[ 张文忠 ]——(2018-12-23) / 已阅6675次

论农民专业合作社领办创办问题
——张文忠


2017年末，全国供销合作社系统领办创办（确切点说是组织农民兴办）各类专业合作社185934个，促进了农民专业合作社的发展，但也存在亟待解决的问题，本文对这些问题进行分析。
一、领办创办农民专业合作社的原因
上世纪八十年代，改革开放促使国内市场逐步发生变化，供销合作社集体企业适应不了变化的市场环境，部份企业出现了亏损。随着改革开放的深入，全国供销合作社系统企业大面积亏损，1992年开始全国供销合作社出现全系统亏损，当年亏损0.82亿元。1996年全系统债务达1394亿元，从这一年开始供销合作社多年累积的深层次问题和体制性障碍集中暴露出来，经营亏损额迅速增加，1997年全系统亏损79亿元，1998年为156亿元，1999年为134亿元。1992年至1999年8年累计全系统亏损447.8亿元，全系统业务经营跌入低谷，面临“供销社不消灭亏损，亏损就消灭供销社”的局面。2000年，全系统扭亏攻坚战采取了大幅度消灭亏损源的改革办法，当年全系统经营利润13.8亿元，实现了扭亏为盈转折，此后开始了艰难的爬坡阶段。
大幅度消灭亏损源解决了供销合作社系统扭亏为盈的问题，但同时也造成另一问题，供销合作社主管的集体企业大幅度减少，使供销合作社面临存在感危急。2006年10月《农民专业业合社法》颁布，供销合作社提出领办创办农民专业合作社的主张，得到政府的支持。《国务院关于加快供销合作社改革发展的若干意见》(国发〔2009〕40号)要求供销社“立足当地优势资源和特色产业，利用供销合作社人才、网络、设施等条件，采取多种方式积极领办农民专业合作社。”可见，供销合作社系统领办创办农民专业合作社，既有形势所迫的原因也有国家政策推动的原因。
二、领办创办农民专业合作社存在的问题
（一）对合作制企业性质的认识存在误区
《农民专业合作社法》颁布前，供销合作社系统管理层的绝大部份人员普遍认为供销合作社基层社就是合作经济组织，并没有理解合作经济组织的属性。《农民专业合作社法》颁布后，供销合作社系统管理层部份人员仍然没有弄懂农民专业合作社的性质，不仅管理层的讲话时不时提到供销合作社系统要参股控股农民专业合作社，下发的正式文件也这样写，说明管理层部份人员区分不清合作制与股份制的概念，把农民专业合作社当成股份制企业，没有意识到二者性质上的不同。对合作制企业性质的认识存在误区，也有其原因，我国公司法1993年12月颁布，“股”的概念深入人心，供销合作社系统管理层部份人员想当然，用公司法“股”的概念套用农民专业合作社法的“出资”。其实合作制企业是人合性企业，根本不同于资合性企业，农民专业合作社只有“出资”的概念，并不存在“股”的概念。可见，供销合作社系统管理层部份人员对合作制企业的性质认识模糊，存在误区。
（二）试图从产权上控制农民专业合作社
领办创办的农民专业合作社成立后，供销合作社系统面临与农民专业合作社的关系问题。实践中，供销合作社系统在对农民专业合作社的关系上试图控制农民专业合作社，在项目资金支持方面，对支持的农民专业合作社提出供销合作社系统要有控制力的条件。如：国家农业综合开发办公室中华全国供销合作总社《关于印发2012年农业综合开发新型合作示范项目申报指南的通知》（供销经联字〔2011〕6号），要求农民专业合作社立项应具备的条件之一是“供销合作社通过资金入股领办、主办，形成紧密产权关系、资本纽带，具有较强的控制力。”可见，供销合作社系统试图从产权上控制农民专业合作社。
但从法律规定看，供销合作社系统无法从产权上控制农民专业合作社。《农民专业合作社法》第二十条规定：“农民专业合作社的成员中，农民至少应当占成员总数的百分之八十。成员总数二十人以下的，可以有一个企业、事业单位或者社会组织成员；成员总数超过二十人的，企业、事业单位和社会组织成员不得超过成员总数的百分之五。”此外，该法第二十二条规定：“农民专业合作社成员大会选举和表决，实行一人一票制，成员各享有一票的基本表决权。出资额或者与本社交易量（额）较大的成员按照章程规定，可以享有附加表决权。本社的附加表决权总票数，不得超过本社成员基本表决权总票数的百分之二十。”由上述规定可以看出：农民专业合作社有明确的出资人，企业所有权主体清晰，成员大会表决实行一人一票制，供销合作社集体企业如出资到农民专业合作社，既使出资额较大享有附加表决权，也不可能对农民专业合作社形成产权上的控制力。
（三）农民专业合作社成立后相当部份没有规范运作
《农民专业合作社法》颁布后，政府从财政资金、税收优惠方面对农民专业合作社进行扶持。2004年中央财政安排农民专业合作组织的专项资金7000万元，此后逐年增加，到2013年已达18.5亿元，累计达到52.7亿元。《财政部国家税务总局关于农民专业合作社有关税收政策的通知》（财税〔2008〕81号）的规定：“对农民专业合作社销售本社成员生产的农业产品，视同农业生产者销售自产农业产品免征增值税。对农民专业合作社向本社成员销售的农膜、种子、种苗、化肥、农药、农机，免征增值税”。政府的大力扶持促进了农民专业合作社发展，但也诱发了相当部份出资人为套取国家财政资金、税收优惠而设立农民专业合作社。从面上情况看，截至2018年9月底，在工商部门注册的农民专业合作社总量达到213.8万家，入社农户突破1亿户，约占承包农户总量的48.5%。有学者认为，大约80%以上的农民专业合作社徒有虚名，或为从中牟利或出于政绩需要而设。面上的情况是这样，供销合作社系统领办创办的农民专业合作社也大致如此。供销合作社系统每年层层下达农民专业合作社领办创办的任务指标，到了供销合作社基层社，为完成指标任务，谈不上是真正的领办创办，只是把社会上当年已经办起来的农民专业合作社营业执照拿来凑数。农民专业合作社注册成立后相当部份根本没有运作，成为僵尸企业，更谈不上规范运作了。
三、改进领办创办农民专业合作社的办法
（一）把握农民专业合作社的私权经济属性
消除供销合作社系统管理层人员的认识误区，可以从供销合作社系统管理层人员的培训入手，通过学习合作制企业的常识，认清合作制企业与公司制企业、集体企业的不同点，把握合作制企业的属性。国家的经济体包括公权经济与私权经济两部分，公权经济与私权经济都要发展。公司制企业既能容纳公权经济又能容纳私权经济，国有企业、集体企业只能容纳公权经济，私营企业、个体工商户、个人独资企业、合伙企业、农民专业合作社只能容纳私权经济。公司制企业是资合性企业，法律规定股东按出资额大小享有股东会表决权；农民专业合作社是人合性企业，法律规定成员大会表决实行一人一票制，出资额较大的出资人也不可能获得与其出资额相适应的表决权。可见，农民专业合作社根本不同于公司制企业。农民专业合作社与集体企业也不同，集体企业所有权主体已不存在，具有公权经济属性，而农民专业合作社出资人明确，企业所有权主体清晰，其属性是私权经济。
（二）建构与农民专业合作社之间的服务关系
供销合作社不可能对农民专业合作社形成产权上的控制力，无法构建产权控制关系，只能服务为本，建构与农民专业合作社的服务关系。服务内容围绕合作社产前产中产后的需求进行。服务离不开资金支持，当前急需国家层面提供制度供给，出台供销合作社合作发展基金运行管理办法。《中共中央国务院关于深化供销合作社综合改革的决定》（中发〔2015〕11号）明确：“抓紧制定合作发展基金运行和管理办法，确保出资成员权责明确，基金运行公开透明、规范高效。”2018年9月，中华全国供销合作总社出台了《供销合作社合作发展基金管理暂行办法》（供销总社供销金字[2018]26号），但该文件不是政府公共管理领域的政策性文件，没有政策法规上的效力，且连最基本的基金管理人都没有提到，也没明确为农服务的哪些方面是可以资金支持的，哪些方面是不能资金支持的，缺乏可操作性。财政资金、集体资金的使用制度政府应该出台政策性文件框架，不应让供销合作社的基层企业去摸索，否则既难有成效，也容易出大问题。建立供销合作社合作发展基金政策性制度框架，供销合作社基层企业开展为农服务工作才能有章可循，并以此为抓手带动农民专业合作社发展，发挥指导引领作用，而不是试图控制农民专业合作社。
（三）引导出资人注销僵尸农民专业合作社
清理注销僵尸农民专业合作社未必需要动用行政执法力量，可以从制度诱导入手，增加僵尸农民专业合作社的生存成本，让僵尸农民专业合作社不但无利可图，而且还要支付成本费用，出资人就会主动注销僵尸农民专业合作社。提高农民专业合作社政府扶持政策的科学性，改进扶持办法，既要让真正有质量的农民专业合作社得到扶持，又要避免部份出资人为了套取国家财政资金、税收优惠而设立农民专业合作社。转变财政资金提供方式，将财政资金补贴转化为无息或低息贷款，提高农民专业合作社使用财政资金的谨慎性。加强对财政扶持资金的跟踪审计力度，提高财政扶持资金使用的合规性。供销合作社改进农民专业合作社领办创办的考核办法，从注重数量指标转变为数量指标与质量指标并重。总之，从制度诱导入手，引导出资人注销僵尸农民专业合作社，有利于正常运作的农民专业合作社健康发展。
（作者单位：福建省沙县供销合作社联合社）