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  • 以《人民检察院组织法》修改为契机,健全检察机关派出机构立法的思考

    [ 贺胤应 ]——(2015-1-11) / 已阅13792次

    以《人民检察院组织法》修改为契机
    健全检察机关派出机构立法的思考

    贺胤应
    (新疆生产建设兵团人民检察院,830002)

    【内容摘要】立法不足和混乱是检察机关派出机构发展面临诸多问题和困难的根本症结,迫切要求通过国家层面立法予以系统解决。文章认为,检察机关派出机构作为一支重要的检察力量,立法的实践经验和理论基础已经具备,并从检察机关派出机构的派出原则、派出机构向谁负责并报告工作以及检察人员的法律职务任免问题等三个方面进行了思考和探索,提出了修改《人民检察院组织法》的具体立法建议。
    【关键词】 派出检察院 派出检察室 组织法 立法

    检察机关派出机构是指检察机关根据宪法、法律和检察工作的需要,提请人大常委会批准,在监狱、铁路、农垦区、林区、开发区等特殊场所、行业、行政区域设置的派出组织。检察机关派出机构是检察权有效运行的组织载体之一,是中国特色社会主义检察制度的重要组成部分。它一方面适应了我国地域辽阔、社会行政管理组织多元等特殊国情,另一方面又为检察机关延伸法律监督触角、更好地履行法律监督职能搭建了平台。从是否具有独立法人资格来区分,检察机关派出机构包括派出检察院和派出检察室 ,两者在法律地位、设立依据和职权范围等方面均有所区别,多数研究者对两者不作区分。笔者认为,统称两者为检察机关派出机构是可以的,但在具体的微观问题研究上,还是应当有所区分。这是因为派出检察院属于一级检察机关,具有独立法人资格;派出检察室不属于一级检察机关,不具有独立法人资格,法律地位与检察院内设机构相同。长期以来,与处于主体和领导地位的地方检察院相比,检察机关派出机构很难进入主流检察话语权的视野,在发展过程中更是面临一些突出问题。究其根本原因,都是由于检察机关派出机构立法不足和立法现状混乱造成的,亟待通过修改《人民检察院组织法》(以下简称《组织法》),进一步健全立法,彻底扭转检察机关派出机构存在依据不足和立法混乱的问题。
    一、检察机关派出机构立法的必要性、可行性
    (一)检察机关派出机构已经发展成为一支重要的检察力量,适时立法有助于推动其科学健康发展
    1958年,湖北省人民检察院在沙洋劳改农场局设立了我国第一个监所派出检察院,随后,派出检察院陆续在一些区域设置。1978年检察机关恢复重建后,尤其是《组织法》颁布明确派出检察院的设置依据后, 一些文革中被撤销的派出检察院也陆续恢复重建,并根据经济社会发展和检察工作需要又新设了一批派出检察院。30多年来,全国各级检察机关先后设置了数量较多的派出检察院。从种类来看,派出检察院主要包括铁路运输检察院 、农垦区检察院、林区检察院、监所派出检察院、工矿区检察院、油田区检察院、开发区检察院、坝区检察院、科学城检察院等;从数量来看,据笔者不完全统计,全国共有各级各类派出检察院335个 ,约占全部检察院的近9.1%;从行政层级看,既有省一级人民检察院,如新疆生产建设兵团人民检察院,也有市一级人民检察院,如铁路运输检察分院,还有县一级人民检察院,其中县级检察院是主体,约占全部派出检察院的91%。
    同一时期,为适应检察职能向基层延伸的需要,一些检察机关陆续在人口集中、经济发达的重点乡镇和大型社区设立派出检察室,截止2013年底,共设派出检察室2758个 ;为加强监所法律监督工作的需要,一些检察机关还陆续在监狱、看守所等设置监所派出检察室3212个 。可见,派出检察室主要包括派驻乡镇、社区的检察室和派驻监管场所的监所检察室两大类,不完全统计,两者共计有5900多个。
    从这两组数字可以看出,检察机关派出机构已经成为一支重要的检察力量,在加强法律监督、维护公平正义、建设法治中国等方面发挥了十分重要的作用,为中国特色社会主义检察制度体系的发展和完善贡献了自己应有的智慧。从哲学的角度讲,只要是存在的,就是合理的,只要是合理的,就应该给以名份。检察机关派出机构存在了30多年,发展了30多年,壮大了30多年,足以证明其存在具有合理性,适时通过国家层面立法给予正名,是推动检察机关派出机构科学健康发展的必由之路。
    (二)立法缺陷是检察机关派出机构发展面临诸多问题和困难的根本症结,迫切要求通过国家层面立法予以系统解决
    检察机关派出机构的立法存在先天不足。以“派出检察院”为例,一是目前关于派出检察院的立法比较零散,对一些涉及派出检察院的重大问题没有作出规定。《组织法》涉及到派出检察院的规定只有两条,即第2条第3款的派出检察院设置,第24条的派出检察院检察人员法律职务任免。对于存在于特定场所、行业、区域的派出检察院领导体制,派出检察院与上级检察院同级人大及其常委会的关系,以及派出检察院与所属下级检察院之间的关系等重大问题均未做具体规定。二是关于派出检察院的立法相互之间还有矛盾。根据《组织法》第2条第3款的规定,只有省一级检察院和县一级检察院才可以设置派出检察院;而根据高检院《关于监所检察工作若干问题的规定》、《关于加强和改进监所检察工作的决定》等司法解释,监所派出检察院由省级检察院或省辖市(自治州)检察院派出。高检院司法解释的规定超出了《组织法》的规定。但是,由省一级检察院和市一级检察院派出监所检察院,又是被实践反复检验认为确实是十分科学的。如果监所派出检察院的行政级别远远低于其所要监督的对象,那么监所派出检察院履行职责必然会受到较大影响,法律监督的效果必然会大打折扣,执法权威也必然会受到影响。另外,《组织法》关于县一级检察院设置派出检察院的规定,打破了我国检察机关四级设置的原则,出现了派出检察院在规格上等同于甚至高于派出它的检察院的现象, 显然既不符合权力配置原则,也不符合检察层级原则。以“派出检察室”为例,《组织法》没有关于派出检察室的规定。自检察机关设置派出检察室以来,对于乡镇、社区检察室和监所检察室的设立与管理,多是依据高检院制定的“条例”、“规定”、“通知”、“意见”、“规划”等进行,一直未能得到国家法律层面的认可,立法的不足可想而知。
    (三)检察机关派出机构立法的实践经验和理论基础已经具备
    对检察机关派出机构进行立法的实践经验已经比较丰富,理论基础已经比较夯实。一是在乡镇、社区检察室方面。目前,有关设置基层人民法庭和公安派出所的法律依据,已经较为系统。《人民法院组织法》第19条规定:“基层人民法院根据地区、人口和案件情况可以设立若干人民法庭。人民法庭是基层人民法院的组成部分,它的判决和裁定就是基层人民法院的判决和裁定。”这是设立基层人民法庭最权威的法律依据。《公安机关组织管理条例》第6条规定:“设区的市公安局根据工作需要设置公安分局。市、县、自治县公安局根据工作需要设置公安派出所。公安分局和公安派出所的设立、撤销,按照规定的权限和程序审批。”这是设置公安派出所最权威的法律依据。乡镇、社区检察室和基层人民法庭、公安派出所一起被称为“公、检、法”三机关在基层乡镇、社区的“腿”,基层人民法庭和公安派出所的立法实践,是派驻乡镇、社区检察室立法的有益借鉴。此外,高检院在乡镇检察室建设方面也积极探索,出台了以《人民检察院乡(镇)检察室工作条例》为代表的一批司法解释、规范性文件等,为派驻乡镇检察室向着全面规范方向发展指明了方向,也为派驻乡镇检察室立法积累了丰富的经验。二是在监所派出检察院和监所检察室方面,高检院向后出台了《关于监所检察工作若干问题的规定》、《关于加强和改进监所检察工作的决定》等,对监所派出检察院和监所检察室的机构建设和管理等问题进行了规定,为检察机关监所派出机构立法打下了坚实的基础。三是在铁路运输检察院方面,高检院《关于铁路检察院管理体制改革的实施意见》,全面贯彻中央司法体制改革精神,健全了纳入国家司法管理体系之后的铁路检察院管理体制和工作机制,扫清了铁路检察院立法的障碍。
    二、检察机关派出机构立法的重点问题研究
    (一)检察机关派出机构由谁派出、怎么派出?
    什么级别的检察院可以设置派出机构,这是设置检察机关派出机构的原则问题。根据现有行法律和司法解释,除高检院外,省级院、市级院、县级院均可以依法设置派出检察院。针对这种现状,有人提出,应当修改《组织法》关于县级检察院可以设置派出检察院的不合理规定,建议规定“省一级和自治州、省辖市一级检察院可以根据工作需要,报经高检院批准并提请本级人大常委会决定,可以在特定区域、场所设置人民检察院,作为派出机构”。 这种建议具有合理的成分。笔者认为,除省级院、市级院外,高检院也可以根据工作需要,提请全国人大常委会决定,在特定场所、行业、区域设置人民检察院,作为派出机构。县一级人民检察院虽然没有权力设置派出检察院,但可以根据工作需要,设置一些派驻乡镇、社区检察室和派驻公安局看守所检察室,履行法律监督职能。除县一级人民检察院外,市一级人民检察院也可以根据工作需要,在一些监狱设置派出检察室。
    2011年以来,铁路检察体制改革取得重大进展,铁路检察院与铁路运输企业全部分离,一次性整体纳入国家司法管理体系,铁路检察院移交给驻在地的省级党委和省级检察院,实行属地管理。整体接收后的两级铁路检察院,均属所在地省级人民检察院派出机构。这一司法改革的重要启示,就是对派出检察院实行“高一格派出”,即从行政职级上来讲,地方铁路局多为厅局级,派出铁路检察院的省级人民检察院均为副省级,“高一格派出”对于加强铁路领域法律监督具有十分重要的意义。笔者认为,应当将铁路检察院“高一格派出” 的经验适用到所有的检察机关派出机构,即检察机关派出机构的派出主体与派出机构所履行法律监督职责的有关行业、部门或区域管理组织在行政级别上应当高一层次。例如,向省部级行政管理单位派出人民检察院,应由最高人民检察院直接派出,派出人民检察院的级别应当为副省级,履行省一级人民检察院的相关职责;向地厅级行政管理单位派出人民检察院,宜由省一级人民检察院派出,派出人民检察院的级别应当为副厅级,履行市一级人民检察院的职责;向县处级行政管理单位派出人民检察院,宜由市一级人民检察院派出,派出人民检察院的级别应当为副处级,履行县一级人民检察院职责。派出人民检察院作为一级检察机关,具有独立法人资格。
    设置派出检察室也要贯彻“高一格派出”的原则,如向乡镇派出检察室、向公安局看守所派出检察室,应由县一级人民检察院派出;向监狱等大型监管场所派出检察室,应由市一级人民检察院派出。派出检察室是市一级人民检察院和县一级人民检察院的重要组成部分,其作出的决定,就是市一级人民检察院和县一级人民检察院的决定。
    实行“高一格派出”,主要是考虑高一个行政级别派出,一方面可以确保检察机关派出机构的级别与有关单位保持适度距离,不至于因为派出机构行政级别太低而影响依法履行法律监督职责;另一方面,在检察机关派出机构履行职责过程中遇到干涉或阻碍,有“高一格”的上级检察院“撑腰”,可以减少派出检察机关履行检察职责的干扰和阻力,增强检察执法的力度和效果。
    综上,笔者认为,对《组织法》第一章第二条可修改为:
    中华人民共和国设立最高人民检察院、地方各级人民检察院和军事检察院。
    地方各级人民检察院分为:
    (一)省、自治区、直辖市人民检察院;
    (二)省、自治区、直辖市人民检察院分院,自治州和省辖市人民检察院;
    (三)县、市、自治县和市辖区人民检察院。
    最高人民检察院、省(直辖市、自治区)一级人民检察院和市(分、州)一级人民检察院,根据工作需要,提请本级人民代表大会常务委员会批准,可以在工矿区、农垦区、林区、开发区等区域和监狱、铁路等行业设置人民检察院,作为派出机构。
    专门人民检察院的设置、组织和职权由全国人民代表大会常务委员会另行规定。
    对《组织法》第三章第二十条可修改为:
    最高人民检察院根据需要,设立若干检察厅和其他业务机构。地方各级人民检察院可以分别设立相应的检察处、局、科和其他业务机构。
    市(分、州)一级人民检察院和县一级人民检察院根据工作需要,经同级编委同意和省级人民检察院审批,提请本级人民代表大会常务委员会决定, 可以在监狱、看守所、乡镇、社区设置派出检察室。
    派出检察室是市(分、州)一级人民检察院和县一级人民检察院的组成部分,它的决定就是市(分、州)一级人民检察院和县一级人民检察院的决定。
    (二)检察机关派出机构向谁负责并报告工作?
    现行《组织法》第10条规定,最高人民检察院对全国人大及其常务委员会负责并报告工作。地方各级人民检察院对本级人大及其常委会负责并报告工作。但是,对于检察机关派出机构向谁负责并报告工作,《组织法》并没有规定。根据相关规定来看,派出检察室因不具有法人资格,向派出它的市级检察院和县级检察院负责并报告工作具有正当性、合理性。存在问题的是,具有法人资格的派出检察院应当向谁负责并报告工作?
    笔者调查发现,从派出检察院是否有同级人大机构来看,可分为有同级人大机构的派出检察院和无同级人大机构的派出检察院,其中,无同级人大机构的派出检察院是主体。鉴于人民检察院向同级人大及其常委会负责并报告工作是《宪法》和《组织法》确立的基本原则,那么,有同级人大机构的派出检察院应当参照地方各级人民检察院,即向本级人大及其常委会负责并报告工作。对于无同级人大机构的派出检察院,目前做法各异。以监所派出检察院为例来看,高检院《关于监所检察工作若干问题的规定》规定,监所派出检察院受派出它的检察院领导,各项检察业务均由派出它的检察院监所检察处指导;派出检察院应定期向派出它的检察院监所检察部门汇报业务工作;对派出检察院负责人考察、年度考核时,监所检察处派员参加。高检院《关于加强和改进监所检察工作的决定》规定:派出检察院由派出它的检察院领导,派出检察院的各项业务工作由派出它的检察院监所检察部门统一管理和指导。这两项规定基本明确了监所派出检察院与上一级人民检察院是被领导与领导的关系,但是,要求具有独立法人资格的监所派出检察院向派出它的检察院监所检察部门(不具有独立法人资格)汇报业务工作,接受监所检察部门统一管理和指导,从行政权力关系角度看,是不对等的。以铁路运输检察院为例来看,根据高检院《关于铁路检察院管理体制改革的实施意见》的规定,省级检察院领导本省铁路运输检察分院(以下简称铁检分院)的工作;铁检分院领导设置在本省的铁检基层院工作。未设置铁检分院的省级检察院,领导本省区域内的铁检基层院队伍建设、人财物管理等工作。铁检基层院受双重领导,检察业务工作受铁检分院领导。与上级铁检分院不再同一省的铁检基层院,还要向所在地省级检察院报告业务工作。这些规定,明确了铁检分院与所在地省级检察院的关系,明确了铁检基层院与铁检分院的在同一省和不在同一省的关系,明确了铁检基层院与所在地省级人民检察院的关系。这些关系均为普通的“领导”关系,并没有充分结合派出检察院没有同级人大机构的特殊现状。
    《宪法》第133条规定:最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。由于监所派出检察院、铁路检察机关以及其他农垦区、林区、开发区派出检察院没有同级人大机构,那么,派出检察院不可能直接对上一级人民检察院的同级人大及其常委会负责,那样会有越级之嫌;唯一可行的就是,派出检察院应当向派出它的上一级人民检察院负责,这一点应当体现在《组织法》中。如以监所派出检察院为例,应当规定,监所派出检察院由派出它的检察院领导,向派出它的检察院负责并报告工作。以铁路检察机关为例,铁检基层院与铁检分院在同一省的,铁检基层院向铁检分院负责并报告工作,铁检分院向派出它的省级检察院负责并报告工作;铁检基层院与铁检分院不在同一省的,铁检基层院向派出它的省一级检察院负责并报告工作,同时,检察业务工作接受上级铁检分院领导。其他的农垦区、林区、开发区派出检察院也应当向他的上一级人民检察院负责并报告工作。上一级人民检察院应当通过制度机制建设,加强对派出检察院的监督检查和领导,定期听取派出检察院的工作汇报,年终专门听取派出检察院的工作报告。同时,上一级人民检察院在向同级人大及其常委会报告工作或者向上级检察院报告工作时,应当专题报告派出检察院的工作。
    因此,对《组织法》第一章第十条可修改为:
    最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民检察院对本级人民代表大会和本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。
    最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作,上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。
    派出人民检察院向派出它的一级人民检察院负责并报告工作,有同级人大机构的,还应向同级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作。
    派出人民检察院有下级院的,实行逐级负责并报告工作。
    (三)检察机关派出机构的法律职务任免问题
    派出检察室是市(分、州)一级检察院和县一级检察院的组成部分,其法律职务任免不存在任何障碍。《组织法》第24条对派出检察院的法律职务任免问题进行了规定,明确了派出检察院法律职务任免原则,即派出检察院检察长、副检察长、检察委员会委员和检察员,由上一级检察院检察长提请本级人民代表大会常务委员会任免。随着检察机关派出机构的发展,出现了一些新情况。如一些派出检察院有同级人大及其常委会,其上一级检察院也有人大及其常委会,那么这类派出检察院职务的任免就完全可以依照《组织法》第23条执行。如一些派出检察院有同级人大及其常委会,但其上一级人民检察院没有同级人大及其常委会,那么应当明确,这类派出检察院的检察长由本级人大选举和罢免,副检察长、检察委员会委员和检察员由检察长提请本级人大常委会人民任免;派出检察院检察长的任免,还应当报上一级人民检察院批准。还如派出检察院和下辖一级人民检察院都没有同级人大及其常委会,那么应当明确,对于所辖下级检察院的法律职务的任免,应当由派出检察院任免。
    因此,对《组织法》第三章第二十四条修改为:
    派出人民检察院检察长、副检察长、检察委员会委员和检察员,由上一级人民检察院检察长提请本级人民代表大会常务委员会任免。

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