[ 张军 ]——(2017-4-30) / 已阅15259次

限制警察权与执法规范化

近年来，因为个别民警执法中出现失误甚至玩忽职守或滥用职权，伤及了一些当事人利益，在社会上造成了一定程度的不良影响，也引发出了关于限制警察权问题的自发讨论。限制警察权究竟是公安法制尚不健全时期的大势所趋，还是属于只见树木不见森林的因噎废食想法，社会上两种观点各执一词。我们认为，健全公安法治建设任重而道远，但公安执法规范只应完善，而不应对警察权予以限制。必须明确公安执法权本质内涵和公安执法规范现状，依据法律确认相应社会舆论对限制警察权问题的理解是否准确，以加强执法规范化建设消除执法不当与执法违法。
一、深刻理解公安执法本质
在加强公安法治建设执法规范逐步健全的当今，警察执法瑕疵甚至执法违法问题并不突出，但执法不当所造成的不良影响却远远超出以往，因为警察执法行为在信息畅通时代极易通过公众媒体特别是自媒体扩散而引发社会关注，执法不当个案借助微信等高科技媒介烘托被推而广之，对公安机关产生了前所未有的舆论压力。社会上之所以会出现“限制警察权”问题的讨论，实际是社会的高速发展与人们思想观念滞后的矛盾造成的，主要是因为一些公民对公安执法权理解不深不准，即使是警察自身，也存在着对规范执法的重要性及依法保护自己正当执法权益的重要性理解不透彻问题。
（一）社会公众有义务了解公安执法内涵
不规范的执法行为是执法职责本身所不容和必须禁止的，但应惩戒的是实施不规范行为的警察自身，而不应对现有公安执法体制和执法权限和办案程序无端进行限制。必须明确，警察滥用执法权力问题只是个别的，而非普遍现象，相关公安执法规范也仅仅是个别条文应该修改完善。根据《立法法》的立意宗旨，只有在法律条文本身存在着歧义和执法空间过大，落后于社会发展不符合客观实际时，才会形成对法律条文如何限制解释与控制适用问题。对社会大众来说，对公安机关执法规范细节，特别是内部办案工作程序，实际上基本不知情，或知悉较少。公众对警察针对暴力抗法等违法犯罪行为实施的执法行为本身所固有的强力特性不理解，因而导致对社会上出现的警察执法造成相对人受损等正常后果不认同，误以为法律尚不完善，误认为公安执法缺少具体的措施和规范，警察自由裁量权过大，甚至有人认为是法律错误地赋予了警察超限权力。
根据制定法律的本质要求，如果确实有必要对法律原本所赋予的执法权进行限制，前提应该是做出相应限制能更有利于保护法律权益。因此，即使是个别执法环节上确实存在有普遍滥用问题（如搜查与现场处置及刑事权与治安权不分等），也应在采取补救对策时注意避免因此削弱保护公众权益的执法效力，否则受害的只能是待保护的公民自身和公共法益。加强公安机关执法规范化建设，强化执法者个人法律素质，保证执法规范切实贯彻执行，是消除执法违法违纪行为的关键。这是个全民都应该关心的重要课题，应该通过普法教育等措施，让可能成为执法相对人或见证人的广大群众都了解公安执法程序，从而有效监督改进公安执法。公安机关应消除执法神秘性，努力做到阳光执法，依法透明办案，增强公信力。把可以公开的执法措施与办案手段公布于众，保证社会公众的监督与制约切实可行，以防出现不必要的误解。特别是，要切实避免出现公民因不了解警察执法工作权限与办案程序，而以防卫目的错误实施攻击警察，即假想防卫，因而形成意外或过失，给公安执法造成不良影响，对人民警察打击违法犯罪保护人民的执法行为形成干扰，甚至使得当事人自己堕入违法犯罪。
（二）建立执法尊严维护机制是全社会的共同责任
现在公安执法实践中容易引发社会关注的，并非警察故意滥用职权肆意执法，问题主要是有的警察执法办案时出于过失，因麻痹大意疏于职守，或是因迷信于经验与能力而过于自负形成过失损害后果。加强人民警察的自我素质养成，提高办案质量避免执法过失，是每个执法警察都必须具备的基本职业要求。
人的主观认识与客观实际总会有差距，万无一失应力求做到，但不可强人所难。执法情形千变万化，案件情节复杂多样，社会公众有责任对警察执法只能强化质量而不可能无瑕疵无过失的客观性特点予以深刻理解，对公安机关维护人民警察执法尊严举动应主动予以大力支持。根据法律规定，人民警察按照法定条件和程序履行职责行使权力，对公民、法人或者其他组织合法权益造成损害的，不承担法律责任，由其所属机关按照国家有关规定对造成的损害给予补偿。理解警察职业特性，对执法行为的严厉性严肃性与后果严重性具有切合实际的认识，自觉配合而绝不抗拒阻挠，是每个公民都应该具备的法律义务和道义责任。社会舆论不应该一旦出现执法导致当事人受损的后果，就不分青后皂白地认定为警察渎职甚至认为执法警察滥用职权或故意犯罪。公安部近期明确指出，公安机关要建立执法尊严维护机制，建立完善民警依法履职免责等制度规范，坚定支持民警依法履职，坚决维护法律尊严和执法权威。这是应该引起广大人民群众都高度重视的公安执法导向，人民警察依法执行职务受法律保护，任何组织和个人应当予以支持和配合，不得干涉、拒绝和阻碍。无论是保护社会公众利益还是保护公民自身的法律权益，社会公众都有义务对公安执法准确理解正确面对，有责任维护公安执法尊严。
因为出现了警察执法时搜查嫌疑人的个案，有的舆论认为警察的行为可能造成人人自危，严格限制警察搜查权力的呼声较大。实际上，无论嫌疑人事后是否被证明属于真正的违法犯罪分子，警察办理治安案件或刑事案件中的该种办案行为都是法律赋予的基本权力，多度限制警察的搜查等手段必将严重影响警察保护法律权益的执法效果。美国警察的搜查权也曾引发争议，结果产生了警察打击犯罪与公民权博弈的最经典案例，即联邦最高法院审理的泰利诉警察一案。该案件的情节是，巡逻警察看到一个人在街上边走边往一家商店里看，走过去后回头往这家商店看，又跟另一个人窃窃私语，该人也回来往这家商店看。两个人如此反复往这家商店看了十来次，然后跟第三个人一起打算离开。警察觉得这几个人非常可疑，上前拦截后在他们身上搜出了非法携带的武器。嫌疑人之一泰利的辩护律师认为，公民来回看一家商店并不是不合法的行为，警察没有权力怀疑从而拦截和搜查。联邦最高法院裁定结论是，警察在对可疑行为有足够怀疑理由的前提下，有权在大街上对嫌疑人进行拦截和搜查，并没有违反美国宪法第四修正案关于不得对公民进行不合理怀疑下进行搜查的规定。从此，这种拦截和搜查在美国法律中就被叫做“泰利拦截”（Terry Stop）。这是维护警察职业尊严的案例，警察实行泰利拦截是合法的，对我们理解警察相应执法行为具有参考价值。需要注意的是，警察要明确实施泰利拦截的法律依据，即行使警察权的界限，仅限于逼停、盘问和简单搜身，而且必须是针对特定之嫌疑人的，具有具体而清晰的合理怀疑。根据我国相关法律规定和人民警察的职责，警察对认为有违法犯罪嫌疑的人，经出示工作证件，可以当场盘问，当场检查其人身、携带的物品和使用的交通工具；对拒不配合检查的，可以强制检查。对确有必要的，经出示工作证件，也可以当场搜查；被搜查人拒不配合的，可以强制搜查。社会舆论中关于警察即使在紧急情形下也必须出具搜查证才有权进行搜查的观点，是不符合法律规定和不利于打击违法犯罪保护法律权益的。
在确定警察执法是否具有过失时，社会公众必须注意事后反推的不科学性，即以执法行为完结后，以执法损害后果来反推认定执法行为的根基原本就是错误的，不分执法者是否具有主观罪过而简单以事后的客观后果来确定执法者在紧急情形下处置的非正当性。普遍不明确警察执法缘由及案件具体情节的社会公众，往往习惯于事后反推，而个别公安机关领导和执法监督部门也存在着针对执法后果进行“客观归罪”问题。这种不正常现象，在一定程度上限制了执法警察的手脚，懈怠执法，实际上不利于打击违法犯罪，最终受害的还是社会公众。根据以事实为依据以法律为准绳，以及主客观相一致的基本原则，无论执法出现的后果是正常的还是可以避免的，分析警察所采取的处置手段是否妥当，必须结合警察执法时是否具有主观故意或过失，才能准确认定已出现的执法后果是正当行为还是涉嫌渎职。
二、大力加强公安执法规范化建设
受制于不良舆论压力盲目跟风限制警察权，不如强化规范执法努力提高警察法律素质。公安机关针对执法中出现的过错问题，整治工作重点不应是再颁布若干执法细则，而应该紧抓现有执法规范的贯彻与执行，除对执法违法现象依法严厉惩戒以儆效尤外，必须加大培训力度注重教育训练实效。公安部近期颁布的《关于进一步加强和改进关爱民警工作的意见》，明确提出要深化公安实战化教育训练改革，强化一线单位民警实战训练，加强执法规范化训练，这标示着当前公安机关执法培训的工作重点与务实要求。
徒法不足以自行，执行法律者的切实所作所为是造成法律现实后果的必要因素，不同素质的执法者，面对同样的执法情景执行同一部法律，会形成截然不同的执法效果。司法实践中真正明知职权性质和权力范围而肆意滥用警察权力的极少，出现问题的，绝大多数都是执法者错误地以为自己身为警察权大无边。因此，必须强化培训教育效果，使每个警察都了解警察权的真实法律内涵，深刻理解和准确适用与执法办案有关的法律实体规定和程序规范，避免因个人理解失误而无知地滥用权力。
（一）结合实战务实教育训练强化培训效果
教育训练培训要实现强化执法者素质和提高执法办案质量的目的，必须密切结合公安实战，要切实防止在培训环节走过场，必须纠正培训流于形式的通病。尽量少采用传统培训的听课与考试的简单化方式，要将执法规范贯穿于具体案例与实战场景之中，便于民警理解从而达到强化具体操作技能的效果。如，针对街面执法应注意的具体工作手段和防范措施，选择复杂案例要求学员当场作判断。特别是基层指挥员，必须根据案件的事实证据及具体情节，结合自己的执法办案职权在限定时间内作出决策。培训考试都要结合执法实际，参加测试者必须在紧急情境之下及时作出判断，与真实的执法环境一样，不给学员现场找书本查法律和咨询的机会。考官可以及时增添执法中可能出现的各种法律情形与政治因素等加大难度，实际考量执法民警与基层指挥员的综合法律知识和执法业务积累与临场反映判断能力。
有效利用媒体与网络，制作具有高科技含量的媒体培训课件，可以有效促进执法规范化教育训练效果。笔者在美国洛杉矶市警察学院考察时，曾经接触过一个培训课件。完全在电脑上操作考核，警察在面临的执法情境下，可以根据自己的判断作出多种选择，警察所作出的执法行为相应会产生不同的执法后果，每位警察最后的办案结论与社会效应可能截然不同。执法警察的正确选择，特别是最初的合法判断是极其重要的，要求参加考核的警察具备较完善的法律知识和办案实力，一旦在某一个环节判断失误，后续执法行为难免出现执法违规违法后果，如办理具体案件时如此操作，有的甚至会使得当事警察涉嫌渎职而最终失去该岗位。根据我国警察当前执法实际，任何办案行为都可能出现执法相对人申诉上访等后果，如果当初执法策略选择恰当无瑕疵无后患，针对执法警察的申诉上访就可能避免，办案人就不会被执法环节之外的事务影响正常工作。因此在培训时，还应要求每一个警察都具备防范和处理申诉上访的群众工作能力。特别要避免出现群体申诉上访，必须在执法环节中综合考量复杂的社会因素，注意执法的合法性、合理性和有效性。
（二）培训公安机关负责人具备精准指挥能力
信息时代必然会出现的舆论不当发酵这一现实问题不可回避，有的滥用职权的警察为躲避法律责任欺上瞒下，误导公安机关领导作出错误决策形成袒护下属的后果，也有的单位领导出于各种非法律因素考量，第一时间抢占舆论高地作出不准确表态，结果反而更加刺激媒体造成无法挽回的不良影响。从确定事件性质必然要经过去伪存真的相应查办审核工作过程的特性看，形成群体效应的事件发生初期，暂时的舆论导向难以真正符合案情客观实际，涉案单位如过早发声，仓促对性质未明晰的事件进行组织表态，在日后经过纪检及其他司法机关依职权办案后，容易出现被否定或彼此矛盾问题，作出表态的部门与负责人无法作出合理解释，必然严重影响公安机关的公正执法形象。要注意公安机关发布新闻时“警方通稿”的审查与运用，应结合案件客观事实证据，综合其他司法机关及主管部门的意见，而不应侧重考虑如何快速压制媒体以图自我解脱。
执法者权力大小与执法行为可能造成的影响效应是成正比的，提高公安机关一把手的法律素质与实际指挥办案能力刻不容缓，应该把公安执法指挥环节的培训对象从科所队长扩大到各级公安机关负责人。除参加民警培训具备警察基本法律素质外，公安机关负责人还应具备精准指挥能力。不可否认，加强职业化和规范化建设多年来，公安机关外行领导内行问题仍未解决，许多领导的身后都有若干法律高参在实际操纵具体办案工作。离开了左膀右臂，有的公安机关领导在临场指挥时寸步难行不知所措，有的甚至在紧急情形下言语失当，决断失策。
领导公安执法工作，也是一种警察工作分工，各级公安机关负责人应擅于组织协调，而不是亲自上岗办案，但如果决策者对具体案件处置手段和法律常识懂得少，就会在关键场合出现指挥不当问题。指挥员不敢拍板或乱指挥，就会贻误战机甚至造成自身队伍混乱。公安机关执法办案，也和战场上打仗一样，战机稍瞬即逝。特别是刑事侦查案件，侦办现场的指挥员依法决策英明指挥必不可少。经验丰富特别是刑警出身的公安局长，会极大提高本局重特大刑事案件的侦破效率，而外行领导针对具体案件也只能讲一些宏观大道理，往往使得刑侦部门不知应采取何种侦查手段和具体法律措施。现今形势下最重要的是，维护社会稳定是公安机关非常重要的职责，在处置群体事件危急时刻，公安机关第一负责人的现场表态，往往决定着事态的下一步发展导向，指挥员根本无法现场找下属行家高参指点或召开会议讨论研究，必须临场精准指挥依法果断处置，
综上，为避免因个别警察执法出现问题导致形成公众对警察执法权的质疑，各级公安机关必须加大对民警的教育培训力度，以高质量的执法效果消除社会对警察权的不当担忧，促动公众对公安执法的自觉支持，切实有效地履行好公安机关立警为公执法为民的神圣职责。
作者：张军，北京市一法律师事务所律师。大连市公安局维护民警权益特邀律师，大连市警察协会特邀理事，东北财经大学兼职教授法律硕士研究生导师。毕业于吉林大学法律系和美国加利福尼亚州立大学洛杉矶分校，刑法学硕士，曾任大连市公安局法制处副处长。专著《维护民警权益理论与实务》，2015年群众出版社出版，政法机关内部发行。