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  • 中国妇女版:民法典时代民政机关处理婚姻登记纠纷的职能转变

    [ 王礼仁 ]——(2020-12-23) / 已阅1757次

    民法典时代民政机关处理婚姻登记纠纷的职能转变
    ——以换证记错取代撤销婚姻登记
    王礼仁
    【摘要】民政机关不应以撤销婚姻登记代替换证纠错,撤销婚姻登记是对婚姻效力的否定,属于婚姻效力纠纷,凡系婚姻效力纠纷都应按民事案件处理。婚姻登记中的大量信息错误并不涉及婚姻效力争议,只需要换证纠错即可。民政机关应当转变职能,以换证记错取代撤销婚姻登记。民政机关应当改革对婚姻登记违法行为的监督机制,建立与其职能相匹配的监督机制与手段。
    【关键词】民政机关;婚姻登记;婚姻效力;信息错误;换证纠错
    民法典第一千零五十二条与第一千零五十三条分别删除了婚姻法和草案中民政机关撤销胁迫结婚与疾病结婚的规定,使登记婚姻效力纠纷回归民事,标志着在法律体系上结束了行政机关处理民事婚姻效力的“民事案件行政化”现象。民法典的这一变化,可谓发出了一叶知秋的明确信号,对推动整个行政程序的职能转变具有重要意义。
    一、民法典对民政机关处理婚姻效力纠纷具有全面影响
    民法典删除民政机关撤销胁迫结婚与疾病结婚后,民政机关处理所有婚姻纠纷都要随之转变职能,包括以伪造、变造、冒用证件等方式骗取结婚登记的,民政机关都不能采取撤销婚姻登记的方式处理。其理由有三:
    1.伪造、变造、冒用证件等方式骗取结婚登记,只有构成无效婚姻才能撤销或确认无效。而审查婚姻是否有效,则是对婚姻效力的判断,这属于民事范畴,不属民政机关主管范围。民法典草案三审稿第828条曾将“伪造、变造、冒用证件等方式骗取结婚登记”规定为无效婚姻纳入民法典。民法典删除该规定,并非其不属于民法调整,而是对其是否都属于无效婚姻存在分歧。民法典的立法过程也说明“伪造、变造、冒用证件等方式骗取结婚登记”所引起的婚姻效力纠纷属于民法调整范围。
    2.民政机关没有能力判断伪造、变造、冒用证件等方式骗取结婚登记中哪些有效,哪些无效。这也可以从民法典删除三审稿第828条的原因中得到进一步印证。民法典之所以删除“伪造、变造、冒用证件等方式骗取结婚登记”为无效婚姻,主要是在审议中考虑其“具体情况复杂,不宜一律认定为无效”。这一立法过程不仅说明“以伪造、变造、冒用证件等方式骗取结婚登记”中的无效婚姻属于民法调整范围,也说明“以伪造、变造、冒用证件等方式骗取结婚登记”的“具体情况复杂”,立法尚需对其无效情形进一步研究论证。可见,如何界定“伪造、变造、冒用证件等方式骗取结婚登记”的无效情形,在立法上是一个高难度问题。那么,对如此复杂的问题,民政机关显然缺乏判断能力。
    民政机关的基本职能是结婚离婚登记,且是形式审查。而认定婚姻是否有效需要实质审查,有的还要调查和举证质证,这只能在民事审判中研究解决,并逐步形成共识或司法解释,再上升为法律。
    3.民政机关撤销婚姻登记的行政复议程序不适用婚姻效力。民政机关撤销婚姻登记需要根据行政复议程序审查决定。而行政程序是以审查违法行政行为为中心而构建的一套审理规则,其审查对象、判断标准、证据规则、撤诉规则、起诉期限等,均与民事婚姻效力不匹配,无法适用婚姻效力纠纷。
    行政程序处理婚姻效力纠纷,面临二难选择:要么无法受理,要么违法受理和错误处理。婚姻效力纠纷不仅大多超过行政案件起诉期限,而且更不属于行政案件受理范围。行政案件的受理条件是行政违法行为,而婚姻登记中的违法行为主要是当事人弄虚作假的民事违法行为,登记机关存在过错的情形不到5%。行政程序受理婚姻效力案件不仅面临违反起诉期限规定,更要违反受案条件,以致将当事人的过错视为登记机关过错,将当事人的民事违法行为视为行政违法行为。这不仅使行政程序的性质变质变味,也因行政程序功能不适用民事婚姻效力,其处理结果难免错误。因为无论登记机关是否存在违法或过错,都不能按照行政程序的违法性标准判断婚姻是否有效。如他人代理婚姻登记,这对婚姻登记机关来讲,明显属于违法。按行政违法性判断标准,则应撤销。但在民法上,只要不违背双方结婚意愿,婚姻仍然有效。还有未到婚龄、重婚等严重违法的无效婚姻,当其无效情形消失后,在民法上婚姻仍然有效。而按行政违法性标准判断,则属于无效行政行为。可见,行政程序的功能不适用登记婚姻效力,不仅在案件受理上存在法律障碍,在实体处理上也存在法律障碍,即使违法受理,也难以作出正确处理。
    二、民政机关应当转变职能以换证纠错取代撤销婚姻登记
    长期以来,一些人总以为撤销婚姻登记是民政机关处理婚姻登记纠纷的唯一手段,有的甚至把《婚姻登记条例》取消民政机关撤销婚姻登记视为无法处理婚姻登记纠纷的障碍,不能随着法治进步转变职能。民法典生效实施后,民政机关应当彻底转变职能,不能再以无撤销权而推诿不管,应以换证纠错代替撤销婚姻登记。只有这样,才能有效地解决婚姻登记中的相关纠纷。
    民政机关不仅缺乏撤销婚姻登记的职权和能力,而且很多登记信息错误也不宜采取撤销婚姻登记的方式解决。因为信息错误纠纷大多都是当事人无法结婚离婚或者因房屋买卖、贷款、生育、子女读书等生活不便引起的,当事人的主要诉求是纠正错误信息。民政机关以撤销婚姻登记代替换证纠错,既扩大了无效婚姻范围,也不符合当事人的真正需求。民政机关转变职能,变撤销婚姻登记为换证纠错才是正确选择。
    当事人对婚姻效力没有争议,仅要求换证纠错的,民政机关都可以通过换证纠错解决。如常见的“被结婚”(自己身份被他人冒用结婚)现象,如果不存婚姻效力争议,“被结婚”者只要求纠正错误信息的,民政机关应当办理。如果存在婚姻效力争议,比如有人主张与“被结婚”者离婚,或者有人主张与“被结婚”者存在婚姻关系,则应通过民事程序解决。在民事诉讼中,“被结婚”者可以针对他人的离婚诉讼或婚姻关系诉讼反诉婚姻不成立或不存在,法院通过判决“被结婚”者与他人婚姻不成立或不存在,从而摆脱他人的离婚诉讼或婚姻关系诉讼。
    三、民政机关应当改革对婚姻登记违法行为的监督机制与手段
    民政机关不应当把撤销婚姻登记作为监督违法婚姻登记的手段。因为民政机关不仅缺乏判断婚姻是否应当撤销的职能与能力,而且撤销婚姻登记并不能起到惩罚婚姻登记违法行为的效果,有时则是惩罚受欺骗一方,使违法者受益。因而,应当废除传统的监督方式,建立与民政机关职能相匹配的监督机制与手段。
    1.建立对婚姻登记弄虚作假等违法行为的行政处罚和威慑机制。一是赋予民政机关对婚姻登记违法行为罚款等行政处罚权力;二是公安机关对于使用虚假身份信息结婚者可以进行治安处罚;以结婚为目的骗取钱财的,公安机关以诈骗犯罪立案侦办。民政机关发现上述情形可移送公安机关处理。三是对婚姻登记弄虚作假的当事人建立失信人公示制度。
    2.转变对为无效婚姻的监督手段。民政机关不应自行撤销无效婚姻,要变自行撤销为诉请法院宣告。格鲁吉亚民法第1145条规定,“民事登记机关有权提请法庭宣布假婚无效。” 我国可以借鉴,对当事人未申请宣告无效的法定无效婚姻,由民政机关以公益诉讼的原告身份提起民事诉讼或建议检察院以原告身份提起民事诉讼,由法院宣告婚姻无效。
    对于一般欺诈婚姻,主要是侵害当事人私权利,只有情节严重的,才能构成可撤销婚姻。可撤销婚姻由当事人自行决定是否诉请法院撤销,不属于国家强制干预范围,民政机关不得依职权撤销或诉请法院撤销。
    原载中国妇女版 2020年12月23日第五版 http://paper.cnwomen.com.cn/content/2020-12/23/074712.html

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