[ 洪碧华 ]——(2022-11-7) / 已阅1265次

《推进城乡基层社会治理法治化研究》
洪碧华
【内容摘要】城乡基层社会治理的基础在基层，工作重点、难点在基层。全面推进依法治国要求我们从全局性、基础性、战略性高度出发来推进基层治理法治化。改革开放以来，基层治理法治化取得显著成效，基层治理已经逐步走上法治化和现代化的轨道。但也存在不少问题，需要切实加以解决。本文主要探析基层治理的八大措施。
【关键词】城乡基层；社会治理；法治化；对策思考
实行法治是治国理政的基本方式。城乡基层治理的法治化是法治中国建设的基础工程，是基层依法治国方略的具体实践。基层是社会的细胞和基础，基层作为我们国家和社会的重要组成部分，直接影响着我们国家现代化建设的进步，制约了国家治理体系和治理能力的实现程度。自改革开放以来，基层法治取得的效果和成绩比较明显，但距离全面推进法治中国建设的这一目标还有很大差距，基层治理仍存在诸多困难和问题。健全自治法治德治相结合的城乡基层治理体系，创新基层社会治理模式，实现“三治”优势互补、协同发力、融合共治，是深入贯彻落实党的十九大和十九届系列全会精神的重要举措，是推动基层社会治理创新发展，推进地方治理制度创新和治理能力建设的有效途径，是坚持以人民为中心的发展思想，推动构建共建共治共享社会治理格局，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感的内在要求。
一、新中国成立72年来城乡基层治理历程
（一）社会重构时期（1949-1957年），这是一种分散多元的治理结构。在社会重构时期，围绕社会秩序建设，基层治理除了城市、乡村的基层政权，也依赖旧政权残存的保甲、商会、协会等力量，并越来越多采用政治动员的方式实现治理目标，形成了分散多元的治理结构。
（二）社会改造时期（1958-1978年），实行生活生产的政治一元化。这个时期，基层治理延续并强化了对政治组织的依赖，日渐吸纳和取代其他治理主体的功能，形成了政治一元化的治理结构。
（三）社会培育时期（1979-1999年），一种市场化转型中政社二元结构。政治一元化必然导致的经济活力不足，影响社会稳定,改革开放，农村家庭联产承包责任制取得成功，城市实行国有企业改革，市场转型方式给基层治理带来了前所未有的挑战。城市的流动人口和下岗工人的增加，原有的政治化组织方式的失效，借用行政吸纳与群众自治选举的方式将流动与冲突的社会群体纳入属地管理的治理体系中。
（四）社会治理初期（2000-2012年），属于“一核多元”架构下的治理共同体建设。我国2001年加入 WTO 后，出现经济全球化趋势，2004年中央提出“科学发展观”，经济、社会、文化呈现多元发展态势，治理手段和治理主体多样化和多元化，党组织的党建活动与基层治理的组织与目标相互融合，出现“党建引领的协同治理模式”，多元社会需要多元治理。
（五）新时代社会治理（2012-2022年），党的十八大以后，党和政府不断加大治理力度，治理成效显著，以乡村振兴促进基层治理。
1、2013年11月12日，十八届三中全会提出：“推进国家治理体系和治理能力现代化”，十八届三中全会提出，将加速我国市场化、法治化进程。总目标就是，要完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。要创新有效预防和化解社会矛盾体制，要改进社会治理方式，激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾体制。
2、2019年10月28日，十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。
3、2021年4月28日，《中共中央、国务院关于基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》颁布，次日（4月29日）全国人大常委会通过《乡村振兴促进法》，该法于2021年6月1日开始实施，共10章74条。内容涉及乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴，推进城乡融合发展等。
乡村基层治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分；乡村振兴是实现中华民族伟大复兴的重要战略任务。重视农业、农村、农民问题是我们党的一贯战略思想。“三农”问题始终是关系党和人民事业发展的全局性和根本性问题，农业丰则基础强、农民富则国家盛、农村稳则社会安。
二、我国城乡基层治理中存在的主要问题
（一）治理主体“碎片化”一是部门间职责不同，各自为政，过多考虑本部门利益，不愿将资源和信息共享，无法形成基层治理的整体合力；二是层级之间协调困难，治理任务被层层转移到基层，基层政府承担了大量社会治理事务，“上面千条线，下面一根针”“上面千把锤，下面一颗钉”；三是“条块”间彼此分割、难以协调，如街道（乡镇）与部门派出机构的职权难以协调；四是“条块”关系具有封闭性，由此带来的以政府为中心的治理模式限制了市场、社会等主体参与治理的空间。
（二）治理客体“原子化”。基层治理“原子化”是指由于基层组织解体或无效而产生的基层治理对象离散、无序和低组织化状态。改革开放以后，农村实行家庭联产承包责任制，责任田可以转让，为了经济效益，强壮农民外出打工，仅有少数妇女老人小孩留守农村，呈现出“空壳村”状态。
（三）治理效果“内卷化”。所谓“内卷化”是指国家投入不少，但是治理效果欠佳。一些农民“等靠要”思想严重，不求发展与进取。现有涉及乡村基层治理法律有30多部（农业法、村民委员会组织法等），党内法规也有几十个，但是农村基层治理效果仍然不满意，社会治理的难点重点在农村。
三、推进城乡基层社会治理法治化的对策思考
归纳起来有八种措施，明确“一个目标”就是要提高基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。争取到2035年，基本实现基层治理体系和治理能力现代化。学习“两种经验”即浙江枫桥经验和平和霞寨经验。实行所有权、经营权和使用权“三权分置”；实行农业生产、农民生活、农村生态“三生并举”，村民自治、以德治国、依法治国“三治融合”；政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力“四力协同”。做到“四个坚持”，即坚持党对基层治理的全面领导，把党的领导贯穿基层治理全过程、各方面； 坚持全周期管理理念，强化系统治理、依法治理、综合治理和源头治理。坚持因地制宜，分类指导、分层推进、分步实施，向基层放权赋能，减轻基层负担。坚持共建共治共享、建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体。增强村民“四个自我”能力，即自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。让村民参与自治，推进“五个民主”实践，即民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督。乡村振兴要坚持党的领导，“五级书记”亲自抓乡村振兴。建立经济、政治、社会、文化和生态建设“五位一体”的系统化治理体系。处理好“六个关系”，即法律与政策、法律与道德、主人与公仆、人治与法治、计划与市场、维权与维稳的关系。实现基层治理的“七大任务”协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定。实施“八五普法”规划，落实谁主管谁负责，“谁执法谁普法”普法责任制，坚持“一村（居）一法律顾问”制度。
（一）完善基层社会治理的格局。党的十六届四中全会提出要：“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。”《乡村振兴促进法》第41条：建立健全党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制和自治、法治、德治相结合的乡村社会治理体系，建设充满活力、和谐有序的善治乡村。社会治理格局变大了，由原来的四个主体增加到七个主体，治理措施和治理体系不断完善。就是要发挥好党委领导核心作用，发挥政府的主导作用，发挥好各种社会力量在社会治理中的民主协商、自治自律、他律与互律作用，调动人民群众参与社会治理的积极性、主动性、创造性，形成合力，充分发挥法治的保障作用，借助智能手机等高科技手段。
（二）转变观念、处理好几个关系。一是处理好法律与政策的关系。社会主义法律与共产党的政策本质上是一致的，法律是政策的条文化、制度化和具体化，政策灵活，及时地指导法律的制定与修改。二是处理好法律与道德的关系。二者是两种不同社会行为规范，法律是成文的道德、道德是内心的法律，法律底线不能逾越、道德红线不能触碰、法律义务不能抛弃、道德责任不能丢去。当前要弘扬社会主义核心价值观，增强法治的道德底蕴。健全村（社区）道德评议机制，开展道德模范评选表彰活动，注重发挥家庭家教家风在基层治理中的重要作用。三是处理好主人与公仆的关系。在我们社会主义国家，人民群众是国家的主人，所有公职人员都要全心全意为人民服务，牢记宗旨与使命。要当好官就不能想发财。四是人治与法治的关系，人治是封建社会的残余思想和做法，不得人心。法治是社会发展的必然要求和趋势，是实行市场经济的需要。五是正确处理计划与市场的关系，计划经济与市场经济是不同阶段的社会制度，我国已经逐步过渡到社会主义市场经济时期，应该遵循市场经济规律。征地拆迁要参照市场价格进行补偿。六是管理与治理的关系，二者主体不同、权源不同、运作不同，管理主体是政府，治理主体多元化，管理模式单一，治理共享共治。七是处理好维权与维稳的关系，小部分群众要上访维权，政府要维护稳定，既要倾听群众呼声，保护群众利益，又要强调从大局出发，个人利益非常国家集体利益。
（三）明确基层治理的基本任务协调社会关系。规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定。明确基层治理的主要目标，提高基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。争取到2035年，基本实现基层治理体系和治理能力现代化，中国特色基层治理制度优势充分展现。为了完成基层治理任务，近年来，漳州市建立多元化调解中心，包括法院诉前调解中心、基层调解委员会、信访部门设立的调解委员会等等。漳州市委政法委员会、法学会与闽南师范大学法学院联合成立法治漳州建设研究中心；每年都要开展活动，主要是举办论文研讨会。从2003年开始，各个县区陆续实行一村一名法律顾问；降低法律援助门槛建立涉法涉诉和刑事被害人救助资金；建立中级人民法院执行指挥中心；公安机关建成“网上警察局”；推进社区网格化管理。
（四）实施《乡村振兴促进法》
乡村振兴离不开党委和政府的大力支持。省委、市委、县区委、乡镇和村五级书记必须亲自抓，该法规范各级人民政府及有关部门，在实施乡村振兴战略中的行为和应当承担的责任。还规定了监督检查制度，从考核评价、评估、报告、检查、监督等方面明确了责任追究体系，以确保政府及相关部门依法履行职责，使本法规定的主要制度得以全面贯彻实施。
1、《乡村振兴促进法》规定的促进对象，不仅涉及传统的种植业、养殖业，还包括支持特色农业、休闲农业、现代农产品加工业、乡村手工业、绿色建材、红色旅游、乡村旅游、康养和乡村物流、电子商务等农业新产业、新业态的发展；
2、该法促进对象，不仅是农村基础设施的改善，还包括了农村社会生活和人居环境改善。
3、该法促进对象，不仅是农民收入的增长，还涵盖了农民的教育、医疗、科技、文化等需求。让村民参与自治，推进民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督实践。增强村民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督能力。换届选举，党组织要严格进行资格把关，坚决防止政治两面人、受过刑事处罚、存在“村霸”和涉黑涉恶及宗族恶势力、非法宗教、邪教分子进入两委班子。
4、实施乡村振兴的原则，即坚持农民主体地位，充分尊重农民意愿，保障农民民主权利和其他合法权益，调动农民的积极性、主动性、创造性，维护农民根本利益。农村集体产权制度改革须确保农民收益；农村一二三产融合发展应当坚持农民为主体，实行农村集体产权制度改革。开展集体资产清产核资，防止集体财产流失，明确集体资产所有权，强化农村集体资产财务管理，有序推进经营性资产股份合作制改革，集体经济组织成员身份的界定，引导农村产权规范流转和交易。
（五）发挥律师在基层治理中的作用。律师是自由职业者，社会精英，新社会阶层人士。我国《律师法》于1996年颁布、2007年、2021年修改。颁布律师法旨在保障律师依法执业，发挥律师在社会主义法制建设中的作用。《乡村振兴促进法》第48条，专门规定了法律顾问制度。律师是乡村社会治理的一支新兴力量，是全面依法治理的一支重要力量，国家法治工作队伍中不可忽视的法律专家群体。1979年恢复律师制度全国只有200人律师，40年来，我国律师队伍发展迅速，至2022年底，我国执业律师人数将会达到62万人。随着中国加入世界贸易组织，尤其是倡导“一带一路”经济带，福建省作为中央法务实验区和自由贸易先行先试区，需要大量法律服务人才，希望各级政府及政法队伍工作人员依法办事，尊重支持律师工作，为广大律师调查取证、民事代理和刑事辩护提供方便。司法行政机关也要加强对广大律师与法律工作者的思想政治教育，把“两个维护”作为律师从业的基本要求。
全面推进依法治国，必须建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍，要加强理想信念教育，深入开展社会主义核心价值观和社会主义法治理念教育，推进法治专门队伍革命化、正规化、专业化、职业化，不断提高职业素养和专业水平。立德树人，德法兼修，创新法治人才培养机制，努力培养造就一大批高素质法治人才和后备力量。
（六）完善基层矛盾纠纷调处制度。民事纠纷属于人民内部矛盾，应当采取和解、调解、仲裁、诉讼等方式解决；我们要继续加强新时代人民调解工作，因为人民调解是社会治安综治与维稳的第一道防线，被西方法学家称为“东方经验” “东方一枝花”。
1、远学浙江“枫桥经验”。2013 年 10 月，习近平总书记强调要把“枫桥经验”坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好。近60年来，浙江省绍兴市诸暨县枫桥镇干部群众创造了“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少，治安好”的“枫桥经验”，成为全国政法战线的旗帜、基层治理的典型模式，并且得到不断发展。成功经验之一，“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交，就地化解。”设立许多调解组织，调解成功率90%。经验之二、帮扶刑满释放人员，把他们改造成为自食其力的劳动者，改好率达99.15%。经验之三、外来工管理新模式。一视同仁，同等对待，统一为外来员工解决住房和子女入学等问题，每年还评比“十佳外来优秀青年”，授予中高级人才以“荣誉镇民”称号。
2、近学平和霞寨经验。近年，平和霞寨镇党委政府非常重视法治，率先引进律师团队、购买法律服务，在村部设立“律师工作室”，每周举办一次法治讲座，党员律师担任村综治副书记等，开展“三权分置改革”“产权制度改革”。有效化解各种矛盾纠纷，调解成功率由2017年的89%，上升为2019年的97%。乡村治理能力不断提升，农村治安环境更加稳定，获得各种荣誉漳州市乡村振兴十大标杆模式。漳州市妇联“妇女儿童安全发展实践基地”漳州市法学会“乡村振兴战略法学研究基地”“平和：创建乡镇律师工作室，打通服务企业法律快车道”在《漳州新闻》《漳州快讯》播出。律师所主任陈德明因此获2020年“全国公共法律服务工作先进个人”称号。
3、树立“赖水顺”、“黄志丽”、“陈少华”等调解先进典型。充分发挥金牌调解员作用，切实把各种矛盾纠纷解决在萌芽阶段。通过学习，我市沿海地区出现海上“枫桥经验”，蕴含“一纲四目”的党建引领、参与取向、文明取向、成本取向、目标取向、东山县实行海上普法“1+3四联模式”、龙海区实行“三员三治三智三制模式”，讲合作、讲伦理，讲效率。云霄县设渔区调解委员会等新做法。
新时期我们必须构建大调解体系，创新人民调解形式，畅通12348法律服务热线，及时解答群众法律咨询。延伸基层法律服务，开展法律援助。让困难群众共享改革开放成果，让弱势群体沐浴党和政府的阳光。不断增强乡镇（街道）平安建设能力，加快综治中心规范化建设，发挥其整合社会治理资源、创新社会治理方式的作用，完善基层社会治安防控体系，健全防范涉黑涉恶长效机制，健全矛盾纠纷一站式、多元化解决机制和心理疏导服务机制。