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    [ 李菡君 ]——(2015-1-3) / 已阅22601次

    财政部同世界银行PPP定义比较----PPP那些事之十

    李菡君 李继忠

    [摘 要] 笔者尝试将财政部PPP定义同世界银行PPP定义做个比较。

    [关键词]PPP Reference Guide 财金[2014]76号 PPP 政府和社会资本合作模式

    一、引言

    PPP是什么? PPP本身是一个意义非常宽泛的概念,加之传统文化及意识形态不同,要想使世界各国对PPP确切内涵达成共识是非常困难的,一千个读者就有一千个哈姆雷特。虽然德国学者 Norbert Portz 认为“试图去总结PPP是什么或者应该是什么几乎没有任何意义,它没有固定的定义,并且也很难去考证这个含义模糊的英文单词的起源,PPP的确切含义要根据不同的案例来确定”,但是中国有句老话,名不正则言不顺,尽管PPP内涵仁者见仁智者见智,但给PPP定义还是必须的事。

    2014年9月《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号文)给PPP下了定义,这是财政部在新常态下关于PPP新定义。笔者揣摩,财政部应该受到世界银行影响,因为从财政部推广PPP相关文件中可以容易的得出结论财政部借鉴世界银行智力无疑。但是无论如何,将财政部PPP定义同世界银行PPP定义对比一下或许有一定意义。

    二、世界银行PPP定义及变化

    (一)世界银行PPP指南。2014年7月,世界银行、亚洲开发银行、美洲开发银行联合出版PPP指南第2版(PPP Reference Guide Version 2.0)。PPP指南第1版出版于2012年2月。世界银行之所以要出版PPP指南,是想从PPP多样性及实施PPP经验的国际视野角度,提供给政府、私营企业、国际组织、学术机构关于PPP入门资料。

    (二)世界银行PPP定义。1、PPP指南第1版(PPP Reference Guide Version 1.0)关于PPP定义。公私合营伙伴:由私营部门同政府部门之间达成长期合同,提供公共资产和服务,由私营部门承担主要风险并管理责任(PPP:A long-term contract between a private party and a government agency, for providing a public asset or service, in which the private party bears significant risk and management responsibility)。

    PPP指南第1版定义有如下特点,首先,PPP定义包括了PPP提供资产和服务包括现有的资产和服务。其次,PPP可以由使用者付费,也可以由政府部门付部分或全部费用。第三,资产或服务具有公共利益,主要风险和管理责任转移到私营部门。

    2、PPP指南第2版(PPP Reference Guide Version 2.0)关于PPP定义。公私合营伙伴:由私营部门同政府部门之间达成长期合同,提供公共资产和服务,由私营部门承担主要风险并管理责任,私营部门根据绩效(performance)情况得到酬劳(remuneration)(PPP:A long-term contract between a private party and a government entity, for providing a public asset or service, in which the private party bears significant risk and management responsibility, and remuneration is linked to performance.)。

    (三)世界银行关于PPP定义新变化。第2版同第1版最大的区别在于第2版强调私营部门的回报且回报是同提供公共资产和服务的绩效挂钩。

    三、财政部PPP定义

    (一)财政部PPP定义。财政部于2014年9月23日出台《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号文),该文中关于PPP定义:“政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管,以保证公共利益最大化。”新常态下新定义

    (二)针对“政府和社会资本合作模式”定义就是PPP定义。财金[2014]76号文实际上是给“政府和社会资本合作模式”下了个定义。笔者按照财金[2014]76号文自白“为贯彻落实党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”精神,拓宽城镇化建设融资渠道,促进政府职能加快转变,完善财政投入及管理方式,尽快形成有利于促进政府和社会资本合作模式(Public-Private Partnership,PPP)发展的制度体系”出台该文,由此得出“政府和社会资本合作模式”就是PPP模式的结论。

    (三)财政部关于PPP定义表现的相当纠结(不专业)。首先,财金[2014]76号将PPP模式翻译成(解读为)“政府和社会资本合作模式”值得商榷。“政府和社会资本合作模式”替代“PPP模式”则将PPP最本质(精髓)的内涵丢掉(无视)了,PPP有“资合”的内容,PPP更有“人合”的本质,最后一个P 是也。其次,财政部PPP定义针对的新建项目的定义,未提服务。第三,财政部谈到PPP可以由使用者付费,也可以由政府部门付部分或全部费用,未提PPP公共利益的性质,未提主要风险和管理责任的转移。第四,“政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系”之说或许是语焉不详(哲学层面)的PPP定义,但是“通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作”则从哲学层面回归到世俗层面。结合财政部2014年11月29日的《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金〔2014〕113号文)规定,财政部回归到传统的BOT模式上来了,财政部关于“政府和社会资本合作模式”定义其实是BOT模式定义。

    四、对比财政部世界银行两者PPP定义

    (一)不能否定世界银行PPP定义也是国际上关于PPP定义之一,反观财政部定义,称财政部定义是PPP定义之一则十分勉强,财政部定义是BOT定义则更准确。

    (二)世界银行定义精炼且逻辑上无问题,财政部视乎是漫不经心的给原点(基石)的“政府和社会资本合作模式”概念进行漫画描述。财政部做法很难称的上是严肃的定义,且在文字逻辑上值得探讨:1、“社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作”逻辑上通吗?资本能去设计、建设、运营、维护吗?还是要落实到企业和人;2、如何理解“大部分工作”?“大部分工作”指向什么?是设计的“大部分工作”?是建设的“大部分工作”?还是运营“大部分工作”?还是“设计、建设、运营、维护”“大部分工作”?3、政府部门的职责就仅仅是“负责基础设施及公共服务价格和质量监管”吗?

    (三)世界银行定义阐述让人明白,财政部定义阐述让人不明白。笔者认为,国际经验表明,PPP定义首先要牵涉到资产性质(新建或存量资产)包含服务,其次是私营部门的作用,第三私营部门如何得到支付(回报)。世界银行定义阐述明白了这三点,财政部定义没有将这三点阐述明白。

    五、结论

    首先,给PPP下定义是件吃力不讨好的工作。

    其次,世界银行关于PPP定义充分说明,PPP可以提供“资产”也可以提供“服务”。将PPP本质认定为政府最终采购“服务”否定PPP提供资产的观点是无视国际国际惯例和实践的。

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