[ 熊丙万 ]——(2004-12-21) / 已阅23260次

这类人员是指依照宪法和行政法律、法规被选举、被任命从事公务的人员。如人民陪审员；由法律、法规授权行使行政管理职能的组织的人员，如市场管理委员会的工作人员等；受行政机关委托行使行政管理职能的组织的工作人员，如计划生育专管员，城市物业管理机构的工作人员。
但对于依照《村民委员会组织法》、《居民委员会组织》等法律选举产生的村委会委员，居委会委员是否为国家工作人员，理论上存在争议。实践中存在着肯定说、否定说与折衷说等三种不同的意见。否定说认为，不能按国家工作人员论。主要理由是：他们不属从事特定公务的人员。因为，“公共事务可以包括国家公务与集体公务。……国家公务是指代表国家对政治、经济、文化、体育、卫生和军事等方面进行领导、组织、监督、管理和指导，具有国家权力性、行政性及面向社会的特点。基层自治组织即村（居）委会……从事的是集体公务，故不能视作国家工作人员。”[13]肯定说则认为，能够按国家工作人员看待。 其主要理由是：“把公务划分为国家公务和集体公务缺乏法律依据——法律上从未作此要求。村（居）委会主任等，只要是依法从事公务的，就应算作国家工作人员。”[14]折衷说则认为，对“城镇居民委员会组成人员、 农村村民委员会组成人员是否为国家工作人员，这不能一概而论。当居民委员会、村民委员会的领导代表国家行使诸如计划生育、征兵、收取税费等公务时，应属国家工作人员的范围。”[15]也就是说，主张应当根据“两委”成员所从事的工作性质来具体分析和认定其身份性质。
笔者赞成折中说更合理一些，这种观点不仅能在实际生活中能找到案例，而且能够从法理和法律法规上找到相应的依据。首先我们能从法律法规上找到依据，2000年4月29日，第9届全国人大常委会第15次会议通过了《关于<中华人民共和国刑法>第九十三条第二款的解释》。该《解释》明确，村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理、社会捐助公益事业款物的管理；国有土地的经营和管理；土地征用补偿费用的管理；代征、代缴税款；有关计划生育、户籍、征兵工作；协助人民政府从事的其他行政管理工作的，属于刑法第93条第2款规定的"其他依照法律从事公务的人员"。村（居）委会的组织人员在从事《解释》所规定的行为时，他们的行为具有前文所述的国家工作人员的“从事公务”的本质特征，同时具备在特定的单位、机构、组织中任职或者以特定的方式“从事公务”的形式特征，他们在这种情况下应该视为"其他依照法律从事公务的人员"。
但对解释规定以外的情况不能按照国家工作人员对待，理由如下：（1 ）“两委”并非一级政权组织，而是群众性的自治组织。这一组织的自治性质决定了其组成人员不具有国家工作人员所要求的“公务活动”与“职务身份”两个特征。首先，虽然村民委员会任务之一是“办理本村的公共事务和公益事业”[16]，居民委员会的任务之一是“办理本居住地区居民的公共事务和公益事业”[17]。但是，这种公共事务是自治性的事务，不具备与国家公权力、地方公权力或者国有企事业单位经营管理活动、人民团体的公共职能活动等具有直接联系的特点。因而这种自治性事务与国家工作人员所从事的公共性的管理事务是根本不同的，即不具备国家工作人员“从事公务”的本质特征。其次，“两委”的组成人员不是在法律要求的特定的机构中从事公务，或者受委派从事公务，或者依法从事公务。因而也不具备国家工作人员“从事公务”的形式特征或身份特征。（2）两委“组成人员是社区群众自己选举产生的， 而不是由国家任命的。因此在一般情况下，法律也不应对其自治性事务加以干涉。如果其负责人有违自治组织章程或者其他村规民约、街规民约的，可以自治性组织内的群众通过一定的适当程序对负责人进行罢免或者作出其他规定的处分。（3 ）“两委”组成人员的工资及其工作经费绝大部分是由其所辖的集体企业及村民、居民集资而来，而不是由国家财政拨款的。因而他们所在的组织性与国家工作人员所在的单位性质也是很大不同的。（4）从权利义务对等原则来看， 其平时不能享受国家工作人员的各种物质待遇和福利，但在犯错误时却要按国家工作人员受到处罚，这是不公正的。（5）“两委”工作人员数量庞大， 将其纳入国家工作人员范围，不仅会使刑法上其他条文所规定的相同的主体范围扩大，而且还会使刑法上其他条文所规定的相同的对象范围扩大，使刑法的处罚调整而出现意料不到的极大扩张。如新《刑法》第 277条规定的妨害公务罪，其侵害的对象必须是正在依法执行职务的国家工作人员。据此，该犯罪也将扩大到阻碍“两委”组成人员正当履行职务的行为。这显然是违背了立法原意的。（6 ）当前“两委”工作人员确有一些严重腐败现象存在，但基层工作十分难做，一般不必动用刑罚来制裁这种腐败，可作其他处理。如果确有必要动用刑罚加以制裁，也不应以立法或者司法解释的方式将“两委”工作人员解释为国家工作人员，而应在刑法上单立条文作出专门的规定。

【参考文献】
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[13] [14]王松苗：《完善立法乃实践强音》，人民检察院报，1998,(2): 7。
[15] 孙国祥：《关于国家工作人员的几个问题》《南京大学法律评论》，1998（春季刊）：177页。
[16] 《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》第2条。
[17] 《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第3条。


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