[ 王忠平 ]——(2004-3-20) / 已阅26128次

1、我国社会主义民族法规建设现状
建国以来，我国民族立法工作走过的是一条曲折发展的道路，取得了一定的成果。1949年9月，期临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定：“各少数民族聚居的地方，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。”这标志着我国民族法制建设的开始。根据《共同纲领》的规定，中央人民政府于1952年8月批准了《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》。《共同纲领》和《实施纲要》对民族区域自治制度的一些基本原则做了明确规定，虽然尚不全面，但为以后关于民族区域自治制度的立法奠定了基础。
1954年宪法根据国家形势和任务的发展变化，对民族区域自治制度作了一些新的规定，使《实施纲要》的修改成为必然。因此，从1955年起，全国人大民族委员会即根据宪法，着手修改《实施纲要》的具体工作，这实际也即是起草民族区域自治法工作的开始。从1957年6月至“文革”开始，这一时期，由于“左”的指导思想的影响，之前形成的民族立法的良好势头逐渐逆转，一些重要的民族立法工作被迫停顿。如起草民族区域自治法的工作也由于反右的政治形势而被搁置。但在这样的形势下，仍制定了一些重要的法律，如全国人大常委会通过的《民族自治地方财政管理暂行办法》，此外还批准了48各民族自治地方组织条例。但总但的来看，这一时期民族立法数量不多，涉及的范围比较狭窄。民族立法虽有所前进，但开始进入建国后民族立法的曲折阶段。“文革”十年时期，民族法制遭到践踏，民族工作被取消，民族立法工作处于停顿。
党的十一届三中全会后，我国社会主义民主法制建设重新走上健康发展的道路，在民族问题自身重要性的客观要求下，在党和国家的高度重视下，我国民族法制也进入了新的发展阶段。这一时期民族立法取得了重大成就，其标志是1982年宪法和1984年民族区域自治法的颁布和实施。82宪法继承并发展了54宪法调整民族关系所规定的基本原则，总结了1954年以来在民族工作中正反两方面的经验，对民族问题作了比较全面的规定，奠定了新时期民族立法的法律基础；1984年通过的民族区域自治法根据宪法的规定扩大了民族自治地方自治机关的自治权，使得民族区域自治得到了进一步完善。在此基础上，民族立法工作全面展开。
首先从数量上看，除宪法外，全国人大及其常委会通过的法律中，专门对民族问题或涉及民族问题的法律，就有35个；全国156个民族自治地方中，有119个自治条例，还制定了63个单行条例和43个变通规定；辖有自治地方的省制定实施民族区域自治法的地方性法规和规章10个等。（以上资料截至到1998年12月）
其次，从纵的方面讲，调整民族关系的法律、法规层次较多，大体上可分为六个层次。(1)、根本大法—宪法；（2）、基本法—民族区域自治法；（3）、一般法如森林法、草原法等；（4）、国务院及其所属部门制定的行政法规和行政规章，如《关于进一步贯彻实施民族区域自治法若干问题的通知》、《民族乡行政工作条例》、《城市民族工作条例》等；（5）、调整民族关系的地方性法规，如湖南、山东、北京等12个省、直辖市人大常委会制定了关于散居少数民族工作的条例等；（6）、民族自治地方的自治条例、单行条例、变通规定或补充规定等。这六个层次使民族法形成了层次交叉成网络状态的垂直体系。
第三，从横的方面讲，规定民族问题的法律、法规遍布各个法律部门，宪法、民法、刑法、经济法等等。在内容上则涉及到社会生活的许多方面。按其调整的对象，大致可分为以下几类。（1）、关于保障民族平等团结的法规。这类法规首先源于宪法的规定，我国宪法总则规定：“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。平等、团结、互助的社会主义民族关系已经确立，并将继续加强。在维护民族团结的斗争中要反对大民族主义，主要是大汉族主义，也要反对地方民族主义。国家尽一切努力，促进全国各民族的共同繁荣。”在宪法其他的条文里，以及依据宪法的这些规定，其他的的相关法律也就维护民族平等作出了明确的规定。如《商标法》规定，商标不得使用“带有民族歧视”的文字和图形；《广告法》规定，广告不得“含有民族种族、宗教、性别歧视的内容”；《刑法》也就那些严重妨碍和破坏民族团结的行为，应承担的刑事责任作了规定；等等。（2）关于民族区域自治的法规。我国宪法规定：“各少数民族聚居的地方实行民族区域自治，设立自治机关，行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”宪法的第三章第六节是专门关于民族区域自治的规定。除此以外还有《民族区域自治法》、《国务院关于进一步贯彻落实民族区域自治法若干问题的通知》等关于民族区域自治的专门法规。（3）、关于帮助少数民族发展经济和改善人民群众生活的法规。这类法规很多，其内容涉及到基本建设、财政体制、商业贸易、农业经济等等。如《草原法》规定，“国家建设在民族自治地方征用或者使用草原，应当照顾民族自治地方的利益，作出有利于民族自治地方经济建设的安排。”等等。在帮助少数民族发展经济、改善少数民族生活方面，还有一些专门的、具有规范性的文件等。（4）、关于发展少数民族教育、科技、文化事业的法规。如《义务教育法》规定，“凡年满六周岁儿童，不分性别、民族、种族，应当入学接受规定年限的义务教育。”这一类的单行行政法规和部门规章也比较多。在发展少数民族文化事业方面也有众多的法律、法规。我国宪法规定，国家根据少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区加速文化的发展；各民族都有使用和发展自己的语言和文字的自由；《著作权法》规定，“将已经发表的汉字文学作品翻译成少数民族文字在国内出版发行”，可以不经著作权人许可，不向其支付报酬等。（5）、关于尊重少数民族风俗习惯方面的法律法规。我国宪法规定，各民族都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由。国务院发布的《关于殡葬管理的暂行规定》规定，“尊重少数民族的丧葬习俗，实行土葬的，应在制定地点埋葬。对自愿实行丧葬改革的，他人不得干涉。”《监狱法》规定，“对少数民族罪犯的特殊生活习惯应当给予照顾”，等等。（6）、其它法规。如《城市民族工作条例》、《民族乡行政工作条例》等等。
建国以来，尤其是改革开放以来，我国民族法制建设取得了一定成果，随着在依法治国的进程中社会主义法制建设的加强，民族法制的建设也在不断发展，一些新的民族法规正在酝酿之中，民族法规体系日臻完善，必将在我国民族关系的调整中发挥越来越重要的作用。
2、我国当前民族法制建设的不足
新中国成立以来，我国的民族法制建设取得了很大成就，也积累了丰富而宝贵的经验，已初步建立了具有中国特色的社会主义民族法规体系，但从总体上看，这一法律体系尚属初创，很多地方都还不够完备，相对于民族关系的发展，相对于民族工作的实际需要而言，还有很多不足，还有很多需要完善的地方。概括起来，这些不足主要有以下几个方面。
一是民族法学研究相对滞后。法学科是伴随法现象成长起来的，以法现象为研究对象的一门学科。其主要研究关于法现象的各种学术，以及法现象的产生、发展、变化规律。但是，法学科不是法现象的简单的直观的描述，而是对法现象的科学的抽象；不是只被动地反映法现象，而是可对法律规范的制定、实施、发生作用提供理论指导。民族法学作为一个专门的法学科，是20世纪80年代在我国首先形成和发展起来的，是以民族法规为研究对象的学科。民族法学科与民族法规两者相辅相成，互相促进。可以说没有民族法规不可能有民族法学科，而没有民族法学科的理论指导，也不可能建立起适应社会要求的民族法规体系。但是我国民族法学研究相对于民族法规建设的需要而言还很薄弱，还没有形成具有独立学科特色的、相对成熟的科学的民族法学基本理论体系。
二是民族法制建设的监督机制不完善。在法制建设中，法律监督是一个重要的环节，在民族法制建设中显得尤为重要，这是由民族法制的特征决定的。因为民族法涉及社会关系的学多方面，在表现形式上，有时为专门的单行法规，有时是以专门条文的形式渗透在其他的法规之中，有些民族法如民族区域自治法没有相关处罚的规定。从执法的角度讲，民族法并没有一个特定的执法机关（这和其他法规有很大的不同），而是由相应的国家机关根据自己的职责所涉及的范围分别负责执行。基于这些情况，民族法的良好实施离不开强有力的法律监督，否则就有可能成为无人负责的“公用地带”。我国民族法制监督机制仍然处于一种空白或虚弱状态，监督体系不完善，没有充分发挥“权力机关监督”、“行政监督”、“社会监督”三者综合作用，往往单纯以“行政监督”为唯一的监督手段。监督的力度也不强，威慑力不高。
三是民族立法的步伐相对缓慢，对已有的法规修改或修订工作也很滞后。有法可依是整个法制建设的第一环节，民族法制建设也不例外。目前我国民族立法相对来说还很落后，一方面一些迫切需要出台的法规还没有制定出来，如全国性的保障散居少数民族平等权益的法律到现在还没有出台，而近几年发生的影响民族团结的事件，大都在非民族区域自治地方；五个自治区的自治条例起草了十几年，但至今没有一个进入法定的批准程序；有关规范社会主义市场经济体制方面的民族法律制定远远不够，……另一方面对现有的法律规范进行修改和补充的工作也不及时，法律具有稳定性是其特征之一，但也必须随着社会发展和客观情况改变进行适当的修改和补充。如我国宪法已修正数次，而依据82宪法制定的民族区域自治法却一直没有进行修改等等。
四是民族法制的宣传教育不够，不能适应建设团结、互助、友爱新型社会主义民族关系这个总体目标的要求。促进民族关系的健康发展和各民族的共同进步不仅仅是少数民族的目标和愿望，也不仅仅是民族自治地方的工作，而是全国各族人民的目标和愿望，是全国各级国家机关的工作内容之一。良好的民族关系和各民族的共同进步不仅仅对少数民族有益，对全国各族人民包括汉族、对整个中华民族都是至关重要的。但是目前对民族法制的重视和宣传普及往往局限于少数民族聚居的地方；局限于对少数民族的宣传和教育。民族法律法规成了少数民族的法律法规。这种状况已经不能适应发展民族关系的需要。
四、建设和完善我国民族法制的思路
我国民族法制建设经过几代人尤其是改革开放这二十来年的努力，取得了一定的成绩，但还有很多方面不完备，必须加以完善，使其健全起来，以适应新时期发展民族关系的需要，以适应建立社会主义市场经济体制的需要。而当前民族法制建设的重点（或主要内容）就是要针对民族法制建设过程中暴露出来的不足和缺陷加以改进和完善。
首先要加强民族立法工作，包括对已有的民族法规进行及时的修改和补充，做到有法可依。这包含两个方面的内容，一是加快立法进程，中央立法和地方立法并举，成熟一个制定一个，有的法规地方可以先搞，然后再形成全国性的法律。目前重点应该放在制定迫切需要的全国性的《散居少数民族权益保护法》和五大自治区的自治条例以及适应促进民族地区建立和建设社会主义市场经济体制需要的经济法律法规；一是对已不能很好适用于新时期的已有法律法规进行及时修改和补充，当前最迫切的是对民族区域自治法的修改和完善。
其次是要建立和完善民族法制监督机制。有有效的监督机制才能做到有法必依、违法必究、执法必严。这就要求充分发挥各种监督手段的效用，包括“权力机关的监督”、“行政监督”和“人民群众监督”以及“舆论监督”等。这样才可以充分保证法律被切实遵守、违法行为得到纠正。
第三是要重视和发展民族法学的研究。法学与法现象是相互作用的，民族法学是对我国民族法制建设和实践形成的经验总结，是对我国民族法制发展规律的科学抽象。完善的、相对成熟的科学的民族法学可以有效推动和指导我国的民族立法、守法和司法以及民族法教育与普及等。当前重点就是要完善民族法学基础理论、研究方法的更新和扩展、现实的民族关系中的法律问题和具有实践价值的对策的选题等。
第四是要加强民族法制的宣传和教育，强化人们的民族法制意识。法制建设的加强必须确保法律的遵循，而法律的遵循有赖于人们法律意识的强化。我国县级行政单位几乎都有少数民族居住，可以说民族关系无所不在。要使人们普遍树立这样的观念：民族关系的状况不仅涉及到社会的稳定和国家的统一，并且民族关系随时都可能发生在你的身边；民族法作为国家的法律，和国家的其他法一样，都是国家意志的体现，都具有普遍的约束力，因而，每个公民都有义务自觉地、切实地加以遵守。这就需要有针对性的加强宣传工作，宣传民族法的地位、内容和特征。应该把民族法的宣传列入国家的法制宣传计划之中，特别是要重视对青少年的宣传和教育，因为青少年是国家和民族的未来，青少年法制观念的强弱将对未来的民族关系产生长远的影响。
综上所述，在新时期，民族法制建设对民族关系的发展具有重要的意义，建立和完善一个健全的科学的民族法规体系是我国民族关系健康发展的基本保证和要求。民族法制建设不但重要而且将是一项长期的任务。


参考文献：
（1）、《西部大开发与民族问题》 吴仕民著 民族出版社2001年出版
（2）、《民族法概论》 王尔玺著 云南人民出版社1988年出版
（3）、《论民族法学研究的主要任务》 马继军 青海民族研究1999年第3期
（4）、《试论民族关系的调节方式及其选择》 田孟清 新疆社会经济2000年第5期
（5）、《冷战后的世界民族、宗教问题及对我国的影响》 金鑫 徐晓萍 世界经济与政治1998年第12期
（6）、《冷战结束后的世界民族主义浪潮及我们的对策》 宋涛 广西民族研究1999年第4期
（7）、《试论当前我国民族关系的特点》 韩忠太 曲靖师范学院学报2001年第2期

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