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  • 通过立法重构让户籍管理回归本质 ——关于户籍制度改革的思考及立法建议

    [ 张跃 ]——(2018-5-6) / 已阅10366次

    通过立法重构让户籍管理回归本质
    ——关于户籍制度改革的思考及立法建议
    蚌埠市公安局 张跃

    内容摘要:户籍管理的本质是证明公民身份及亲属关系,为社会管理和发展规划提供人口基础信息和数据。进行户籍立法,用法治思维和方式对户籍管理制度进行价值重构让其回归本质,不仅是社会发展需要而且完全具备条件和可能。立法应当以户籍管理回归本质和实现 “迁徙自由”为目标,坚持人民为中心和法治理念,以信息化引领,合理划分事权权责一致;从改革完善出生死亡等基本登记制度,严格规范登记项目变更及强化对违法行为的处罚等方面,提出具体立法建议。
    关键词:户籍管理 改革 本质 立法建议
    户籍管理制度一项历史最悠久,涉及范围最广,与广大人民群众利益最密切的行政行为。改革开放以来,特别是随着改革开放的全面深入,我国原来建立在计划经济体系基础之上的户籍管理各项制度设计远远落后于社会发展本身需要,这种不适应反过来又会影响其他改革工作的深入发展,要求改革的呼声一直很高。但是,由于户籍管理制度在社会管理基础地位的,其所涉及公民基本权利及国家政治经济和社会生活的广泛性,相关政策牵一发动全身的高度敏感性和重要影响性,导致户籍管理制度改革一直处于进展相对缓慢的境地,改革的深度广度落后于其他很多领域的改革。
    以习近平同志为核心党中央高度重视户籍管理制度的改革工作,并大力推进相关改革取得明显成效。2014年6月6日,习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第三次会议,审议《关于进一步推进户籍制度改革的意见》,确立了我国户籍制度改革的基本原则和方向;2017年新年贺词中,习近平总书记对近年来户籍管理制度改革成效给予充分肯定。2016年10月,国务院办出台了《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》(国办发〔2016〕72号),对户籍制度改革进行再推动在部署,我国户籍制度改革进入了前所未有的历史机遇期。
    2014年10月,中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求,“实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的,要及时上升为法律。”因此,贯彻落实十九大精神,加快户籍管理的立法进程,成为一项重要而紧迫的任务。必须坚持用习近平新时代中国特色社会主义思想指引户籍立法工作,用法治思维和方式对户籍管理制度进行价值重构,让户籍管理回归其本质。笔者就此作些思考并提出相关建议。
    一、我国现行户籍管理制度的形成及户籍制度的本质
    ( 一)研究户籍管理制度改革,首先就必须搞清楚我国现行户籍制度的形成发展过程,准确把握现行户籍管理制度的本质与核心,找出改革的重点与难点,有的放矢地予以解决。从古代开始到新中国成立之初,户籍管理制度的内涵都没有超出“户籍”字词的本意,即户为门、籍为登记簿册,户籍就是国家对管辖人口进行的登记管理的制度。户籍登记制度的核心是登记管理人口,根据人头征收税负、徭役、兵役等进行社会管理,保证国家机器的运转。到了西汉制定《九章律》,其中的"户律"规定了详细的户籍管理办法,实行编户齐民,历史上首次将户籍管理上升到法律规范,①直至新中国成立户籍管理制度的本质都无根本性变化,直至1954年的《宪法》中依然规定了公民的迁徙自由②。五十年代初,随着城市出现的严重的粮食、煤炭等资源短缺,为了适应计划经济的需要,国家逐步实行了更为严格的办法来管理人口及其迁移,减少城市人口数量。从1953年我国政府全面实行粮食的“统购统销”开始,逐步建立了城乡有别“二元制”户口管理模式,到1958年全国人民代表大会常务委员会通过《中华人民共和国户口登记条例》,最终确立了公民迁移户口必须经过批准的严格户籍管理制度,户口演变为区分人的身份享受居住、就业、教育和保障等各种权力的前置依据。城乡分割、严格限制迁徙的“二元”户籍管理制度成为户口管理的核心和重点,而且成为严格的计划经济体制下政府管理社会和经济的重要手段。
    (二)随着我国改革开放和中国特色社会主义市场经济体制的逐步建立和发展,从上个世纪八九十年代开始,作为生产力重要要素之一的人力资源流动逐渐最多,形成数以万计的“流动人口”不流动、“暂住人口”长期住、在自己所合法拥有的房