正是不监管的政策。政府的适当监管,比如强制信息披露和限制关联交易,对发展金融市场有促进作用。
    在现实中,政府监管在任何国家都不是或者是零或是一。即使在发达国家,在两者之间也在不断做出微调,。“钟摆”在一个时期向加强监管摆动,另一个时期则向放松监管摆动。上个世纪八九十年代,钟摆向放松监管的方向摆动,这是因为70年代的政府管制过头了,压抑了经济的发展。进入21世纪后,钟摆又有点往回摆了,原因在于发现了一系列的问题,包括公司治理结构的问题,电力市场的问题等等。这些问题说明我们不能假定政府退出以后的市场就可以自动解决问题,一个有效且有限的政府在此至关重要。
    推动法环境建设和政府法制建设的力量。
    推动法环境建设和政府法制建设即建立法治社会的动力来自哪里?不外乎来自内部利益、外部压力和知识的力量这三个方面。
    首先,内部利益可以从经济人和政府两方面看。
    消费者和生产者从自己利益出发有对建立法治的需求。随着经济的发展,这种需求在上升。经济人看到自己的长期利益,希望约束自己的同时也约束别人,尽管这样一来短期利益会下降。经济人也希望约束政府的行为。但法治需要通过政府实现。约束经济人通常符合政府的利益,那来约束政府自己呢?经济发展的结果不是零和博弈,是潜在的双赢和多赢,因为把饼做大后经济人和政府都受益。因此,政府从自己的角度来讲,也需要固定的、可预测的、透明的制度规则,对政府自己的利益(比如税收、经济发展、社会稳定)也有好处。法治对经济发展有直接效益,它要解决的一个问题是让饼如何做大的问题。所以,我们会有所谓“权力的悖论”,约束政府的权力可以使政府受益。
    第二,外部环境的压力推动法治社会的建立。
    除了上述的内部利益之外,我们不能忽视外部压力对建立法治和有限政府的作用。中国加入WTO是非常重要的。WTO的规则是法治的规则。WTO这么多规定,几乎全部都是用来约束政府的。开放带来的新的竞争规则是硬道理,这就使得以前政府部门的很多做法行不通了。比如有关劳动的限制性法律,在开放的条件下,你会发现你的竞争力不够了,因此就需要改变。
    第三,知识的力量。
    独立的经济学家和法学家更多地关注整体利益,关注较弱群体的呼声,他们的优势是推进人类的知识。在历史变革中,利益问题和认识问题都是重要的。知识的力量在于提高人们的认识,就是要让人们懂得历史,明白周围,知道自己的根本利益所在和目前遇到的瓶颈。也因为这些人的利益比较超脱,看问题的时候会宽一些。社会需要所谓代表“公众利益”的声音,它是建立一个法治社会的重要力量。虽然人人都有自己的利益,但不一定什么时候都能把自己的利益看得清楚的,因为自己的利益往往会同其他很多因素绞在一起。经济学家和法学家经过细致的研究,有时会看得清楚一些。他们会告诉人们,法治是人类的制度创新,是约束政府和经济人的有效方式,是好的市场经济的制度基础。从长期看,人们的整体利益在法治下是最大的。因此,知识也是推动法治建设的一种独立的力量。
    这三种力量——内部利益、外部压力和知识——都是法治建设的推动力。法治建设不仅仅是法律部门和法学界的事。各政府部门、企业家、消费者、知识分子以及享有公民权利的每一个人,都应该在推动我国的法治建设上有所作为。

    内蒙古鄂伦春电视台 梁柏彬

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