[ 张文忠 ]——(2022-7-27) / 已阅1888次

论城镇集体所有财产的所有权问题
——张文忠


城镇集体所有财产是公有财产的重要组成部分，主要分布在城镇集体所有制企业运营。近年来，城镇集体所有制企业大部分进行了改制，但在这一过程中存在企业法人财产不断被侵蚀的现象，这与城镇集体所有财产主体缺失，出资人缺位，把劳动群众集体所有当成企业职工所有等原因是分不开的。城镇集体所有财产呈现逐渐减少的趋势。
一、城镇集体所有财产所有权的主要问题
（一）城镇集体所有财产归属不明，主体缺失
从城镇集体所有财产的形成过程看，城镇集体所有财产来源于合作经济的积累。五十年代，政府推行“合作化运动”，对个体农业、手工业和个体小商贩进行社会主义改造，在农村实现了农村人民公社、农业生产合作社和其他生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，在城镇实现了手工业、工业、建筑业、运输业、商业、服务业等行业的各种形式的合作经济。参加合作社的人都是带着其全部生产资料入社的，按当时的政策规定，合作经济积累的财产是入社劳动群众创造的，归劳动群众集体所有。这里的劳动群众在当时是特定的群体，劳动群众集体简称集体，是个单一的整体。《中华人民共和国物权法》第六十一条规定，城镇集体所有的不动产和动产，依照法律、行政法规的规定由本集体享有占有、使用、收益和处分的权利。问题在于作为当时特定群体的劳动群众己不存在，劳动群众集体所指的特定对象无法明确，合作经济积累的财产归劳动群众集体所有也就没了主体。法律规定的本集体概念不清，无法界定，也就无法规范现实社会中的行为。
（二）城镇集体所有制企业的出资人不明，监管者缺位
我国改革开放后，实行工商登记制度，合作经济登记为集体所有制企业，城镇集体所有财产在企业运营有了进一步规范，但无法明确企业的出资人。随着市场经济的进一步发展，客观上要求出资人按照约定或者出资比例享有资产收益、重大决策以及选择经营管理者等权利并履行义务，行使城镇集体所有财产出资人职责的问题更加突出。1991年６月《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》发布，该条例第九条规定，集体企业依照法律规定实行民主管理。职工（代表）大会是集体企业的权力机构，由其选举和罢免企业管理人员，决定经营管理的重大问题。这一规定赋于城镇集体企业职工（代表）大会出资人的权力，问题在于企业职工不是出资人，企业职工（代表）大会不是常设的实体性法人机构，行使不了出资人的职责，承担不了出资人的义务。1999年1月《国务院关于解决当前供销合作社几个突出问题的通知》（国发〔1999〕5号）发布，其中规定：理事会行使本级社有资产出资人代表职能。问题在于理事会作为出资人代表是不合适的，且出资人代表并不是出资人本身，各级供销合作社所属企业的出资人仍不明确。城镇集体所有制企业的出资人不明，企业就得不到产权人的有效监管，企业的自我约束机制就无法建立。
（三）城镇集体所有制企业无法建立治理结构，法人财产不断被侵蚀
随着市场经济的发展，企业运行客观上要求明确企业的法人财产权。《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》第二十一条规定，集体企业在国家法律、法规的规定范围内对其全部财产享有占有、使用、收益和处分的权利，拒绝任何形式的平调。1995年2月《中共中央国务院关于深化供销合作社改革的决定》（中发〔1995〕5号）发布，其中规定：各级供销合作社所属企业是独立的企业法人，拥有经营、用工、分配等自主权，实行自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束。这些规定赋于城镇集体所有制企业、各级供销合作社所属企业法人财产权，但企业法人财产的运营，客观上要求将企业所有权的安排具体化，对企业控制权和剩余索取权的分配作一整套制度性安排，明确谁在什么状态下实施控制、如何控制、如何分配风险和收益等问题。这就要建立一种由所有者、最高决策机构、高级执行人员（即高级经理人员）组成的组织结构，形成三者间一定的制衡关系。通过这一结构，所有者将自己的资产交由最高决策机构托管；最高决策机构拥有对高级经理人员的聘用、奖惩以及解雇权；高级经理人员受雇于最高决策机构，组成在最高决策机构领导下的执行机构，在最高决策机构授权范围内经营企业。由于城镇集体所有制企业的出资人不明，所有者缺失，企业无法建立治理结构。造成经营者缺少约束，法定代表人掌握着企业的人、财、物大权，企业的命运决定于经营者一人。从现实情况看，或是企业几十年积累的财产毁于一旦，或是资金损失不断，亏了企业，富了经营者成普遍现象，企业法人财产不断被侵蚀。
二、改造城镇集体所有财产的产权运作方式
（一）明确作为城镇集体所有财产出资人的机构。在城镇集体所有财产归属主体无法明确的情况下，明确政府的一个机构作为城镇集体所有财产的所有权代表，这一机构代表城镇集体所有财产的所有权人行使出资人职责，负责城镇集体所有财产的监督管理。但这一机构一定要是常设的法人实体机构。2009年11月《国务院关于加快供销合作社改革发展的若干意见》（国发〔2009〕40号）发布，其中规定：各级供销合作社联合社理事会是本级社集体财产和所属企事业单位财产的所有权代表。且不说许多地方供销合作社联合社早己不存在理事会，就是存在理事会的地方也是不合适的。理事会不是常设的法人实体机构，理事会班子成员一般都定期轮换，承担不了集体财产所有权人代表的职责。理事会无法作为出资人，作为出资人的代表也是不合适的。
（二）将城镇集体所有财产投到公司运营。尽早完成城镇集体所有制企业改制，通过出售、关闭等方式将城镇集体所有财产从企业收回，由行使城镇集体所有财产出资人职责的机构将这些财产投到公司运营，以确保城镇集体所有财产的保值增殖。财政资金支持的项目应与该企业是否建立现代企业制度联系起来，未建立现代企业制度的企业，财政资金不应支持其项目。城镇集体所有制企业由于无法建立治理结构，企业法人财产不断流向经营者个人，应停止向城镇集体所有制企业投入财政资金。
（作者单位：福建省沙县供销合作社联合社）