[ 徐凤林 ]——(2020-3-23) / 已阅14253次

司法建议和检察建议是法律赋予法检两院的重要职责。司法建议制度和检察建议制度是中国特色社会主义司法制度的一部分，是新时代中国特色社会主义司法制度创新发展的重要内容。司法建议制度是人民法院以有效预防矛盾纠纷和违法犯罪发生为目的，针对案件审理中发现的制度机制、治理监督和具体工作等方面存在的问题，向有关单位或个人提出科学决策、完善管理、消除隐患、改进工作、规范行为等建设性意见建议的制度；是人民法院坚持能动司法，延伸审判职能,参与社会治安综合治理系统工程的重要途径，是提升司法能力和司法公信力的重要手段。检察建议制度是人民检察院依法履行法律监督职责，参与社会管理，维护司法公正，促进依法行政，预防和减少违法犯罪，保护国家利益和社会公共利益，维护个人和组织合法权益，保障法律统一正确实施的重要方式。
近日，笔者重新学习了《关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》《最高人民法院关于加强司法建议工作的意见》和《人民检察院检察建议工作规定》，结合法务实践，对司法建议、检察建议的制度安排和实际应用进行比较分析，就如何发挥两个建议的作用，确保两个建议质量和效果提出如下对策，观点供同仁商榷与指正。
一、司法建议与检察建议的比较
区别一：适用的目的不同
1、司法建议适用的目的：延伸审判职能，扩展审判效果，提升司法能力和司法公信力；创新社会管理手段，促进有关单位科学决策、完善管理、消除隐患、改进工作、规范行为，不断提高科学管理水平，预防和减少社会矛盾纠纷。
2、检察建议适用的目的：依法履行法律监督职责，参与社会治理，维护司法公正，促进依法行政，预防和减少违法犯罪，保护国家利益和社会公共利益，维护个人和组织合法权益。
区别二：适用主体与依据不同
1、适用的主体不同
司法建议适用的主体是各级人民法院。司法建议是指人民法院审理解决民事、经济、行政纠纷案件，对有关问题，向有关单位或个人提出的建设性意见。是人民司法的一项重要制度。
检察建议适用的主体是各级人民检察院。检察建议是指人民检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定，在履行法律监督职能过程中，结合执法办案，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种重要方式。
2、 适用的依据不同
司法建议依据《中华人民共和国人民法院组织法》，2007年3月最高人民法院《关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》，2012年3月15日《最高人民法院关于加强司法建议工作的意见》。
检察建议依据《中华人民共和国人民检察院组织法》，最高人民检察院2019年2月26日《人民检察院检察建议工作规定》。
区别三：适用范围和类型不同
1、司法建议适用范围及3种类型：
个案司法建议：针对个案中反映的具体问题制作的个案司法建议书。
类案司法建议：针对某一类案件中反映的普遍性问题制作的类案司法建议书。
综合司法建议：针对一定时期经济社会发展中存在的普遍性、系统性问题制作的综合司法建议书。
2、 检察建议适用范围及5种类型：
再审检察建议、纠正违法检察建议、公益诉讼检察建议、社会治理检察建议和其他检察建议。
再审检察建议：是人民检察院对同级人民法院确有错误的生效裁判和损害国家利益、社会公共利益的调解书进行监督的一种方式。
纠正违法检察建议：主要适用于对人民法院审判活动和执行活动中的违法问题以及公安机关、刑罚执行机构等的执法活动中具有普遍性、倾向性的违法问题进行监督。
公益诉讼检察建议：是人民检察院在行政公益诉讼诉前程序中督促行政机关依法履行职责的方式。
社会治理检察建议：针对履行检察职责中发现的社会治理、单位管理等漏洞，向有关方面提出的完善治理、加强管理的建议。
区别四：特征不同
1、司法建议具有3个特征：
特征一：是人民法院参与社会综合治理、延伸审判职能，扩展审判效果的一项重要措施和手段，不是法院法定职权，需请求有关单位协助解决。
特征二：是人民法院在案件审理中发现问题并提出的意见，建议对象可以是案件当事人、案外人或单位、个人；案件审理过程中或裁判后均可提出，分为书面和口头两种形式，建议内容必须与案件有联系，但不属审判职能处理范畴，不具有法律效力和裁判强制力，不存在执行问题，属于建议性文书。
特征三：审理案件过程中，针对案件不同情况，认为有必要提出司法建议的及时提出建议，不必一案一建议，不是案件审理的必经程序。
2、检察建议具有5个特征：
特征一：检察建议类型不同，制发程序不同。检察建议分为5种类型（1、再审检察建议；2、纠正违法检察建议；3、公益诉讼检察建议；4、社会治理检察建议；5、其他检察建议）
特征二：是对同级人民法院错误生效裁判和损害国家利益、社会公共利益的调解书进行监督的一种方式。
特征三：是对法院审判、执行活动中违法问题及公安机关、刑罚执行机构执法活动中具有普遍性、倾向性违法问题的监督。
特征四：是在行政公益诉讼诉前程序中督促行政机关依法履行职责的方式。
特征五：是履行检察监督职能，参与社会治理，发现社会治理、单位管理等漏洞，向有关方面提出完善治理、加强管理的重要手段。
（二）司法建议与检察建议适用中存在的问题
一是对司法建议和检察建议的重要性认识不足。学习贯彻《最高人民法院关于加强司法建议工作的意见》《人民检察院检察建议工作规定》不够全面深入，对司法建议、检察建议的功能、适用价值和重要意义认识不足、重视不够，没有上升为重点业务工作认真研究，工作被边缘化，提出建议的随意性较大。
二是存在重数量轻质量问题。把司法建议和检察建议当成“案外”服务性工作，研究问题不深入，建议角度局限，提出的建议内容空泛，缺乏针对性、可行性，影响建议的严肃性和实效性。制发文书格式、审批程序不规范，个案建议较多，带有普遍性、倾向性问题从宏观角度提出的建议少，质量不高，操作性不强、落实效果不佳。
三是调查办理和督促落实不到位。跟踪督促回访工作不到位，被建议单位对建议中提出的问题重视程度不够，落实情况反馈不及时。部分建议质量不高，没有达到必要性、合法性、说理性标准，不具回复和采纳价值。
四是考评机制不健全,质量评查不到位。没有把司法建议、检察建议纳入案件质效评估考核指标体系和法官、检察官履职绩效考核，督促落实机制不完善，成果转化评价机制缺乏，质量评查不到位。因此，此项工作不被重视。
三、司法建议与检察建议的适用对策
对策一：提升三个意识，推动社会管理创新
要站在推动社会管理创新的全局高度，以执法办案为第一要务，提高“两个建议”的认知，依法履行好“两个建议”职责，将适用“两个建议”作为两院的一项重要工作，认真研究，稳步实施，促进有关单位科学决策、完善管理、消除隐患、改进工作、规范行为，不断提高科学管理水平，预防和减少社会矛盾纠纷。一是提升协同意识，抓好单位、部门协作，构建调研大格局，立足司法办案，充分运用司法大数据，提升干警运用大数据搜集、归纳、演绎、推理能力，形成有价值的意见建议，实现调研成果的有效转化和利用。二是提升质量意识，通过召开法官、检察官会议，审委会、检委会等方式，做到建议选题精准、观点深刻、对策务实。规范制作格式和签发手续，把好程序格式关，确保建议严谨规范。三是提升共赢意识，积极争取党委、人大、政府对司法建议和检察建议工作的支持，为提出高质量建议提供强大民意支撑。坚持问题导向，加强类案司法、检察建议，与相关单位、部门、企业等主体形成良性互动，完善内部治理、消除矛盾隐患，提升社会综合治理水，实现“办理一案，治理一片”社会效果。
对策二：加强规范化管理，提高“两个建议”质量
要加强法官和检察官队伍革命化正规化专业化职业化建设，认真落实《关于加强司法建议工作的意见》和《人民检察院检察建议工作规定》，完善“两个建议”的制作、发送、跟踪机制，按照“两高”颁布的“两个建议”文书格式和样式制作标准制作建议书，提出的建议符合法律、法规，做到把握问题精准、说理论证充分、分析问题透彻、语言简介准确、建议客观合理、方案切实可行。将“两个建议”工作纳入案件质效管理考核体系，明确制作建议的内设部门、审核部门，按照文书签发程序，将初稿送本院法律政策研究部门进行初步审核，再报主管领导把关审核，经审判委员会、检察委员会讨论后按时送达被建议单位法定代表人，反馈意见及相关材料同案件一并立卷归档，坚决杜绝两个建议“带病出院”现象。
对策三：注重跟踪回复，提高“两个建议”落实率
要建立和完善“两个建议”办理反馈制度，加强“两个建议”的督促落实，注重跟踪回复，认真听取被建议对象反馈意见，及时分析研判“两个建议”工作情况及督促落实情况，有效提高“两个建议”资源利用率。建立由人大代表、政协委员、发案单位上级主管部门等共同参加的检察建议督查会议制度，完善“两个建议”回函刚性约束机制，探索把“两个建议”工作纳入社会管理综合治理工作体系，由法检两院对“两个建议”的反馈、落实情况提出考评意见。对涉及事项社会影响大、群众关注度高、违法情形具有典型性、所涉及的问题引起相关部门重视的建议，跟踪了解建议回复、采纳、落实情况，实施“双报送”制度，抄送同级党委、人大、政府、纪检监察机关或者被建议单位的上级机关、行政主管部门及行业自律组织。对于不落实、不反馈司法建议的单位向其上级机关或主管部门提出意见，在综治考核中予以扣分。建议通过“两高”司法解释确定两个建议应有一定的司法强制力，对被建议对象可采取罚款、训诫等强制性措施，对法定代表人或负责人可予以司法拘留。
对策四：落实司法责任制，为“两个建议”工作提供保障
要加强对“两个建议”工作的组织领导和统筹协调，建立“两个建议”工作归口管理制度，加强“两个建议”工作情况通报和总结工作，定期制作“两个建议”情况通报和年度总结报告。加强“两个建议”工作培训、经验交流等工作。开展“两个建议”专项培训，增强法官、检察官司法建议和检察建议工作能力，提升建议书制作水平。组织经验交流活动，推荐优秀建议书，推广工作经验和方法，努力提高“两个建议”工作水平。积极争取党委、人大和政府对建议工作的支持，将“两个建议”的落实反馈情况列入党政主要领导履行推进法治建设第一责任人职责清单，作为对相关单位和干部履职评价考核的内容，作为对企事业单位和个人信用等级评价的重要标准，切实解决办理落实不力的问题。加强与新闻媒体等各个方面合作，加大“两个建议”工作的宣传力度，不断扩大社会影响，努力赢得社会各界对“两个建议”工作的理解、尊重和支持，为加强和改进“两个建议”工作营造良好的环境。

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