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  • 履行房屋征收决定公告义务不等同于公告送达

    [ 王冠华 ]——(2014-5-11) / 已阅9044次


       一、据以研究的案例
       原告李某等四人在某市合法拥有门面用房,并取得了房屋所有权证。因某市人民政府未依法定程序强制征收其门面用户,为核实房屋征收行为的合法性,原告通过政府信息公开申请的方式于2013年12月24日从某市人民政府获得房屋征收决定公告一份。因不服该等公告,2014年12月26日,原告向其上一级人民政府即本案被告提起行政复议申请。经延期审理,2014年3月19日,被告作出《驳回行政复议申请决定书》,理由是:某市人民政府已于2013年5月13日发布了房屋征收决定公告(提供照片证据予以证明,但原告否认看到过该等公告),该等房屋征收决定公告具有公告送达房屋被征收人的法律后果,原告未在公告发布之日起60日内依法申请行政复议,已超过法律规定的行政复议申请期限。
       对于上述驳回复议决定书,原告不服,认为该决定书认定事实不清,适用法律错误,故而向某中级人民法院依法提起诉讼,现本案正在审理之中。
       二、评析
       本案的争议焦点是:市、县级人民政府依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征补条例》)第十三条第一款履行房屋征收决定公告义务是否等同于《中华人民共和国行政复议实施条例》第十五条第一款第(四)项“依法通过公告形式告知受送达人”?答案是否定的,现予以具体分析:
       1.从房屋征收决定公告关于救济期限的内容来看,履行房屋征收决定公告义务行为与《行政复议法实施条例》第十五条第一款第(四)项规定的“依法通过公告形式告知受送达人”并不等同。
       根据《征补条例》第十三条第一款后段规定,房屋征收决定公告的内容应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。关于行政复议、行政诉讼权利等事项,一般依据《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)第九条和《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第三十九条规定作出。本案亦为如此,该等房屋征收决定公告在其最后一段称:“如被征收房屋所有权人不服征收决定,可在公告之日起六十日内依法申请行政复议,或在三个月内向人民法院提起诉讼”。依公告该等内容,我们可知:(1)凡已知道该公告内容的被征收人,其寻求行政救济或者司法救济的起算日期是公告发布之日;(2)公告无具体明确的公告期限,只是载明了复议期限或者诉讼期限;(3)凡已知道该公告内容的被征收人未在公告载明的复议期限或者诉讼期限内行使权利的,即丧失胜诉权。
       然而,《行政复议法实施条例》第十五条第一款第(四)项规定:“具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的,自公告规定的期限届满之日起计算”,依该项规定内容,我们可知:(1)将具体行政行为的内容通过公告形式告知受送人的,需由法律明文规定;(2)公告存在具体明确的公告期限,但需依法确定,如《中华人民共和国民事诉讼法》第九十二条规定:“受送达人下落不明,或者用本节规定的其他方式无法送达的,公告送达。自发出公告之日起,经过六十日,即视为送达”;(3)公告期限届满,只是产生视为“送达”受送达人或者受送达人“知道”公告内容的法律后果,并不因此而剥夺受送达人的救济权利;(4)受送达人救济权利行使的期限自公告期限届满之日起开始起算,而非从公告发布之日起开始计算。
       因此,从某市人民政府作出的房屋征收决定公告和《行政复议法实施条例》第十五条第一款第(四)项的内容来看,履行房屋征收决定公告义务行为和“依法通过公告形式告知受送达人”显系两种不同内涵的行为,并不等同。
       2.从法理上分析,履行房屋征收决定公告义务行为,也不等同于《行政复议法实施条例》第十五条第一款第(四)项规定的“依法通过公告形式告知受送达人”,被告将“公告义务行为”与“依法通过公告形式告知”两种不同性质的行为等同,实为拟制法律,没有任何事实根据和法律依据。
       (1)《征补条例》第十三条第一款前段规定:“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。”从文义上看,该款规定只课以了市、县级人民政府在房屋征收决定后应当及时公告的法定义务,并不涉及“告知”或者“送达”的概念,与原告是否“知道”该等公告内容更无法律上的因果关系。
       (2)《行政复议法实施条例》第十五条第一款第(四)项规定:“具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的,自公告规定的期限届满之日起计算”。从文义上看,该项规定的是对于依法采取公告形式,根据《行政复议法》第九条第一款规定计算受送达人提起行政复议申请的期限起算问题。结合《行政复议法实施条例》第十五条第一款第(一)项规定的“即时送达”、第(二)项规定的“直接送达”、第(三)项规定的“邮寄送达”、第(五)项规定的“补充告知通知送达”和第(六)项规定的“有证据证明知道而为送达”等规定,第(四)项实际规定的是一个公告送达的概念,这与“公告义务行为”是两回事。
       (3)《征补条例》第十三条第一款规定的“公告义务行为”与《行政复议法实施条例》第十五条第一款第(四)项规定的“依法通过公告形式告知受送达人的”之间的区别主要有:
       ①从性质上看,“公告义务行为”是一种具体行政行为,被征收人对房屋征收决定不服的,可依法提起行政复议或者行政诉讼;而“依法通过公告形式告知受送达人的”是一种送达方式,只是一种程序性规定,不具有可复议性、可诉性;
       ②从内容和适用条件上看,“公告义务行为”是在市、县级人民政府作出房屋征收决定后,《征补条例》课以市、县级人民政府必须履行的法定义务,其作出与否,只是彰显市、县级人民政府是否依法行政,而不关涉是否送达被征收人或者被征收人是否知道等问题;而“依法通过公告形式告知受送达人的”是依照法律明文规定而作出的一种送达方式,依法律规定,一般只在受送达人下落不明,或者采取其他方式无法送达等情形下严格限制适用;
       ③从目的和法律效果上看,“公告义务行为”是行政机关的一种单方履行职责的义务行为,其规制的是市、县级人民政府必须依照《征补条例》第十三条第一款规定将涉及房屋征收决定的相关法定事项予以公布;而“依法通过公告形式告知受送达人的”在法理上属于一种法律拟制,不仅规制必须公布的相关内容,更重要的是产生了一种推定的法律后果,即视为受送达人“知道”该等内容,而这种推定必须由法律的明文规定,非由全国人大及其常委会行使立法权而不得创制。
       基于上述,被告在没有证据证明某市人民政府将房屋征收决定公告送达于原告或者原告“知道”该等公告内容的情形下,以房屋征收决定公告具有公告送达房屋被征收人的法律后果为由,推定原告“知道”该等公告的内容,进而剥夺原告的行政复议权,显然是错误的。

       【作者简介】
       北京京平律师事务所专职律师,法学博士,国际注册高级法律顾问师。
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