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    [ 翟峰 ]——(2024-2-28) / 已阅3924次

    跨界环境污染的现实困境及其法治解决之道
    •翟 峰
    多年来,无论是全国“两会”,还是地方“两会”,皆有全国和地方人大代表、全国和地方政协委员,就跨界环境污染、特别是以地下水污染为主的跨界环境污染问题,曾多次予以特别关注并提出相关建议。
    例如,有人大代表和政协委员在审议或在讨论政府工作报告时,就曾直言不讳地说,“如果以地下水污染为主的跨界环境污染问题不能得到彻底解决而导致连水都不能放心喝的后果,那还怎么谈得上‘实现美丽中国梦’?”
    而在“两会”有关跨界水污染话题引发的热议中,又尤以代表和委员尽快建立跨省界水污染联防联控及生态补偿机制的建议最为引人瞩目。
    那么,何为跨界环境污染?其现实困境何在?其解决之道何在?
    针对这些问题,本文拟结合前些年和近期国内的一些跨界污染的新闻案例,通过剖析其存在的现实困境,并从法律、行政管理等角度给出其尽可能摆脱困境的一些合理化建议,以此力图对我国如何摆脱其日益严峻的跨界环境污染的现实困境问题提出较为可行的解决之道。
    为此,我们首先即有必要明了——
    一.何为跨界环境污染?
    就国内法而言,跨界环境污染主要是指跨越行政区域(省、市、县等)的环境污染。而按百科百度更为确切的解释,跨界污染主要是指同一流域或邻近空域而分属不同行政管辖区之间因水体或气体移动所带来的环境污染。或其上游污染,下游叫苦;或其甲城市雾霾,临近乙城市即受气体污染。
    而在我国一些地区,处同一流域或邻近空域但分属不同行政区的上下游地区之间或其邻近空域之间普遍存在着跨界污染的矛盾。由于缺少统一的联合治污机制,上下游各自为政,治污脱节现象比较严重,经常引发群体性事件。
    而跨界污染发生以后,又因其所形成的法律上的权利义务关系相应复杂之缘由,故而不仅其相应存在污染者和污染受害者之间的民事关系,而且尚存其负有一定权责的跨域行政区的人民政府及其环境保护主管部门与污染者之间的行政监管关系,故其因跨界环境污染而引发的跨界污染之纠纷,即在跨越(省、市、县等)行政区域的相关尖锐化冲突中表现得尤为特别。
    若稍细分析,即可将引发目前我国跨界环境污染的直接缘由概为两类:一类是突发环境污染事件,二类是长期排污蓄积导致的环境污染总量超标。
    上述一类之典例除了多年前曾发生的紫金矿业污染案之外,还有多年前曾发生的河北邯郸市市区突发大面积停水事故一例。
    其事故原因,即是邯郸接到山西省有关部门通报,漳河上游浊漳河山西境内发生了事故性污染物排放。据悉,在邯郸市的水质检测报告尚未出炉的较长时间内,当地政府一直在提醒民众暂时不要饮用漳河水。为此,邯郸大面积停水,超市水一时被抢光。那么,漳河上游浊漳河山西境内究竟发生了什么样的事故性污染物排放而导致河北邯郸市市区突发大面积停水事故?
    原来,是当时山西省潞城市的一家煤化企业突发泄漏事故,约38.7吨苯胺冲入排雨系统。其中,8.7吨污染物借势浊漳河,汹涌下泄,途经山西、河南、河北,仅山西境内沿岸居民就有2万多人受到水污染危害。
    如当时即有环保部门在浊漳河流至三省交界处的王家庄监测点检测的数据表明,其仅苯胺浓度就最高时达72毫克/升,是国家标准720倍。此即为邯郸市区一度发生大面积停水的主要原因。
    据查,发现这起重大突发事件时,因企业及其有关方面一时迟报、瞒报的影响,故致使其跨区域联动机制落空。
    上述另类之典例,可谓尤以雾霾天气为甚。因为,雾霾天气确系长期排污蓄积、总量超标而导致的一种让人类甚感难堪之“报应”——
    即其不仅凸显的是中国“生态赤字”的短板,而且暴露了我国一些地方经济社会发展的“软肋”。
    由于“先污染,后治理”的发展模式曾长期在一些地方难以改变,因而造成其生态文明建设长久难以有所作为。
    加之其环保政策及其相关法规制度的设计和执行一时难以周全,故而造成有些地方城市的雾、煤烟、汽车尾气、建筑粉尘以及工业排放的有毒混合物长久滞留于空中,积重难返,久而久之即生发成严重的大气污染。
    于是,这就有了笼罩在我国北方一些大中城市上空一时难以散去的对人体危害很大的雾霾。其中,尤以小于2.5微米的雾霾微粒(PM2.5)对人体的危害最大。而正是由于这些大中城市上空难以散去的雾霾微粒(PM2.5)的大量积聚,即形成其跨界污染之势,不仅造成了其城市的大量市民皆感喉咙痛、眼睛刺痛、胸痛、头痛等不适,而且殃及比邻的不少中、小城市。
    于是,我国多个城市的医院呼吸科,曾在一段时期中人满为患。
    亦正因于此,所以时任中央和国务院的有关领导同志在谈及空气污染治理问题时即一针见血地指出:“积累问题是个长期过程,解决问题也需要一个长期过程,但是我们必须有所作为!”
    正是为了这个“有所作为”,所以,我们即有必要进一步探析——
    二.跨界环境污染的现实困境何在?
    十八大以来,中共中央在历次政治报告中皆明确提出,生态文明建设是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计,因而我们要按中央领导的要求,在跨界环境污染这件事上“需要树立全民意识,需要全民参与,共同治理”,即有必要对“跨界环境污染的现实困境何在”这个问题作一些深入探析。
    如据2024年2月19 日《重庆日报》报道,川渝生态环境联合执法检查工作组前不久在对四川薯一份食品有限公司进行现场检查时发现,该公司正常生产时,车间有废水排放,可废水并未接入污水处理设施。面对工作组的询问,公司法定代表人和现场负责人均无法解释废水去向。随后,执法人员通过对厂区内生产及冲洗废水收集口投放示踪剂进行比对实验,确认该企业通过暗管将未经处理的生产废水直排市政污水管网,构成私设暗管偷排废水的环境违法行为。“污水不可能凭空消失了,一定有问题”。
    鉴此,川渝两地生态环境部门采取“线上排查+线下执法”相结合等方式,抽调两地执法骨干成立现场检查组,开展跨区执法检查,严厉打击此类跨区域生态环境违法行为,推动解决区域突出生态环境问题。
    近年来,川渝两地生态环境部门累计出动执法人员1000余人次,排查点位300余个,发现问题451个,查处环境违法行为37起。不仅如此,川渝两地多措并举,着力破解跨界污染协同治理难题,联合发布了成渝地区双城经济圈生态环境标准编制规范,共同编制完成水污染物地方排放标准,建立实施成渝地区生态环境分区管控制度。而川渝两地共建危险废物跨省转移“白名单”有关经验做法,还经国家发展改革委推广,供全国各地借鉴。
    虽然,我国各省市都有自己“划江而治”的行政区域,,然而,由于我国河流纵横交错,一个省份若发生水污染事故,即很有可能波及兄弟省份相关区域而形成跨界污染。故此,域间跨界联合执法,对破解跨界污染有多么重要呵!
    然而,要真正做到跨界联合执法,并使其破解跨界污染的工作取得明显实效,即须跨过多重难关和解决好相关多重难题。
    如经国家有关部门近年的相关调查,一旦形成跨界污染事件,跨界联合执法,至少要面临且切实解决好尚存的如下问题:
    (一)“唯上是从,协调甚难”
    即跨界污染发生以后,所造成的法律上的权利义务关系相当复杂,不仅存在污染者和受害者之间的民事关系,也存在有权的行政区域的人民政府和环境保护主管部门与污染者之间的行政监管关系等。而且,这些错综复杂的关系,往往在“唯上是从”的准则中,变得一时很难协调一致。
    如在跨域环境治理中,地方政府往往以中央下达的命令为其唯一的行动标准和准则,地方政府之间的谈判协调制度即难以建立,难免会造成信息渠道不畅,公众的实际利益很难正常表达,行政资源缺乏有效而系统的整合与利用。
    此外,由于我国跨域环境管理模式明显呈现条块分割的特点,从而导致了环境保护机构和职能的分散,给跨行政区环境管理带来了诸多的问题。
    因为,分散的环境管理模式导致各行政区之间的各自为政,即在跨界环境污染的问题上则可能因彼此相互脱节而难以合作。
    再加上彼此信息交流不畅,即很难从根本上解决跨界污染环境问题。
    (二)“地方保护,唯我利重”
    即长期以来,我国实行的都是严格的按照行政区划分的管理体制,各行政区各自为政,条块分割的管理模式导致跨区域公共事务治理往往缺乏效率,流于形式。就跨域环境治理而言,地方政府间存在的严重地方保护主义思想,加之环境管理体制、协调机制、政策、法律法规等方面的缺失,导致了地方政府在面对跨区域环境问题时往往缺乏足够的治理动力。
    如在我国跨域治理中,各省、市、区虽然在一定程度上实现了区域合作治理,但由于地方政府受经济利益的驱使有着追求自身利益最大化的倾向,加之一些地方政府为了提高其政绩,仅视其绩效考核标准为单一指标,而对一些“三高”企业带来的污染,则睁一只眼闭一只眼。
    更有甚者,一些地方为使本域利益最大化,竟然还利用种种渠道把污染排其“门外”。与此同时,相关执法部门却并未发挥其应有的依法治理作用,而是对地方性环境污染的行为及其违规行为视而不见,一味采取宽松态度。
    由于这种部门与部门之间的“最佳配合”,无形之中导致了省、市、区交界地带的环境污染的进一步恶化。
    (三)“法治尚缺,政策欠佳”
    目前我国一些地方,其专门的跨界环境污染治理法规及其相关政策,还尚待补缺或尚待完善。如从相关法规制度来看——
    一方面,我国目前大多数流域和省份尚未有专门性的跨行政区环境管理法律法规,而已有的跨行政区环境管理立法级别又较低,使得跨域治理行为在权威性和合法性上得不到应有保证。
    而另一方面,我国目前新的环境保护与管理法律法规又相当缺乏针对跨区域环境问题的实效性条款,特别是现行法律法规均以单项法律单个环境要素为调整对象,尚缺乏针对跨区域环境治理的有效法律法规及其相关条款。
    再从相关政策制度来看——

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