[ 陈义军 ]——(2019-1-14) / 已阅11210次

地方人大如何做好新时期立法工作

恭城瑶族自治县人大常委会 陈义军
（2018年9月）

党的十九大将坚持全面依法治国确立为新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略的重要内容，对深化依法治国实践进行了全面部署，确立了社会主义法治的时代新定位和发展新境界，为新时代做好地方立法工作，推进全面依法治国,提供了科学理论和行动指南。
地方立法，是指省、自治区、直辖市、设区的市、自治州人民代表大会及其常务委员会，以及自治县人民代表大会（以下简称地方人大），依据宪法、立法法等有关法律的规定，结合本行政区域的具体情况和实际需要，制定地方性法规（含自治条例和单行条例）活动的总称。地方立法是宪法和法律赋予地方人大的一项重要职权，更是地方人大在新形势下的一项重要工作职能。地方性法规是对其它法律法规暂时“顾不上、管不到、来不及规范”事项的有效补充和完善，具有更强的针对性和时效性。
做好新时期地方立法工作，不仅有利于各地运用法治思维和法治方式更好地解决本行政区域改革发展的重大问题，而且有利于充分发挥各地在全面深化改革和全面推进依法治国进程中的主动性和创造性；同时，还有利于实现地方立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据，有效适应改革与发展的现实需要。
一、地方立法的历史沿革与发展背景
地方立法是相对于中央立法而言的立法，是构成国家整个立法体系的一个重要部分，对于完善以宪法为核心的新时代中国特色社会主义法律体系具有极其重要的作用。建国以来，我国地方立法的历史沿革主要经历四个阶段：
第一阶段，从1949年新中国成立到1954年《宪法》颁布。1950年1月6日，中央人民政府政务院制定的《省、市、县人民政府组织通则》规定：“省、市、县人民政府有权拟定与省政、市政、县政有关的暂行法令、条例或单行法规，报上级人民政府批准或备案。”这标志着我国首次以行政授权的方式使地方政府获得了立法权。
第二阶段，从1954年《宪法》颁布至1979年《地方组织法》颁布。1954年《宪法》确立了由中央统一行使国家立法权的制度，取消了一般地方享有的法令、条例拟定权，仅规定民族自治地方有权制定自治条例、单行条例，全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关，全国人大常委会负责解释法律、制定法令。这一阶段，中央对地方立法权限进行了回收与缩减。
第三阶段，从1979年《地方组织法》实施到2000年《立法法》修改。1979年《地方组织法》规定省级人大及其常委会行使地方性法规制定权，这与第一阶段的行政授权的方式不同，这次修改是我国第一次以法律的形式赋予地方立法权。1982年五届全国人大第五次会议通过的《宪法》，确认了1979年《地方组织法》规定的地方立法制度。这次会议还对《地方组织法》进行了修改，规定了省会市和经国务院批准的较大的市的人大常委会有权拟订地方性法规草案提请省级人大常委会审议制定。1986年，《地方组织法》再次修改，进一步规定省会市和较大的市的人大及其常委会有权制定地方性法规报省级人大常委会批准后施行。2000年，《立法法》修改又增加规定，经济特区所在地的市的人大及其常委会也可以制定地方性法规。在这20多年间，各享有立法权的城市在地方立法方面作了大量探索，有力地促进了地方经济建设、对外开放、体制改革，使城市规划建设和社会管理等各项事务逐步走上法治的轨道。
第四阶段，就是2015年3月《立法法》修改。2014年10月23日，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，强调“明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权。”2015年3月15日，十二届全国人大三次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》，这是《立法法》自2000年颁布施行以来的首次修改。修改后的《立法法》明确提出，将制定地方性法规的权力下放到“设区的市”，将全国原来49个“较大的市”的立法权增加到282个“设区的市”。这标志着“较大的市”地方立法特权已经成为过去，我国地方立法进程进入了一个全新的时代。
二、地方立法面临的现实问题
多年来，我国地方立法反映了地方经济社会发展的实际需要，有力地推动了地方经济社会发展，促进了城乡社会的繁荣和稳定，但是，就桂林乃至广西而言，当前地方立法工作还面临诸多困难和问题，还难以适应新形势的发展要求。主要表现在以下方面：
（一）地方立法权滞后，束缚了地方经济社会发展
经济社会的不断发展使得地方对于地方性事务的自我治理产生了极大的内生性需求，尤其是在全面推进依法治国的当下，运用法治思维和法治方式，通过法律制度深化改革、推动发展、化解矛盾将成为地方治理的新常态。在这种情势下，地方对于法律规范的需求大幅度增加。但由于立法权滞后，导致许多城市在治理上遇到瓶颈。不少地方在国家或省级立法无法适应本地实际的情形下，转而诉诸制定大量“红头文件”，进行事实上的变相立法。这种做法，虽然满足了一时急需，但却使“红头文件”的权限不断扩张，侵入了立法领域；同时，文件的主观性、随意性、变动性极大，可能因主要领导的更替和意志变迁而引发朝令夕改的政策摇摆，容易破坏法制统一和法律权威，影响社会主义法治建设进程，不利于在全面深化改革和全面推进依法治国、依法治市进程中，发挥主动性和创造性，束缚了地方经济社会发展。
根据修订后的《中华人民共和国立法法》的规定，赋予所有设区市地方立法权，就广西而言，截止2015年7月，行使地方立法权的有南宁市、柳州、桂林、梧州、北海、钦州、玉林市等，其他7个设区市也相继于2016年1月行使地方立法权。
（二）地方性法规忽略差异性，操作性不强
广西共有12个少数民族自治县，从表面上看，虽然各个自治县都有自治条例，但是经过研究发现，除了《恭城瑶族自治县自治条例》把“自治县享受法定权益”单列一章外，其他11个自治县自治条例从文本结构、体例、内容等各方面都保持了高度的统一性，这虽然保证了自治县自治条例文本结构的科学规范性，但是，各自治县的现实情况存在很大的差别，自治县自治条例的过于统一规范，往往忽略了各自治县的差异性，在实施的过程中难免存在“水土不服”的现象。此外，在现行地方性法规文本中，尤其是在自治县自治条例文本表述中，普遍存在用词过于原则，操作性不强的问题。比如，自治区人大常委会2015年以来批准的龙胜、三江、大化、金秀、融水、隆林、都安、恭城等8个少数民族自治县修改后的自治条例条文中，“适当照顾”、“享受照顾”、“适当提高”、“给予提高”、“逐步提高”……等等用词过于原则，缺乏刚性要求，操作起来难以把握尺度，换而言之，就是自治县自治条例有的条文“好听、好看，但不一定好用”，实施效果必然大打折扣。为了解决这一问题，各级人大都在努力尝试，寻找解决途径。例如，在今年7月份自治区十三届人大常委会第四次会议通过的《恭城瑶族自治县传统村落保护条例》，也经历了曲折的过程。一部法律法规的实施，其最终要求便于实际操作，具有震慑力，反之不然。我们在自治区人大常委会相关专工委对设定行政处罚问题有分歧之后，在自治区人大常委会领导的关心和帮助下，带领我县赴全国人大汇报我们的想法和意见，得到全国人大的高度重视、肯定和支持，在自治区人大常委会审议表决批准时，获得全票通过，这为我县在今后保护传统村落中提供了强有力的法治保障。
（三）地方性法规普遍存在“内容单一，明显滞后”的现象
截至2018年7月，我区现行有效的地方性法规共304件，其中：自治区本级地方性法规174件，法规性决议、决定15件；设区市地方性法规88件，自治县自治条例12件、单行条例13件。而截止2014年底，桂林市行政区域内只有恭城、龙胜两个自治县分别有1部自治条例和1部森林资源管理条例，地方立法工作明显滞后，由此造成地方性法规数量偏少、涵盖面不广、内容单一。直到2016年3月31日由广西壮族自治区人大常委会通过的《桂林市地方性法规制定条例》后，桂林市才相继制定了《桂林市市容市貌与环境卫生管理条例》《桂林市石刻保护条例》。在全区12个自治县的13部单行条例中，涉及森林资源7件、村落文化2件、道路交通1件、农业产业2件、库区移民1件、旅游发展1件，这些条例的实施，对促进各自治县的发展起到了至关重要的作用。但是，多年以来全国人大常委会对大部分上位法作了修改，我区27件自治条例和单行条例，除新制定的3部单行条例外，我区自治县所有单行条例11件和部分自治条例4件，均未能及时对接上位法作相应修改完善，对现行地方性法规的修改明显滞后，与新形势的发展要求相去甚远。
（四）地方性法规在立项和审议上还有不小局限
就我区而言，设区市拥有立法权之后，现实情况千差万别，加之各级人大例会一般每年只召开一次，且会议的时间紧、任务重，地方性法规案的立项、审议在一定程度上受到时间限制。据调查，广西壮族自治区成立以来，自治区人民代表大会通过的单行条例只有3部，其他地方性法规都是由自治区人大常委会制定或批准的。自治区人大常委会在审议法规案时，由于内容多，时间紧，为了保证会议议程顺利完成，只能压缩时间，势必影响对地方性法规案的审议质量。比如，自治区人大常委会2015年在审议《恭城瑶族自治县自治条例》修订案时，为保证会议议题的顺利完成，对其修改说明的报告作了时间限制，报告文稿从11页压缩到5页；2018年在审议《恭城瑶族自治县传统村落保护条例》时，对该条例的立法说明作书面审议，审议的质量在一定程度上打了折扣。
（五）立法机构和专业人才匮乏，影响了地方立法的质量和水平
立法工作是一项专业性、综合性、政策性、法律性、实践性和文字性较强的技能工作，立法人才既是专家又是杂家，做好地方立法工作尤其需要复合型人才。据调查，全区12个民族自治县，在2016年撤销了常委会的法工委，成立法制委，就自治县立法来说法制委既是法案起草者又是审议者，而且法制委聚会的只有主任委员一名，其他委员分别在其他行业，难以给予立法工作的时间保障，从而影响立法质量。同时，在全区市、自治县两级人大机关干部中，特别是自治县，具有法律专业学历的不多，从事法律工作出身的也比较少，具有法官、检察官、警察、律师等工作经历的更少，立法专业人才匮乏问题日益突出。针对这一现实问题，有地方人大采取从人大代表中选择一些具有法律职业资格的人员，以兼职身份充实到相关专委或工委中，但这些兼职委员对地方立法工作缺乏深入了解，未能从根本上解决问题，这样势必影响地方立法的质量和水平。如何培养、留住和吸引立法专业人才已成为地方人大面临的一个大难题。
三、加强地方立法工作的对策建议
（一）加强党对立法工作的领导，牢牢把握地方立法的正确方向
地方人大行使地方立法权是其重要职能，更是全面推进依法治国的重要内容，因此，务必加强党对立法工作的领导，牢牢把握地方立法的正确方向。首先，地方党委要充分发挥立法的引领和推动作用，把立法工作摆上全局工作的重要位置，定期专题研究，完善决策程序，加强立法协调，尤其在研究总体改革方案和具体改革措施时，同步考虑改革涉及的立法问题。其次，要加强地方党委对立法规划和立法项目的领导，督促、支持和保证相关部门依法履行职责，建立完善决策咨询机制和信息支持系统，着力解决社会经济社会发展、人民群众广泛关注的重大问题。此外，要建立地方立法向同级党委报告制度，立法规划的编制和立法项目的制定要报党委讨论决定，通过法定程序使党的主张成为国家意志，同时还要形成工作制度，使党对立法工作的领导更加科学化、民主化。
（二）以设区市行使地方立法权为契机，科学谋划地方立法工作
为贯彻落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和修改后《中华人民共和国立法法》，2015年6月26日，自治区党委转发了自治区人大常委会党组《关于推进设区的市立法工作的指导意见》，要求全区在2016年全国“两会”之前，确定14个设区市行使地方立法权。根据《指导意见》，7月2日自治区正式启动13个设区市行使地方立法权的评估工作（南宁市原来已有立法权），将形成评估报告提交自治区人大常委会主任会议审定，并将提请自治区人大常委会会议审议表决是否确定有关设区市行使地方立法权。同年７月２４日，广西壮族自治区十二届人大常委会第十七次会议表决通过了《广西壮族自治区人民代表大会常务委员会关于柳州、桂林、梧州、北海、钦州、玉林市开始行使地方立法权的决定》，上述６个设区的市自２０１５年８月１日起开始行使地方立法权，至2016年1月1日起防城港、贵港、百色、贺州、河池、来宾、崇左市等市享有地方立法权，这标志着广西地方立法工作将进入新阶段。
2017年4月，习近平总书记视察广西时，明确提出“五个扎实”工作要求，为我区在新的历史起点上更好推进经济社会持续健康发展提供了根本遵循和行动指南，同时也对地方立法工作提出了新的更高要求。当前，我区立法工作面临立法任务重、立法要求高、立法难度大、立法节奏快等许多新挑战和新要求。贯彻好习近平总书记系列重要讲话精神特别是视察广西时的重要讲话精神，就是要适应新形势、新任务和新要求，在立法工作中准确反映和体现所调整社会关系的客观规律，同时遵循法律体系的内在规律。特别是在民族地区推进科学立法，必须以科学的理论为指导，坚持以问题为导向，加强调研研究，广泛听取各方意见，科学合理设计好各项制度，实现权力与责任、权利与义务的统一，确保每一项立法都符合经济社会发展的实际和要求，真正经得起实践和历史的检验。
（三）强化县级以上地方人大主导作用，依法推进地方立法工作
立法是一项综合性很强的工作，历经立项、起草、审议、修改等各个环节，需要各相关方面共同配合，也不可避免地受到各方利益的影响。为此，要在党的领导下充分发挥人大及其常委会在立法中的主导作用，推动人大代表参与立法工作，加强人大对立法工作的组织协调，健 全 立 法起 草、论 证、协 调、审 议机制，依法推进地方立法工作。为此，要把握好几个重点：一是坚持依法推进地方立法。各级人大推进地方立法，必须以宪法为基础依据，遵循相关法律的规定，符合自治区人大地方法的要求，真正做到地方立法的精神、原则、权限、内容、程序和规范于法有据，且立法的合法性需经自治区人大审查。二是追求社会利益最大化目标。改变过去那种立法规划简单“大拼盘”、“大杂烩”的局面，更多地听取基层单位和广大群众的意见、建议，不为部门意见所左右，做到突出重点，区分轻重缓急，科学合理地配置立法资源，实现社会整体利益最大化的立法目标。三是坚定维护地方立法公正性。牢牢把握地方立法规划变更的主动权，在遵循法律体系自身规律的前提下，根据客观形势变化科学作出立法决策，防止政府部门在变更项目这个立法工作的二轮博弈中进行利益渗透，坚决杜绝部门利益对立法的损害，维护地方立法的公正性。四是统筹协调地方立法关系。积极主动介入那些涉及几个执法部门、难以由其中某一部门起草，综合性强、社会覆盖面广、事关全局和老百姓切身利益的重要法规，选择一些相关的立法项目开展自主立法，从全局考量和理顺各方面的权利义务关系，有效整合不同利益诉求，促成各方面达成共识。
（四）深化立法工作改革创新，全面加强和改进地方立法工作
深入贯彻落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，以设区市行使地方立法权改革为契机，全面加强和改进地方立法工作。一是坚持公开民主立法。立法规划和立法计划、法规草案及说明、法规文本等立法信息均通过人大网站、常委会公报或者地方主要媒体予以公开，同时通过召开各种形式的座谈会、论证会等，广泛听取各方意见。对各方面意见不但“听”，更注重“纳”。在确定立法计划、立法项目时，要广泛征求社会各界的意见和建议，真正做到公开征集立法计划项目。在地方法规起草过程中，要沉下去倾听基层群众的意见，使他们的利益诉求得到充分表达。法规草案审定后，要对法规草案进行公示，认真研究采纳群众的合理化建议。对涉及广大群众切身利益、深受市民关注的立法，特别是一些争议较大的法规案，可以尝试召开立法听证会，深入听取各方面的意见，拓宽群众直接参与立法活动渠道，更广泛地集中民智、反映民意。同时，可邀请立法顾问和立法专家参与各项法规案的调研论证活动，对地方法规的制定提出意见和建议，提高地方立法的质量和水平。在法规审议阶段，广泛征求代表意见，邀请相关人大代表列席法制委员会和常委会会议，共同审议法规草案。在法规实施阶段，积极组织人大代表参加执法检查，邀请人大代表参与立法后续评估工作，推动地方性法规的全面贯彻实施。二是建立完善立法工作制度。建立健全立法机关主导、相关各方有序参与的立法工作机制，建立立法起草、论证、协调、审议机制，为立法工作提供制度保证。要明确人大常委会会议安排审议法规案的时间，原则上应该有充足的时间，时间太短很难讨论出个结果。要将法规草案内容提前发给与会人员，方便大家提前介入，或调研、或函询，或征求群众意见，以保证审议质量。要建立完善统一审议制度，明确统一审议的方式、内容，由负责统一审议的机构提出审议结果的报告和草案修改稿，并建立表决制度。三是提高立法可操作性科学立法。地方性法规是国家法律、法规的延伸、细化和补充，其主要任务是依据本地实际情况，立足解决本地实际问题，对上位法原则性规定予以细化，对上位法没有充分考虑到的问题予以补充，确保法律、法规在本行政区域得到遵守和执行。因此，在立法体例上要本着“需要几条就制定几条”的原则，完善立法技术，统一法规的体例、结构、用语，使规定更加准确、精炼、规范。同时，要科学严密设计法规规范，对制度规定、行为性规定和处罚幅度等进行细化，能具体就尽量具体，能明确就尽量明确，少一些原则性、宏观性、纲要性的条款，多一些细化、量化的规定，增强法规的可执行性和可操作性。四是探索完善创制性立法。有地方特色是地方立法的重要标志，只有突出地方特色，地方性法规才有生命力，才能实现地方立法的初衷。因此，地方立法必须从人民根本利益出发，敢于破除体制障碍，勇于触及社会管理和群众关心的热点问题，努力为深化改革留出空间，这需要加强和改进立法调研工作，不断完善立法专题调研制度，深入到情况复杂、矛盾突出的地方，多层次、多方位、多渠道地了解真情、实情，让地方性法规条文牢牢扎根于现实生活，不断探索完善创制性立法，在创制性立法上有所突破。例如：我县在制定《恭城瑶族自治县传统村落保护条例》关于法律责任条款设置中，对一些经常遇到的违反传统村落保护条例规定的行为，依照相关的法律法规和规章设置行政处罚，执法主体、处罚力度均依照相关规定。在对设有法律明文对其行为有相关处罚时，我们根据相关的法律规定降低处罚力度作出处罚规定。比如，对不属于文物保护单位和历史建筑的传统建筑刻划、涂污、损坏或者拆除、迁移的，我们根据文保法、历史文化名城名镇名村保护条例的相关规定，结合我县的实际及传统建筑的档次不同而作出与损害文保单位、历史建筑处罚国度低的处罚设计作出降低档次的处罚，这对违反条例的行为处罚既没有超越相关的法律法规，又符合我县实际。目的在于本条例在实施过程中，老百姓看得懂并知其违法后果使其自觉守法；对于行政机关来说便于执法，更有利于加强传统村落保护。
（五）加强立法人才队伍建设，为做好地方立法工作提供坚实保障
人才是决定工作和事业成败的关键因素，立法人才和立法队伍是地方立法工作中最稀缺、最宝贵的资源，在很大程度上决定着地方立法工作的质量和水平。换而言之，人才队伍建设是做好地方人大立法工作的重要基础和保障，没有一支素质高、业务强的立法专业队伍，就不可能搞好地方立法工作。因此，必须想方设法、多管齐下，全面加强立法机关人才队伍建设：一是建立健全机制，继续加强立法队伍培训工作。设区的市在拥有立法权之后，没有常委会法工委的市立即成立了法工委，负债法规的起草工作，大大推进了我区地方立法工作，截止2018年7月止，广西设区的市共制定地方性法规40件（即南宁4件、桂林3件、柳州4件、梧州4、玉林3、北海4、钦州3件、防城港2件、贵港2件、白色4件、贺州1件、河池2件、来宾2件、崇左2件），我区地方立法工作在短短的三年内取得可喜的成绩。但是三年中，12个自治县由于立法机构的短板，只有恭城、三江、富川分别制定一部单行条例，民族立法工作推进较慢，恢复自治县人大常委会法工委，完善立法工作机制是新时期立法工作的迫切需要。要在提高人大代表和常委会组成人员参与立法能力的基础上，进一步加大对立法机关干部队伍的培训力度，通过培训进修、挂职锻炼、理论研讨、出国考察等多种途径，大力提高立法机关工作人员的业务能力，着力打造一支高素质、专业化立法队伍。二是注重引进和培养立法专业人才。要拓宽立法人才渠道，积极吸纳优秀法律人才，不断充实立法队伍，努力培养一支掌握先进立法理念和法律知识、具有良好职业道德、熟悉人大工作、能胜任立法工作的专业队伍，不断推进地方立法工作。三是积极借助社会法律智力支持。要在现有机构框架下，增设事业性质的立法研究机构，如立法研究中心或立法研究所，为地方立法提供技术咨询和技术支撑。

①参考广西民族研究 2015 年第1 期 ( 总第121 期)《自治区自治立法现状评析》【作者】阙成平
参考广西大学学位论文《广西自治县单行条例研究》【作者】李丽
②来源于《中华人民共和国共和国法律法规 行政法规 地方性法规 自治条例 单行条例和司法解释数据库》及2013、2014年《广西壮族自治区地方性法规汇编》
③来源于2013、2014年《广西壮族自治区地方性法规汇编》
④参考《浅谈如何推进设区市的地方立法权》本文摘自中国论文网，原文地址：http://www.xzbu.com/2/view-6785021.htm
⑤引自南都学坛第35 卷第1 期( 人文社会科学学报) 《贯彻四中全会精神 提高地方立法质量——增强“六性”是主动回应地方立法体制改革的理性选择》【作者】莫于川、曹飞