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  • 不必要不合法不管用的“两高两部”指导意见

    [ 王礼仁 ]——(2022-1-11) / 已阅1431次

    不必要不合法不管用的“两高两部”指导意见
    王礼仁
    【摘要】“两高两部”指导意见关于婚姻登记纠纷救济渠道的致命缺陷在于:它是一种“堵门翻墙”式救济路径。即先把可以解决纠纷的民事程序路径堵上,由此产生一种不能解决纠纷的假象,然后以打通“堵点”为由出台一个以行政程序解决婚姻效力为主要手段的规定。指导意见是一个舍近求远、舍易求难、舍法治求人治的错误规定,自然也是一个不必要、不合法、不管用的“三不”规定。婚姻登记纠纷的真正“堵点”在于关闭民事程序审理婚姻效力纠纷之门,只要开启这扇门,婚姻登记纠纷的所谓“堵点”自然打通,根本无需制定法外之“法”。
    【关键词】“两高两部”;指导意见;不必要;不合法;不管用

    2021年12月31日最高人民检察院联合最高人民法院、公安部、民政部制定的《关于妥善处理以冒名顶替或者弄虚作假的方式办理婚姻登记问题的指导意见》(简称《指导意见》附全文于后)发布。《指导意见》美其名曰“打通司法和行政的堵点,节约行政成本和司法资源,强化通力协作,主动化解矛盾纠纷。” 但《指导意见》实际上没有找到婚姻登记纠纷真正的“堵点”。在婚姻登记纠纷中,行政机关违法行为造成的行政赔偿等单纯的行政案件都可以得到有效解决,不存在难以救济的堵点问题。婚姻登记纠纷的真正堵点主要发生在婚姻效力(婚姻是否成立有效)纠纷中,即冒名顶替或者弄虚作假的方式办理的婚姻登记,其婚姻是否成立有效的救济路径如何选择或适用何种程序解决?此类纠纷在实践中存在的问题是:民事程序不受理,行政程序超起诉期限,民政机关无权管,以致当事人救济无门。
    由于婚姻登记引起的婚姻是否成立或有效是关于民事婚姻效力的认定,属于民事性质纠纷,应当适用民事程序解决,行政程序的功能不适用。很显然,当事人救济难的“堵点”就在于“民事程序不受理”。
    从司法实践来看,凡是适用民事程序审理婚姻效力纠纷,其纠纷都可以得到顺利解决,不存在堵点。凡是抛弃民事程序或认为民事程序无权审理婚姻效力纠纷者,就会出现行政诉讼功能不适应、民政机关无权处理而导致当事人救济难的堵点。因而,解决此类问题的症结就在于开通民事程序审理婚姻效力纠纷的路径,而不是抛弃民事程序另辟蹊径。
    民事程序是解决婚姻效力纠纷的正道,不仅可以而且应当通过民事程序解决婚姻效力纠纷,抛弃民事程序后再去探索其他路径不仅没有必要,而且婚姻效力纠纷的基本性质决定,在民事程序之外,不可能找到其他解决婚姻效力纠纷的合法有效途径。因而,《指导意见》注定是一个不必要、不合法、不管用的规定。
    一、《指导意见》没有必要
    民事程序可以理婚姻效力纠纷,,没有必要也不可能在民事程序之外找到其他解决路径或方法。民事程序不能审理婚姻效力纠纷是一种错误认知,民事程序审理婚姻效力纠纷合法、合理、有效。
    (一)民事审理婚姻效力纠纷的典型案例
    案例1:妹妹使用姐姐身份结婚离婚案
    宜昌点军区案例 :妹妹刘甲未到婚龄怀孕便使用姐姐刘乙身份与赵某结婚,后刘甲与赵某感情破裂。刘甲诉讼与赵某离婚,法院判决确认刘甲只是冒用姐姐刘乙身份与赵某结婚,其实际结婚人是刘甲。遂判决确认刘乙与赵某婚姻不成立,刘甲与赵某婚姻成立有效(刘甲已经达到婚龄),并依法判决刘甲与赵某离婚,同时解决子女抚养等问题。
    案例2:隐瞒无行为能力引起的离婚无效案
    朱菊凤与王洪庆离婚无效案,因朱菊凤为精神分裂症,无行为能力。朱菊凤与王洪庆到江苏省句容市民政局办理了离婚登记。朱菊凤父母朱美柏、王道兰得知后,以朱菊凤法定代理人身份向法院提起民事诉讼,请求确认朱菊凤与王洪庆离婚无效,江苏省句容市人民法院审理后判决朱菊凤与王洪庆离婚无效,一审判决后,原、被告双方均未提起上诉。
    案例3:周某某“被结婚”案
    2001年4月周某花与男友张某到民政局办理结婚登记,因当时周某花未达法定结婚年龄,便借出嫁外省的表姐周某敏的身份证,以周某敏的名义与张某进行了结婚登记,所用照片仍然是周某花本人照片,之后张某与周某花一直以夫妻名义共同生活。2019年初,周某敏欲回乡买房,得知自己的身份信息被周某花冒用结婚不能贷款。2019年5月,周某敏提起行政诉讼,要求撤销民政局2001年4月的婚姻登记,一审和二审法院均以超过行政诉讼期限为由驳回周某敏的诉讼起诉。2019年7月,周某敏以张某为被告向法院提起民事诉讼,要求确认周某敏与张某的结婚登记行为无效,后变更诉讼请求,要求确认周某敏与张某婚姻关系不成立。江苏省徐州市贾汪区人民法院经审理认为,周某敏与张某没有缔结婚姻的意思表示,亦没有共同到婚姻登记机关依法进行结婚登记,更没有共同生活,双方的婚姻关系并不存在。遂判决周某敏与张某婚姻关系不成立。判决生效后,周某敏凭判决书到民政局办理了更正登记。该案系江苏省法院和省妇联联合发布的2020年度江苏婚姻家庭典型案例。 贾汪区人民法院已经先后审理了六起“被结婚”案件。
    案例4: 公安户籍网上“查无此人”的离婚案
    对于使用虚假身份“查无此人”的案件,枞阳法院在民事诉讼中也成功地审理了这类案件。2004年陈帅与唐燕登记结婚,当年12月,唐燕生下女儿陈文。2007年2月,在又一次激烈争吵后,唐燕离家出走,从此与陈帅断了联系。2010年12月,失去耐心的陈帅向枞阳县人民法院起诉,要求与妻子唐燕离婚。法官却意外发现妻子竟是“男性”——结婚证上的身份证号码是奇数,办案法官来到当地派出所请求协助查询唐燕的身份。当户籍管理员将结婚证上唐燕的身份证号输入公安户籍网,微机显示“查无此人”,再按照原告起诉状上载明的被告户籍地址查找,亦查无“唐燕”此人!但法官并没有简单地驳回原告离婚起诉,要求其通过行政复议或行政诉讼解决,而是通过大量的工作,查清当年“唐燕”有时将名字写成“唐燕”,有时又写成“唐妍”,最终查明“唐燕”的真实身份后判决双方离婚。
    案例5:使用他人身份结婚判决不予离婚案
    (2011)台温民初字第1677号裁判理由:虽然被告使用虚假身份证资料与原告办理了结婚登记,但该行为未违反《中华人民共和国婚姻法》关于婚姻无效的规定,该婚姻应认定有效。鉴于原、被告婚姻基础较好,婚后也建立了一定的夫妻感情,且原告不能举证证明存在夫妻感情确已破裂的情形,故对原告要求与被告离婚的诉讼请求,本院不予支持。
    (二)民事程序不能审理婚姻效力纠纷是一个伪命题
    所谓民事程序不能审理因婚姻登记引起的婚姻效力纠纷,无疑是错误理论与错误规定的障碍。无论是从法理上还是从逻辑上考察,婚姻效力属于民事案件,不存在民事程序不能解决民事案件的问题,上述民事判例也有力证明,任何类型的婚姻效力纠纷民事程序均可审理。
    如果存在影响了民事程序审理此类案件的障碍,那也首先应当是清除这些不合理的障碍。舍弃民事程序审理婚姻效力纠纷的合法有效程序,另辟蹊径去寻找其他渠道或方法,犹如“堵门翻墙”或“炸桥渡舟”,不仅没有必要,也不可能找到其他合法管用途径。民事程序或其他规定不合理,,
    二、《指导意见》不合法
    民事程序审理婚姻效力纠纷是合法途径,舍弃民事程序不可能找到合法路径。《指导意见》第2条规定,“人民检察院根据调查核实认定情况、监督情况,认为婚姻登记存在错误应当撤销的,应当及时向民政部门发送检察建议书。”《指导意见》第3条规定,“民政部门收到公安、司法等部门出具的事实认定相关证明、情况说明、司法建议书、检察建议书等证据材料,应当对相关情况进行审核,符合条件的及时撤销相关婚姻登记。民政部门决定撤销或者更正婚姻登记的,应当将撤销或者更正婚姻登记决定书于作出之日起15个工作日内送达当事人及利害关系人,同时抄送人民法院、人民检察院或者公安机关。”
    1.违法婚姻效力纠纷职能分工,程序不合法。根据检察建议撤销婚姻登记缺乏法律根据,检察机关不能直接指令民政机关撤销婚姻登记或者向民政机关发出检察建议要求民政机关撤销婚姻登记。一是检察建议不具有判断婚姻是否有效的法律效力;二是民政机关无权撤销婚姻登记;三是民政机关撤销婚姻登记必须依据行政复议法进行,而根据行政复议法规定,婚姻登记纠纷大都超过复议期限或不具有行政违法性,不符合行政复议受理条件。
    2.容易扩大无效婚姻范围,实质处理结果不合法。开启检察建议撤销婚姻先河后,在婚姻登记中存在弄虚作假或程序瑕疵的婚姻中,一旦当事人不能通过合法离婚程序离婚或者为争夺财产,第三人为争夺遗产等,都可能以登记程序违法为由请求撤销婚姻登记。而婚姻登记中弄虚作假或程序瑕疵的情形千次百态,违法程度也有轻重之别,但由于检察建议缺少监督,具有随意性,是否撤销完全在承办人的一念之间。这样的程序不仅会被当事人恶意利用,更容易滋生司法腐败。
    更为重要的是,根据《指导意见》规定,冒名顶替或者弄虚作假方式办理的婚姻登记都纳入撤销范围,这无疑违反了《民法典》的立法精神,即《民法典》删除了草案中冒名顶替或者弄虚作假的方式办理婚姻登记为无效婚姻的规定,而《指导意见》却又都将其纳入撤销范围,这无疑会扩大无效婚姻范围,与《民法典》立法精神相悖。
    对于冒名顶替或者弄虚作假的方式办理婚姻登记的婚姻效力如何认定和处理,我在最近发表的《最重要的法律关系 最轻率的处理方式——婚姻撤销 岂能如此轻飘!》 一文和我的专著中均有介绍,此不赘述。
    三、《指导意见》不管用
    民事程序是审理婚姻效力纠纷的有效路径,抛弃民事程序不可能找到其他合法有效手段。
    (一)行政诉讼审理婚姻效力纠纷形同虚设
    《指导意见》第1条规定,人民法院办理当事人冒名顶替或者弄虚作假婚姻登记类行政案件,除被冒名顶替或者其他当事人不属于其自身的原因耽误起诉期限的,被耽误的时间不计算在起诉期限内,但最长不得超过《中华人民共和国行政诉讼法》第46条第2款规定 的起诉期限,即最长不得超过5年。
    但从司法实践来看,使用虚假身份或其他程序违法婚姻登记主要发生在全国没有联网期间,而且也只会因夫妻感情破裂或生活不便时才可能产生纠纷。因而,这类纠纷不仅超过了6个月,大多也超过了5年,行政诉讼根本无法受理和审理。
    法院只能根据生效判决向民政机关发司法建议书,而且法院已经判决确认婚姻登记行为无效或撤销者,也不存在再建议民政部门重复撤销婚姻登记问题,民政机关只需要根据生效判决的内容注销婚姻登记或更正登记信息即可。
    由于使用虚假身份或其他程序违法婚姻登记纠纷大都超过了行政诉讼起诉期限,行政诉讼根本无法受理和审理,行政诉讼解决此类纠纷徒有虚名。由于行政诉讼无法受理,自然也不存在向民政部门发送司法建议书。因为行政诉讼不可能对于超审限不符合受理条件的案件进行私下审理后再向民政部门发送司法建议书。这显然是违法和不可能的事情。
    同时,行政诉讼的受案范围是行政行为违法案件,而婚姻登记中大都是当事人民事违法,登记机关不存在违法或过错,不符合行政诉讼案件受理条件。
    可见,此类婚姻效力案件无法进入行政诉讼程序,《指导意见》第1条规定根本不管用。
    (二)检察建议民政撤销婚姻的路径不通
    由于行政诉讼几乎完全无法受理婚姻效力案件,检察机关自然成为解决婚姻效力案件的主角了,即检察建议民政撤销登记成为解决婚姻效力纠纷的主要渠道。但这条路径事实上也行不通。
    1.行政诉讼的程序障碍在民政机关撤销婚姻登记中同样存在
    且不说民政机关无权撤销婚姻登记,即使检察机关强令民政机关撤销婚姻登记,民政机关违法受理后也应当适用行政复议程序审查决定,以保障当事人的相关申辩权利和诉讼权利。而按照行政复议法有关复议期限的规定,其受案条件是行政违法行为,且在复议期限内。无论是行政复议期限还是行政复议受理条件,与行政诉讼存在相同的法律障碍,民政机关想管也管不了。
    2.检察院与民政机关均缺乏审理婚姻效力纠纷的职能和能力
    虚假身份或其他程序违法婚姻是否成立有效,属于法院民事审判职能范围,检察院与民政机关均没有审理婚姻效力纠纷的职能,对此无需赘述。
    即使检察院与民政机关长臂管辖婚姻效力纠纷,也没有审查能力。仅就虚假身份登记结婚而言,其不同原因或不同情形则达数十种。包括子女干涉父母再婚(特别是老年父母)、父母干涉子女结婚,把户口或身份证隐藏,当事人被迫使用虚假身份或他人身份登记结婚;因违反计划生育规定无法上户口的无名氏当事人使用虚假或他人身份登记结婚;有的当事人从初中复读到大学毕业后参加工作直至结婚一路都是虚假身份或冒用他人身份;有的当事人结婚时违法,但后来违法情形消失;有的已共同生活几十年因感情破裂才引起纠纷;虚假身份结婚中没有共同生活目的者是极少数,有的有共同生活目的者是大多数;等等;举不胜举。对如此复杂的情形,哪些属于有效、哪些属于无效,在制定民法典过程中立法机关即存在巨大分歧,因无法统一而删除。
    对立法机关因争议大而删除的情形,检察院与民政机关不经审判,有何能力判断哪些属于有效、哪些属于无效?是否凡属冒名登记或违法婚姻一律撤撤撤!如果不撤销又如何处理?是否由检察机关出具一个婚姻有效确认书?在民事程序不受理,行政诉讼程序无法受理的情况下,所有的婚姻效力纠纷是否都可以由检察院通过检察建议解决?
    很显然,检察院与民政机关不仅无权审理婚姻效力案件,也没有能力解决所有冒名或其他弄虚作假婚姻效力纠纷。一个看似可以解决此类纠纷的指导意见,实际上只是画饼充饥,从法治的角度审视,根本不管用。
    四、婚姻登记纠纷救济路径的改革方向

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