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  • 浅析煤矿生产行业行政监管存在的问题及对策

    [ 孟海洋 ]——(2015-3-26) / 已阅7334次

      [论文摘要]目前,我国发生的煤矿安全生产事故令人深思,这与行政监管有一定关系。煤矿生产行业监管一向是行政监管的重中之重。但是,我国煤矿生产行业存在行政监管立法滞后、信息不对称以及行政监管效率较低和官僚腐败等问题,文章从完善立法、政府信息公开、提高行政监管效率和构建反腐败机制等四个方面提出了相应的对策。

      [论文关键词]行政监管;煤矿生产行业;煤矿事故

      根据国家安全生产监督管理总局网站的统计数字。2008年全年,全国安全生产中,重大事故发生86起,死亡和失踪1315人,同比增加8起148人。其中煤矿发生31起,死亡和失踪503人,同比增加7起120人。特别重大事故共发生10起,死亡662人,同比增加4起360人。其中:煤矿就发生5起,死亡174人,同比增加2起3人。以上统计中我们可以看到煤矿安全事故发生的频率性之高,损害性之大、影响范围之广是非常惊人的。煤矿安全事故的发生有诸多原因,但是大多数事故的发生都与行政监管不到位有关。

      一、煤矿生产行业行政监管中存在的问题

      改革开放30多年来,我国煤矿生产行业发展迅速, 随着小型私人煤矿数量的增加,对煤矿生产行业的行政监管也显得越来越重要。与此同时,行政监管中也暴露出一系列问题。
      (一)立法的滞后性
      1.煤矿安全立法的滞后性。国外大多数煤矿安全监管走的是“立法先行”的道路。例如以美国为例,早在1891年国会就通过第一个管理矿山安全的法规。1969年美国联邦政府制定了《联邦煤矿健康与安全法》,这部法律比以前任何一部约束采矿工业的联邦法规更全面、更严格。再看看我国的情况,1993年5月1日颁布实施了《矿山安全法》,2002年出台了《安全生产法》,这两部法的颁布实施对防止煤矿事故和保护煤矿工人人身安全发挥了积极的作用。但由于我国立法长期以来以立法存在粗线条、原则性强、程序性规范少于实体性规范、重事后补救而轻事前预防等问题,使得制定出来的法律可操作性差,存在较多问题。对煤矿安全生产监督管理人员和矿山企业主管人员的违法行为的法律责任主要采用的是“行政处分”,对行政处分的量刑情节还没有具体的规定,虽然也规定了刑事责任,但是规定得较为简单。
      2.我国行政监管机构的设立依据的滞后性。行政监管机构具体的授权依据是国务院的“三定方案”。所谓“三定方案”,即国务院各部门定职能、定机构、定编制的方案,一般由中央编办或各部门自己拟定,经国务院批准,由国务院办公厅以通知的形式发布。基本上所有行政监管机构都是依据2003年十届全国人大一会议通过的《关于国务院机构改革方案的决定》和《国务院关于机构设置的通知》(国发[2003]8号)设立的。例如,国家安全生监督产管理总局作为国务院直属机构,其设立的依据就是以上的“三定方案”。而监管依据是2000年12月31日《国家安全生产监督管理局(国家煤矿安全监察局)职能配置、内设机构和人员编制规定》。“三定方案”虽由国务院批准,但却由国务院办公厅以 “国务院办公厅文件”的形式发布,而且发布对象并不是所有的公众,而是“各省、自治区、直辖市政府,国务院各部位、各直属机构”。由此可见,“三定方案” 既不是法律也不是行政法规,而只是国务院办公厅的内部文件。
      (二)信息不对称
      行政监管主要是为了克服信息不对称所引起的市场失灵。缺乏透明一直是行政监管不能够充分发挥作用一个主要原因。“信息不对称”是一个经济学术语,是指交易中的各人拥有的资料不同。一般而言,卖家比买家拥有更多关于交易物品的信息,但相反的情况也可能存在。例如二手车的买卖,卖主对该卖出的车辆比买方了解。经济学认为,信息不对称造成了市场交易双方的利益失衡,影响社会的公平、公正的原则以及市场配置资源的效率,造成占有信息优势的一方在交易中获取太多的剩余,出现因信息力量对比过于悬殊导致利益分配结构严重失衡的情况。在煤矿安全领域同样存在信息不对称的现象。例如煤矿企业对于煤矿生产、经营情况是最熟悉的,然而劳动者和行政监管部门缺乏对专业性信息的了解而使得企业钻了“空子”。
      (三)行政监管效率不高
      1.一些行政监管机关管理混乱、执法不严;工作人员专业水平有限,工作效力比较低。我国有关煤矿安全的立法相对比较滞后以外,在安全事故已经酿成以后还没有得到追究,一些地方政府成为了煤矿事故企业的“保护伞”。
      2.行政职权错位现象比较普遍。我国实行煤矿安全监察垂直管理体系,煤矿安全监察机构负责对煤矿进行安全监察,煤矿的安全生产管理则由地方政府负责。在平常的安全监察工作中,行政监管机关对发现的安全隐患依法进行处理,把存在的较大安全隐患及时通报地方人民政府,就是把工作“做好”了。法律虽然对监督管理机关的职权有规定,但规定得并不明确,无法保障安全生产监督管理机关和执法人员的有效执法。我国行政监管机关名为行政监管机关,实际上主要行使监管职能的是当地政府,安全监察机构一直没有弄清自己的职权职责,主要还依靠地方政府来执行监管,缺乏监管权力的独立性。
      二、完善我国煤矿生产行业行政监管的对策

      由于我国煤矿生产行业行政监管存在着以上所列问题,笔者下面针对这些问题提出一些相应的对策。
      (一)加强立法工作,提高煤矿安全立法的质量
      1.修改《矿山安全法》与《安全生产法》。《矿山安全法》与《安全生产法》作为国家煤矿安全基本立法应该明确各级安全生产监督管理部门的职权、职责和执法程序,明确安全生产监督管理部门在矿安全生产监管中的地位。制定《安全生产法实施条例》增加《安全生产法》的可操作性。将煤矿企业的“瞒报”行为纳入《刑法》调整范围。此外,在两部法中增加民事法律责任条款数目,以保障对矿工及其家属的事后补偿制度。
      2.制定一部行政监管机构设置“三定法”。根据《立法法》的规定,行政法规由国务院制定,由总理签署国务院令公布,公布后应及时在国务院公报和在全国范围内发行的报纸上刊登,而“三定方案”虽由国务院批准,但却由国务院办公厅以 “国务院办公厅文件”的形式发布,而且发布对象并不是所有的公众,而是“各省、自治区、直辖市政府,国务院各部位、各直属机构”,明显带有内部文件的性质。“三定方案”既不是法律也不是行政法规其授权的法律效力是值得怀疑的。行政监管机构设置“三定法”可以解决这些问题。“三定法”,即将原先国务院办公厅的定职能、定机构、定编制方案以法律的形式确定下来,有全国人大通过立法来确定监管机构的设置和职权。行政监管机构是行政监管的主体,它的设置关系着整个行政监管是否落到实处的问题,依据一个低法律效力的规范性文件或者政策性文件设立的监管机构是无法独立,并强有力的实施其职权的,因此行政监管机构设置“三定”法的制定已经是一个亟待解决的问题。
      (二)加强行政信息公开,引入公私协商机制
      1.加强政府信息公开,提高人民民主权利。早在20世纪60、70年代,美国就颁布了关于行政公开方面的情报自由法(freedom of information Act)和阳光下的联邦政府法(The federal govrnment in the sunshine Act)。然而,我国缺少信息公开方面的行政立法,笔者建议针对行政监管信息不对称的情况制定一部《政府信息公开法》,提高行政执法的透明度,正如王名扬教授所说的那样“阳光是最好的消毒剂,一切见不得人的事情是在阴暗的角落里干出来的” 。政府信息公开也是最好的防止行政腐败的方法。因此,政府信息公开是宪法人民主权原则和人民的参政权与知情权的的必然要求。
      2.引入公私协商机制。新西兰著名行政法学家迈克尔·塔格特(Michael Taggart)在其主编的《行政法的范围》一书中论到:“除管制经常采用的政府机构的结构以及市场形式之外,还存在着一些程序上的变化;这些变化将公与私用新方式混合起来。其中最独特的也是一种最重要的可能是越来越多的采用非正式的、替代性争议解决方法,尤其是协商管制。”“协商制定规则提供了通融与折中的空间,使结果首先令当事人满意,然后令行政机关满意,从而避免诉讼。”在这里迈克尔·塔格特教授提出了一种双赢的解决问题的方法,认为行政监管与被监管企业之间建立一种协商规制的规则,最终以一种“和平”的方式解决问题,避免了处罚或者诉讼的发生。在目前倡导共建和谐社会的法律环境下引入这种机制,是解决煤矿安全事故的一种公平、有效的途径。而行政监管正是为了避免交易中的各方中存在的信息不对称而导致的不公平。
      (三)提高行政监管效率
      1.明确监管机关职权职责,加强监管力度;提高工作人员专业水平和工作效率。地方行政监管机关对此也做了很大努力。例如,根据《山西日报》2008年10月份的报道,山西省安监局为了突出生产安全事故事前预防环节,提出强化五个责任,推动各级政府构建生产安全事故预防控制体系,形成安全监管的合力,有效遏制生产安全事故的发生。
      2.设置一个相对独立的监管机构,其具有独立的经费来源和人员编制。正如笔者以上所述,许多学者都是想从现在的政府机构体制下找出一条捷径来解决问题,但都是治标不治本。王名扬教授在《美国行政法》(上)中提到了独立管制机构,独立管制机构隶属于总统所领导的行政部门。它们的负责人由总统任命和免职,它们的活动直接向总统提出报告。法律设立这类机构,就是为了行使专门的行政监督权。笔者建议引用美国独立管制机构的做法,仿照建立一个独立的行政监管机构。目前我国的行政监管机构存在层层监管的问题。各监管机构之间存在内部领导关系,不能摆脱上级领导的影响,如果成立一个专门的独立监管机构,赋予它强大的独立监管权,并且从经费来源和人员编制都是独立的,此外还可以在一定范围内进行独立的决策。各省级政府机关对于这些监管机构不存在内部控制权力,这些监管机构直接向国务院总理负责。
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