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  • 论案件管理部门在检察机关廉政文化建设中的促进作用

    [ 贺胤应 ]——(2014-5-9) / 已阅8860次

    论案件管理部门
    在检察机关廉政文化建设中的促进作用

    □贺胤应

    【内容摘要】检察队伍违纪违法现象的特点、权力制约理论的特性以及原有检察机关案件监督管理机制的弱点等三个因素,决定了案件管理部门在检察机关廉政文化建设中必将发挥重要作用。各级院案件管理部门通过认真履行相关职能,就可以在案件受理、流程监控、法律文书监管等环节实现对执法办案廉政风险的有效防控。要使案件管理部门有效实现廉政风险防控,还必须在案件管理部门的组织机构、队伍建设和业务培训上进一步完善。
    【关键词】 案件管理 廉政文化 执法办案权 监督 制约




    检察机关廉政文化是崇尚廉洁、祛恶扬善、维护公平正义的一种特殊社会文化,它包涵了廉政的物质文化、思想文化和制度文化,是反腐倡廉教育的重要组成部分和有效形式。近年来,在高检院的正确领导下,各级检察机关廉政文化建设稳步推进。笔者认为,在廉政制度文化建设方面最突出于的表现,就是推进检察机关廉政风险防控机制建设。廉政风险防控机制的核心是防范,即就是坚持预防为主、防范在先,分析、研判权力运行过程中可能发生的腐败风险,化解和消除容易诱发腐败的隐患,使腐败行为不发生或者少发生,实现预防腐败的目标。实践操作中,各级检察机关通过开展清理职权事项、查找廉政风险、评定风险等级、制定防控措施等措施,稳步推进廉政风险防控机制建设,取得了一定成效。笔者发现,随着案件管理机制改革的深入发展,案件管理部门对案件进行集中管理的过程,就是一个对检察机关各业务部门执法办案权力进行监督制约的过程,同时,也是一个对廉政风险进行防控、塑造检察机关廉政文化的过程。
    一、案件管理部门在检察机关廉政文化建设中的地位
    (一)检察队伍违纪违法现象的特点决定了案件管理部门在检察机关廉政文化建设中必将发挥重要作用
    俗话说:“靠山吃山,靠水吃水”。行为人掌握什么权力,就依靠什么权力进行权力寻租。检察机关作为国家法律监督机关,职务犯罪侦查权、批准(决定)逮捕权、公诉权、诉讼监督权等是检察机关的重要权力。从近年来检察队伍违纪违法的情况看,一些检察人员利用执法办案权,收受贿赂、以权谋私、滥用职权等现象屡禁不绝。如2011年全国检察系统共立案查处违纪违法检察人员179人,其中,从人员构成来看,执法办案部门人员占45.8%,领导干部占42.5%;从违纪违法情况看,收受贿赂、接受吃请、从事营利活动占39.1%,失职渎职占31.8%。 从这个角度来看,一些检察人员利用执法办案权进行违纪违法活动,已经成为制约检察队伍建设的突出问题。这也是检察队伍违纪违法的重要特点。因此,如果能够对检察机关的执法办案权形成有效的监督制约,也就在一定程度上堵住了检察人员违纪违法的可能性。设立案件管理部门,推行案件集中管理,建立统一受案、全程管理、动态监督、案后评查、综合考评的执法办案管理监督机制,对案件办理过程进行全程、动态、即时的跟踪、监督、管理,形成多渠道、多角度、全方位的监督管理体系,就等于对检察人员的执法办案权套上了一个“紧箍咒”,把控住了执法办案权。
    (二)权力制约理论的特性决定了案件管理部门在检察机关廉政文化建设中必将发挥重要作用
    在全体检察人员中开展政治理论学习,进行反腐倡廉教育,加强公民道德、职业道德和家庭美德教育,树立和表彰廉洁从检先进典型,以及强化廉政物质文化建设,营造良好的廉政文化环境等,都是加强检察机关廉政文化建设的重要方式和途径,都必须坚持开展下去。但是,一个不可否认的现实是,这些方式和途径都不同程度地存在“治标不治本”的问题。根据权力制约理论,权力会导致腐败,没有监督制约的绝对权力会导致绝对的腐败。要真正实现廉政建设“治本”,就要通过持之以恒的制度建设,对检察执法权进行有效的监控和规制,使各项权力在法治的轨道内运行。对检察执法办案权进行监督制约,是加强检察机关廉政文化建设的核心要素,在检察机关内部,唯有案件管理部门可以胜任此角色。案件集中管理机制,实现了案件受理和办理相分离、案件管理和办理相分离、案件监督和办理相分离,使案件管理部门可以相对独立地对执法办案活动进行同步监督、对办案质量进行全面管理,把监督的触角深入到每一起案件、每一个办案环节,防止发生或及时发现、纠正违法违规办案情形,确保检察人员执法公正、廉洁、理性和文明,确保各项检察权依法正确行使。
    (三)原有检察机关案件监督管理机制的弱点决定了案件管理部门在检察机关廉政文化建设中必将发挥重要作用
    案件管理部门成立之前,各级检察机关经过多年探索,已经形成了对执法办案权的监督制约体系,如检察长和检察委员会的监督,纪检监察部门的监督,对口业务上级的监督,本院各业务部门之间诉讼程序上制衡等。然而,随着检察机关案件量的增长,这几类监督制约体系均暴露出了一些难以克服的弱点。一是检察长和检委会监督的案件主要为重大、复杂、疑难案件,这是一种个案的监督。这类案件在程序启动上依赖于各业务部门的呈报,如果下级不呈报,一般案件就很难进入检察长和检委会视野,因此,监督案件的范围具有局限性。二是纪检监察部门的监督重点是检察人员的纪律作风和检察人员违法违纪情况的调查处理,对检察权内部运行的质量关注较少,且主要是事后监督,及时性不够,覆盖面也比较有限。三是上级检察机关对下级检察机关实行业务部门对口指导、监督,基本是一种事后的救济措施,主要采用对发现的问题进行通报的方式,监督相对滞后,力度也不够。而且,由于多种原因,统计数据有可能因下级检察机关上报不准确、不全面,甚至弄虚作假而不实,也会影响上级检察机关的有效监督。四是各业务部门相互之间的制衡,尽管发生在诉讼程序中,带有同步监督的性质,但由于各业务部门只涉及检察权运行的某一点或者某一段流程,无法对检察执法办案实施全程动态的监督。 案件管理部门可以有效弥补上述四种监督的不足,对检察机关办理的所有案件实现全程、全面、动态、实时、直接、高效的监督,对检察人员的执法办案权形成有力的监督制约关系。
    二、案件管理部门对检察环节廉政风险进行防控的突出表现
    《检察机关执法工作基本规范(2013年版)》规定,各级检察院案件管理部门的业务范围共有10项。笔者认为,各级院案件管理部门通过认真履行相关职能,就可以实现对检察环节执法办案廉政风险的有效防控,进而达到塑造检察机关廉政文化的目的。
    (一)通过统一受理、流转案件,实现对案件出入口廉政风险的防控
    统一受理刑事案件,是检察机关办理刑事案件必不可少的程序。在过去传统的案件管理模式下,案件由各个办案部门直接受理,受不受理案件都由各个业务部门领导或内勤说了算,作为分管院领导及检察长基本不掌握案件受理的情况。在这个过程中,不可避免会存在廉政风险。如出于某种利益考量受理不符合条件的案件或者不受理应当依法受理的案件等。案件管理部门成立后,原来由各办案部门自行受理案件的作法,改为案件管理部门统一受理案件。案件管理部门受理案件时,必须严格审查案件是否属于本院管辖、案卷材料是否规范、移送的款项或物品与移送清单是否相符、犯罪嫌疑人是否在案以及采取强制措施情况。案件管理部门通过统一受理案件,在侦查机关、下级检察院与本院办案部门之间建立起一道案件受理的屏障,避免了在案件受理环节发生廉政风险的可能性。同时,案件管理部门本身又不办理案件,所有受理的案件都要及时分流出去,交由业务部门进行办理。在一些已经上线运行案件管理业务软件的检察院,正在探索实行电脑依据一定规则分派案件的做法,案件管理部门按照电脑的分派直接将案件交承办人,既提高的分流效率,又有利于防止人情案、关系案等问题的发生。 业务部门对案件管理部门还具有一定的制约作用,业务部门在审查案件过程中,发现案件管理部门受理了不符合条件的案件,也可以向有关主管领导反映案件管理部门履职不力的问题。因此,可以说,在案件受理环节,业务部门和案件管理部门形成了相互制约的关系,最终促成了案件受理工作的规范化。
    此外,业务部门办结案件后,需要向其他单位移送案卷材料时,统一由案件管理部门审核把关移送材料是否规范、齐备。如果案件管理部门通过结案审核发现明显实体错误应当提请办案部门处理,发现存在严重违法办案情形应当及时报告检察长,力争做到把有问题的案件堵在“出口”内。
    (二)通过流程监控,实现对案件质量管理环节廉政风险的防控
    流程监控是案件管理部门的一项重要职责。在传统案件管理模式下,案件的办理进展如何,受理、办结了多少案件主要由业务部门内部掌握,案件管理存在封闭性和阶段性,也缺乏过程性监控,不能及时发现和纠正检察环节中的问题,难以杜绝人情案、关系案。案件管理部门成立后,对移送本院办理的所有案件、本院决定立案办理的所有案件、以及本院交办、指定管辖的案件,均全部纳入流程监控范畴,使每一个案件都“来有路、去有踪”,有效杜绝了监控盲区。这样做的目的是通过同步的、全程的监督,防止和纠正办案过程中发生执法不严、不力、不公或违反法定程序的问题,将案件最终处理结果违法的可能性降到最低,预防和减少检察人员发生违纪违法问题,促进公正廉洁执法。如以典型的办案期限、羁押期限为例来看,按照过去的职能分工,对办案期限、羁押期限的监督,由侦查监督部门、公诉部门以及监所部门根据案件所处的诉讼环节分别承担。这种监督效果十分不理想。主要原因是:一是各个业务部门“相对独立,各自为政”,信息相对封闭,在严格按法定期限办案、结案方面缺乏制度保障;二是部门负责人跟案件承办人的利益关联度较高,对出现的办案期限、羁押期限问题,很可能会批评或提示了事,监管常常流于形式。修改后刑事诉讼规则赋予了案件管理部门对羁押期限、办案期限的监督权力,规定对检察机关办理的直接受理立案侦查案件,以及审查逮捕、审查起诉案件,在侦查羁押期限、办案期限届满前,案件管理部门应当向办案部门发期限届满提示函。发现办案部门办理案件超过规定期限的,应当提出纠正意见。通过这些举措,基本杜绝了超期办案和超期羁押现象的发生。
    (三)通过监管涉案财物,实现对涉案财物管理环节廉政风险的防控
    查封、扣押、冻结、保管、处理涉案财物,是刑事诉讼中的一项重要工作,不仅涉及证据的收集、固定,也关系到对公民合法权益的保护。以往的司法实践告诉我们,涉案财物工作也是检察队伍违纪违法问题的多发、易发环节,在检察机关近年来受理的信访案件中,因扣押、冻结、处理涉案财物不规范、不合法引发的比例较大。如有的没有法律文书即实施扣押、冻结;有的私分、挪用、截留、私自使用涉案财物;有的在结案后不及时处理,该上缴的不上缴,该移送其他部门的不移送,该返还的不返还,引起利害关系人的强烈不满,影响检察机关的执法公信力和社会形象。 刑事诉讼规则赋予了案件管理部门对查封、扣押、冻结、保管、处理涉案财物的监督管理职责,明确规定,一是案件管理部门发现有关部门或人员查封、扣押、冻结、保管、处理涉案财物不符合有关法律和规定,应当依法提出纠正意见,对构成违法或者严重违纪的行为,应当及时移送纪检监察部门处理。二是案件管理部门负责对扣押的涉案物品进行保管,对有关的款项,仍应存入财务部门开设的专门账户。三是案件管理部门要严格执行调用、移送、处理涉案财物的工作衔接程序,没有审批手续,或者审批手续不齐全的,不得办理出库手续。这些规定理顺了涉案财物监管的规定,一旦涉案财物进入检察环节,就被案件管理部门实时监控起来,业务部门和人员调用、移送、处理涉案财物必须有审批手续,才可以依法进行,此举基本杜绝了涉案财物监管失范的可能性。
    (四)通过监管法律文书,实现对法律文书使用环节廉政风险的防控
    法律文书是执法办案重要节点的反映和体现,与刑事诉讼的全过程密切相关,直接反映着办案的重要进程,涉及当事人的切身利益。从以往的司法实践来看,检察人员使用法律文书环节主要存在的问题是:一是不规范使用法律文书,主要表现在书写日期不规范、引用法律条文不规范、文书编号不规范、书写罪名不规范等;二是滥用法律文书,如法律文书适用对象和范围不正确,出现了“文不对事”、“文不对人”的现象,影响法律文书的严肃性;滥用查封、扣押、冻结等法律文书,插手经济纠纷,造成了不好的后果和影响。加强对法律文书的监督管理,是对执法办案权力加强监督管理的应有之义。刑事诉讼规则规定,案件管理部门对以本院名义制发的法律文书实施监督管理。这里的“监督管理”包括两层含义:一是对涉及人身权、财产权的法律文书,由案件管理部门集中保管、统一开具;二是对除财产权、人身权之外的其他法律文书由办案部门登记编号备案。案件管理部门在向各业务部门开具填充式法律文书,或者审核登记编号叙述式法律文书的过程中,必然要对是否应当采取相关强制性措施或者处理意见进行形式上的审查。这种审查对办案部门来说,具有两方面的价值:一种是精神约束价值,由案件管理部门开具或者审核法律文书,对办案部门和办案人员本身就是一种精神上的强制。它提醒办案部门和办案人员采取强制性措施,或者对案件作出实体或者程序上的处理,一定要谨慎,要建立在严格的证据事实、严密的逻辑推理和法律规范的基础上,否则将面临案件管理部门提出对其不利的意见。另一种则是审查把关的价值,由案件管理部门开具或审核法律文书,本身就是在法律文书的适用上,多了一道把关的程序。尽管案件管理部门在开具法律文书或者登记编号时,对法律文书涉及的案件事实只是进行形式上的审查,但也可以发现办案中可能存在的不规范现象乃至实体认定方面存在的问题。 由监管法律文书所产生的无论是精神约束作用,还是审查把关作用,都会起到对检察人员执法办案实施监督的效果,都可以避免出现违纪违法行为的发生。
    (五)通过接待辩护人、诉讼代理人,构筑起检察官和辩护人、诉讼代理人之间的防火墙,实现对接触性廉政风险的防控
    案件管理部门成立之前,辩护人、诉讼代理人办理会见、了解案情等事宜,直接和案件承办检察官接触。这种接触是一种没有第三方在场的接触,不可避免会存在很多廉政风险,如有的辩护人、诉讼代理人借机和承办检察官谈条件、约请检察官吃喝等,对检察官依法廉洁执法带来许多不利的影响。约束权力的最好方式就是把权力置于阳光下,使阳光成为最好的防腐剂,以看得见的方式实现人们追求公平正义的诉求。基于此,刑事诉讼规则规定由案件管理部门统一接待辩护人和诉讼代理人,等于在检察官和辩护人、诉讼代理人之间架起一面廉政的“防火墙”,有效避免了辩护人、诉讼代理人和检察官的私下接触,遏制了腐败行为的发生。从目前各地的情况来看,凡是成立案件管理部门的检察院,都在探索建立律师接待室、阅卷室等,将辩护人、诉讼代理人和检察官的会谈统一放置在律师接待室进行;也都探索在案件管理大厅设触摸屏和查询窗口,依靠案件信息查询系统,为辩护人、诉讼参与人提供方便,除了法律规定不能公开外,所有案件的信息均可以通过现场、电话等多种公开透明的形式进行了解,此举增强了检察工作的透明度,提升了检察机关的执法公信力,也有效遏制了检察人员依靠执法办案权进行权力寻租的机会。
    (六)通过办案质量评查、综合业务考评、统计业务分析,促进执法规范化建设,实现对倾向性、苗头性廉政风险的防控
    案件质量评查是解决执法突出问题的主要载体和有力抓手,是案件管理部门的重要工作职责。案件管理部门通过牵头组织实施案件质量评查,发现办案中存在的不规范或者违法行为,办案人员的廉洁问题,以及影响办案质量和效果的深层次、实质性的问题,经过研究后,梳理出执法办案过程的疑点、难点、风险点,提出切实可行的意见建议和整改措施,促使案件承办检察官自觉按照司法的内在属性和检察工作规律开展执法办案,遵守每一个程序规定,注重每一个执法细节,全面审查案件事实与证据,认真研究相关法律法规,慎重地提出自己的案件处理意见,最终促进办案质量的提高。
    综合业务考评是检察管理的重要手段,也是案件管理部门的一项重要工作。通过在综合业务考评中实行“违法违纪办案一票否决制”,形成正确的工作导向,推动树立办案数量、质量、效率、效果、安全、廉洁相统一的业绩观,引导各业务部门在加大法律监督力度的同时,更加注重监督质量和效果,促进检察工作科学发展。
    统计工作是案件管理部门履行“参谋”职能的重要手段,通过建立健全案件管理情况通报、业务运行综合分析报告等工作机制,客观分析评价办案质量、效率、效果和执法规范化状况,及时发现执法办案中的倾向性、苗头性廉政风险问题,深度挖掘产生突出问题的原因,并从检察业务工作全局角度提出指导性意见和合理化建议,为各级领导正确决策提供实证支持,实现检察长、各部门之间的信息互通,及时共享和反馈案件信息,促进检察机关案件办理质量和执法水平的整体提升。
    三、案件管理部门充分履行检察职能、有效实现廉政风险防控、推进廉政文化建设的制度保障
    案件管理部门是检察院业务工作的中枢机构,工作涉及面广,要求高,原则性强,责任十分重大,在一定意义上来说,一个检察院案件质量如何、执法水平高低,很大程度上取决于案件管理部门履职是否到位。因此,要使案件管理部门充分履行检察职能,有效实现廉政风险防控,还必须做好以下三个方面的工作:
    (一)组织机构上,案件管理部门要有别于一般的业务部门
    首先,从案件管理的工作职能来看,案件管理部门的管理工作职能,是在业务部门自身管理基础上进行的更高层次的管理,是宏观、整体、全程的管理,往往需要对业务部门在办案工作中出现的不当行为进行有效控制。其次,从案件管理的业务涉及面来看,案件管理部门的管理工作措施有的涉及多个部门,甚至对全院性的办案业务工作进行计划、组织、指挥、协调,其地位重要、作用突出、责任重大。 最后,从监督管理的效果来看,那种与其他业务部门“平起平坐”的管理模式不可能实施有效的案件监督管理。因此,案件管理部门负责人和案件管理部门需要在组织机构规格上进行高级别配置,以真正实现案件管理部门工作职能履行与组织机构规格相对应。具体来说,笔者认为,高检院案管部门负责人应当高配至副部级专职检委;省级院案管部门负责人应当高配至副厅级专职检委或副巡视员;分州市院案管部门负责人应当高配至副处级专职检委或副调研员;基层院案管部门负责人应当高配至正科级专职检委。
    (二)队伍建设上,要配齐配强案件管理队伍
    检察机关案件管理工作是一项涉及全局的系统工程。它集业务性、事务性、服务性、综合性于一体,是检察业务工作的“大一统”,又是检察业务工作的“总管家”;它要求案管人员既要讲政治识大体、恪守检察职业道德、严守办案保密纪律,又要懂专业、熟业务、会事务,还要坚持原则,敢于监督,善于监督。因此,在目前全国检察机关案件管理普遍处于起步探索阶段的情况下,各级院要用发展的眼光,把案件管理人才培养作为基础性、系统性工程来抓,把案件管理人才建设纳入检察队伍建设的总盘子,为检察机关案件管理工作持续、健康发展提供源源不断的人才储备和智力支撑。
    (三)教育培训上,要注重全面性和综合性
    案件管理是对各项检察执法办案的综合管理,涉及面广,这就要求广大案件管理人才不仅要学习案件管理业务,还要认真学习自侦、侦监、公诉、控申、监所、民行等主要检察业务。做到懂得各种检察业务工作的流程,掌握各项检察业务工作的技能,掌握各诉讼环节对证据、事实的不同要求,善于发现检察业务工作容易出现问题的环节,善于应对案件管理过程中遇到的各种复杂问题。因此,各级检察机关在拟定培训计划时,要注重安排案件管理人员参加其他业务工作培训,将培养复合型案件管理人才作为一项重要工作来抓。唯有如此,方能使案件管理工作真正成为廉政风险防控和内部监督的有效手段,成为推动检察工作科学发展的有力措施。

    本文原载《兵团检察研究》2014年第1期

    作者:贺胤应:新疆生产建设兵团人民检察院助理检察员、全国检察理论研究人才、兵团屯垦戍边理论研究中心研究员


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