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    [ 赵兰振 ]——(2015-1-6) / 已阅6244次

    论检察机关对国有资产流失的法律保护
    作者:行唐县人民检察院 赵兰振

    国有资产的大量流失令人忧心如焚。作为国家法律监督机关的检察机关在保护国有资产方面能有什么作为?这一问题引起了法律界、理论界诸多名流的关注。笔者从检察机关的角度探析如何保护国有资产的流失。
    一、国有资产流失途径
    据调查,我国改革开放后,国有资产每年以5%的速度在流失,特别是进入上世纪九十年代以来,每年约有1000亿元的国有资产遭遇流失,每天将近3亿元。这些流失相当一部分是由于经营、管理不善而出现的人为损失。主要有以下途径:
      1、是管理过程中。有些企业管理者把国企资产当作“公共绿地”,变相侵占,私自捐赠、出借或随意担保,在混管乱用中使资产流失。有些企业经营者以发奖金或搞福利为名,将国有资产分配给个人,使国有资产成为个人财产,如广东曾出现过某国有公司将4000万国有资产个人私分的案件。
      2、是改制过程中。有些企业负责人打着改革的旗号,通过破产、兼并、出租、出售等方式对国企改制。改制过程中有些管理层利用职权搞暗箱操作,对国有资产低价评估、低价收购,甚至明卖暗送。有些更是自己卖自己买,左手倒到右手,父亲卖给儿子,成千上亿元的国有资产一纸文书就变成了私人财产。如宁夏中卫城建公司转制中2002年7月完工的一栋六层60套住宅楼仅评估了150元钱,大连一国有企业5000万的资产仅以400万的低价卖给了原企业负责人。
      3、是经营过程中。有些企业负责人只顾自己享受,在企业经营问题上不慎重考虑失误决策,或者麻痹大意失职被骗,出现各种各样的渎职行为;有些贪大求全搞盲目投资,呆账死账或“交学费”拖垮了企业资产;有些国资负责人与相对人串通,通过应收款挂账、有借无还、提高折旧率等手段恶意经营,消蚀国资自肥,致使国有资产大量缩水。
    二、检察机关应成为国有资产保护的主体
    这些问题,有些是违法违纪的问题,有些已经触犯了刑法构成犯罪,更多的可能涉及是民商法领域的经济纠纷,如合同问题、经营问题、债务问题等。对这些流失,谁能铤身而出维护国资权益呢?
    工人是企业的主人,也是企业效益的直接关系人。但是根据我国民事诉讼法105条的规定,民事诉讼的原告必须是“与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”,我国民诉法对原告的资格采用的是“适格说”,在企业对外的具体民事行为如合同的签订、履行、变更中,工人不是一方当事人,不具有合法的诉讼身份,所以工人无法承担起诉讼的资格。工会作为工人的联合组织,是一个非法人社团,要作为一方当事人提起民事诉讼,同样具有主体的不适格问题。
      法人代表直接代表企业行事,也是国资管理的直接负责人,企业法人应该对企业中的资产流失负责追诉。但一个不言自明的情况是,企业法人常常是国有资产流失的责任人,许多资产流失的案件,不排除法人代表其中藏有猫腻。面对资产的缩水和流失,他们想方设法要为自己开脱,绝不会把自己往泥水里面拖的,所以要让企业法人代表承担起追究资产流失的重伤,无异于与虎谋皮,根本走不通。
      按照现行的产权制度,国有资产管理局承担着所有国家资产的管理权,据此现行体制下,出现国有资产流失案件,国有资产管理局应该铤身而出,依法维护国家财产的权益。但是实践中,由于行政权的相对软弱性,以及管理工作的相对滞后性,加之目前适用的《国家资产评估管理办法》失之原则和粗放,国有资产管理局并没有很好地发挥管理权能,对出现国家资产流失的问题也自然是解决乏力,效果并不尽人意。
      在这种情况下,一个最合适的维权主体应该是检察机关,让人民检察院承担起国有资产流失的追诉权,以原告身份提出诉讼维护国有资产合法权益,成为必然也成为可行。
      1、我国检察机关的宪法地位决定的。检察制度从诞生之日起,就是以国家和社会公共利益的代表者身份出现的,维护的是整个社会的公共利益。我国宪法129条明确规定人民检察院是国家法律监督机关。检察机关的主要任务是监督司法机关、行政机关和其他公民遵守法律的情况。这种监督,是一种广泛的监督,并不局限于刑事诉讼过程中,而是体现在民事、行政等社会管理的每一个环节和过程中,自然也应该延及国家资产的管理。
      2、检察机关的职权性质决定。我国的检察权,通过行使法律监督职责对犯罪进行追究,本质上是一种追诉权,是检察机关代表国家对犯罪活动进行追诉,属于一种国家干预行为。检察机关有权监督侦查机关对国资流失中的犯罪问题进行立案侦查,也可以运用自侦权对国家机关工作人员的渎职犯罪直接进行侦查。面对国有资产流失,检察机关提起民事公诉,要求对相关责任人追究并捍为国有资产的合法权益,就是履行追诉职责,是检察职权中的应有之义。
      3、现行法律规定的。我国《民事诉讼法》规定人民检察院有权对生效的错误民事判决裁定提出抗诉,有权对民事审判活动实施法律监督,从而赋予了检察机关民事诉讼监督权。同时,《刑事诉讼法》77条规定,国家财产、集体财产遭受损失的,人民检察院在提起公诉的时候,可以提起附带民事诉讼。这些,都为检察机关在国企资产流失案件中参诉提供了法律依据。
      4、检察机关具备一定的工作基础。在现行检察职能中,检察机关开展民事行政检察工作,参加民事诉讼已积累了一定的经验。同时近年来各级检察机关在国企中开展的职务犯罪预防工作,也拓宽了国资保护和监督的空间,并探索出了不少行之有效的方法。此背景下检察机关参加基于国有资产保护的民事诉讼,具有诸多优势。
      5、符合国际通行做法。检察机关以原告身份提出诉讼可归于公益诉讼范畴,此制度最早见于古罗马时代。古罗马在市民法中,规定公益诉讼由担任国家公职的人代表国家行使诉权。美国规定检察官在涉及联邦利益等七种民事案件中,有权参加诉讼。法国、德国、日本都在民事诉讼制度中规定了检察官可以以国家利益和社会公共利益的保护者对某些案件提起民事公诉。我国法制正与国际接轨,尤其是我国加入世贸组织后国资流动的空间更大,国资、民资、内资、外资流通转让更加频繁,在此情况下赋予检察机关以民事诉讼权尤显必要。
    三、检察机关保护国有资产流失的手段
    1、赋予检察机关民事起诉权
      检察机关可以通过支持起诉的方法,保护国有资产。民事诉讼法第十五条规定:机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为,可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。立法本意是支持弱者,检察机关支持起诉,符合这一条的法律规定。实际上,立法总有滞后性,司法实践应该积累经验,为立法提供基础。
      实践中,只要对国家人民有利的,法律上没有明令禁止的,就可以做,法律是相对固定的,应灵活运用。在大陆法系,没有法律规定依法理,没有法理的从习惯。列宁说,检察机关的职能就是把案件提交给法院审判。国有资产流失,损害国家社会的利益,检察机关当然可以管,不然,国家法律监督机关是干什么的?宪法赋予了这个权力,实践中就应该行使这个权力、为维护国家利益摸索经验,这对立法也是帮助。
    福建武平检察机关支持起诉追回国有资产数万元。2000年,武平县卫生院院长侯某未经县房屋管理、土地管理等部门批准,也未经县国资局立项评估,以低于市场价的价格将该院的房屋和土地,出让给侯某的亲属及朋友,三笔交易共造成85459元国有资产流失,龙岩市检察院与国资局沟通、协商,商定由国资局作为国有资产的代表人,以卫生院和购买房地产人为共同被告,向法院提起诉讼,检察院则作为支持起诉机关参与诉讼,主办检察官出庭支持起诉。该案经法院判决,原被告双方买卖关系无效。为国家挽回了经济损失,取得了良好的社会效果。
    2、提起附带民事诉讼
    《刑事诉讼法》77条规定,国家财产、集体财产遭受损失的,人民检察院在提起公诉的时候,可以提起附带民事诉讼。如赵坡煤矿检察院提起刑事附带民事诉讼追回流失“国资”10万余元被告人薛新军借用山东枣庄台儿庄区东方港口的公章和授权委托书,与峄城区赵坡煤矿签订了一份1200吨煤炭购销合同,每吨195元。赵坡煤矿将1189.74吨煤炭交付后,薛在既未付清货款又未经赵坡煤矿允许的情况下,以每吨180元的价格将这批煤炭销售一空,得款6万元,被其挥霍。赵坡煤矿在发现薛新军低价卖煤的行为后,给付买主6万元,将煤追回。
    检察机关认为,薛新军诈骗犯罪的对象为国有财产,且其犯罪行为与东方港口出借公章及授权委托书的行为存在法律上的因果关系,遂以薛新军及东方港口为被告,提起附带民事诉讼。法院判决如下:1.判决被告人薛新军犯合同诈骗罪,判处其有期徒刑三年,宣告缓刑四年;并处罚金5000元;2.被告人薛新军、附带民事诉讼被告台儿庄东方港口赔偿赵坡煤矿经济损失105940元。
      3、提起抗诉
    广东发展公司检察机关依法抗诉国企避免数千万元损失。1993年初,广东省珠海发展公司向辽宁省辽阳证达公司,借贷人民币5000万元,借期一年,年息30%。出借后证达公司要求珠海发展公司提供担保,珠海发展公司总经理李伟便找到广东发展公司(系国有企业)法定代表人、总经理黄国明,请求其为珠海发展公司提供担保,但被黄国明拒绝。李伟遂私刻了一枚广东发展公司印章,并仿冒黄国明签字,以广东发展公司的名义在借款合同中约定了担保条款。后珠海发展公司未能按期交付款项,证达公司以珠海发展公司、广东发展公司为共同被告,向辽宁省辽阳市中级法院起诉。
      辽阳市中级人民法院于1994年判决广东发展公司对珠海发展公司的债务(包括5400万元及违约金)负连带责任。广东发展公司在一审判决书送达时,才得知此事,遂提出上诉。上级法院判决维持原判。广东发展公司向检察机关申诉。
      最高人民检察院就本案向最高人民法院提出抗诉。经最高人民法院指令辽宁省高级人民法院再审,辽宁省高级人民法院裁定撤销原一、二审判决,发回重审。根据辽阳市中级法院重新审理后作出的判决,广东发展公司对珠海发展的债务不承担连带责任,检察机关通过抗诉为国有企业避免了数千万元的经济损失。
      4、严厉打击利用权力侵吞国有资产的犯罪,对国家工作人员利用职务之便,实施贪污国有资产,挪用国有资产,私分国有资产等典型犯罪,以及国家工作人员滥用职权,玩忽职守,不征,少征税款,鉴于履行合同失职型渎职犯罪,要及时立案,坚决查处,稳、准、狠的予以打击,确保国有资产不流失。
    作者:行唐县人民检察院 赵兰振

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