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  • “裁执分离”模式中政府行为的性质辨析

    [ 陈希国 ]——(2014-4-23) / 已阅5055次

    为依法正确办理市县级人民政府申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定的案件,最高人民法院法释[2012]4号《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》,就社会公众最关注的“强制执行”的方式明确规定,人民法院裁定准予执行的,一般由作出征收补偿决定的市县人民政府组织实施,也可以由人民法院执行。由此基本确立了以“裁执分离”模式为主导的强制执行方式,消解了法院既当“裁判员”又当“运动员”的尴尬,但政府强制实施的程序架构仍需进一步细化。尤其考虑到被征收人针对执行错误的救济权利问题,“政府组织实施”的行为性质需要进一步厘清,而司法实务界对此认识存有分歧。

    一种观点认为,政府组织实施的行为系执行人民法院生效裁定的准司法行为。行政机关作出征收补偿决定后,被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼,在补偿决定规定的期限内又不搬迁的,作出房屋征收决定的市、县人民政府依法申请人民法院强制执行。人民法院可依申请作出是否准予执行的裁定,裁定准予执行的,由人民政府组织实施。而市、县政府组织实施行为的依据是人民法院经过审查后的“准予执行裁定书”,执行行为具有司法行为的性质,只不过实施主体由法院转变为政府。此时,如果被征收人认为政府组织实施的执行行为侵害其合法权益,应该向人民法院提出国家赔偿。

    另一种观点认为,政府组织实施的行为系执行征收补偿决定的具体行政行为。行政机关申请强制执行的是政府征收补偿决定,而非法院裁定,征收补偿决定本身即是基于国家行政权力形成的有效法律文书(除非法院按照法律程序依法撤销或确认违法)。通过法院作出的是“准予”或者“不准予”执行征收补偿决定的裁定形式来看,法院依申请进行非诉审查后只是进一步肯定征收补偿决定的强制执行效力,因此,政府组织实施的行为和一般的具体行政行为无异。如果被征收人认为政府组织实施的执行行为侵害其合法权益,仍然可以向人民法院提起行政诉讼或者国家赔偿请求。

    笔者赞同第二种观点,即政府组织实施行为系行政机关的具体行政行为,具有可诉性。理由如下:

    一是从“裁执分离”模式的法理精神上看,强制执行的审查权和实施权并非不可分离。执行体制改革作为人民法院司法改革的重要任务之一,其重点在于针对强制执行的不同特点,探索实现审查权与实施权的分离。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十三条规定,由人民法院行政审判庭对具体行政行为的合法性进行审查,并就是否准予强制执行作出裁定,而由法院负责执行非诉行政行为的机构执行。由此可以看出,在人民法院内部,审查和执行的职能是分离的,而且通过司法实践的检验,取得很好的法律效果。虽然这种审查权和执行权的分离系法院系统内部,基于法律精神的延展,以及征收和补偿决定行政案件的特殊性,“裁执分离”的两权分离可以延展为法院系统外部,亦可据法因时而设,即法院审查的“审查权”和政府组织实施的“实施权”的分离具有实践和法理的依据。

    二是从逻辑推理来看,政府组织实施的行为系执行行政法律文书的行政行为。征收补偿决定是政府依据其公权力作出的具体行政行为,该具体行政行为未经法定程序予以撤销或者确认违法前,是具有法律效力的,行政相对人拒不履行时,行政机关可以申请人民法院强制执行。法院经过审查,如果作出准予执行的裁定,只不过是进一步肯定了该行政行为的强制执行效力,具有鲜明的许可特征,这与诉讼中法院针对征收补偿决定的合法性作出的判决并不相同。因此,法院审查以后,政府执行自己作出的行政决定,比执行法院的生效裁定从逻辑上更加合理。

    三是从立法过程上看,政府组织实施的行为系一般的具体行政行为。关于征收补偿决定的强制执行方式一直是立法过程中的争议焦点,实质是行政权与司法权的博弈过程。《行政强制法(草案)》四次审议稿第60条曾规定,行政机关向人民法院申请执行的案件,裁定执行的,由人民法院执行。该规定后被删除。对此笔者的理解是,关于行政强制案件强制执行方式尚在探索,暂不作规定,为人民法院自行探索改革有效的强制执行方式留有空间。由此也可以看出,行政强制案件的执行不宜由人民法院直接组织实施,将“执行行为”等同于人民法院的司法行为,而是另辟蹊径,交由政府组织实施,还原执行行为“具体行政行为”的本色。

    四是从权利救济上看,将政府组织实施的行为定位为具体行政行为,有利于人民法院及时审查和纠正强制执行实施过程中存在的违法问题,为被征收人提供必要的司法救济。而如果将其定位为人民法院的司法行为,就会导致减少被征收人和其他利害关系人提高司法救济的机会。也许正是基于这种考虑,在国有土地上房屋征收与补偿条例第二次向社会公开征求意见的过程中,最高人民法院就提出了,在补偿决定执行过程中,被征收人或者其他利害关系人认为执行行为违法侵害其合法权益的,可以向人民法院提起行政诉讼或者国家赔偿请求。

    综上,征收补偿决定的强制执行实施权交由市、县人民政府负责实施,人民法院以政府申请进行审查并作出相应裁定,笔者认为这只是发出一个“通行证”,而不是接过一根“接力棒”,且不可混淆政府和法院的角色定位,动摇人民法院的中立裁决地位,损害司法公信力,进而影响征收补偿非诉案件强制执行工作的顺利开展。

    (作者单位:山东省菏泽市中级人民法院)
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