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  • 借不动产征收乱象看中国法治之路

    [ 吕国华 ]——(2013-9-3) / 已阅4239次

      几十年来,十几年来,几年来,不动产征收在加速进行着,越来越多的人离开了赖以生存的家园。有的在城市的另一个角落安营扎寨;有的携妻带子,从此漂泊他乡;有的走上了上访的漫漫长途,一次次被遣返故地,又一次次义无反顾地踏上北上之路;还有从房顶上跌落的,被推土机碾过的,点火自焚的,一个个遍体鳞伤,甚至从此阴阳两隔;有的工业园区和开发区圈地种草,荒芜多年,居民小区成了无人居住的鬼屋,城市新区成为空城。房屋征收和土地征收的确给中国的经济增长作出了贡献,提高了中国的城市化率,但也让中国经济背上了沉重的负担,泡沫蔓延,甚至积重难返。房屋征收和土地征收让很多人从此生活得更幸福,也让很多人生活得更凄苦,更悲惨甚至更没有尊严。征收改变了无数人的命运,有的向好,有的向坏,有欢笑,也有恸哭。作为一个长期从事不动产征收领域法律服务工作的法律人,对此情此景,更是历历在目,感同身受。当代中国,征收乱象频出,究其原因,既有征收制度有待完善的表面因素,也有法治尚未到来的深层次原因,更有盘根错节的历史和社会因素。
      借不动产征收乱象看中国法治之路。不动产征收的三个主要环节即为什么要征收、谁来征收和如何征收,均缺乏法治的制约,导致不动产征收乱象频出。
      为什么要征收我们的房子和土地,我们或者世代居住在这里,或者刚刚买了商品房准备在此安居乐业,突然有一天被告知这里要拆了或者一大早醒来发现墙壁上写着一个被圈起来的“拆”。地方政府在这个时候会异口同声地说,是为了发展经济,为了改善城市环境,为了提升居民生活质量,总之,为了法律上规定的公共利益。几乎没有哪个地方政府说,是为了开发商赚钱,为了增加政府财政收入,为了中饱官员私囊的。在为什么征收这个环节上,中国的立法机关长期以来保持缄默,甚至懒得对自己制定的法律条文上的公共利益这个概念作出任何解释。他们一方面抱怨层出不穷的访民扰乱了社会秩序,忙于出台一部又一部管控社会秩序的法律;另一方面对各级政府制造的征收乱象的深层次原因不理不睬,甚至有纵容之嫌,对规范集体土地征收的土地管理法修改草案迟迟未审查通过就是再好不过的例证。当北大五学者和北京的吕国华律师上书全国人大常委会,要求审查《城市房屋拆迁管理条例》并撤销之时,全国人大常委会保持缄默,给了国务院自行废止该条例并出台新条例的机会。国务院借着出台新条例的机会,不但无视立法法的规定,无视征收非国有财产必须由法律规定的条文,而且越粗代庖,解释了全国人大常委会长期以来应当解释而没有解释的公共利益这个法律概念,为其划定了内涵和外延。遗憾的是,中央政府对公共利益的规定过于宽泛,给那些有着政绩和财政冲动的地方政府留下了随意发挥的空间。只要是政府参与的开发,都是为了公共利益;只要是政府启动的项目,都是为了公共利益。被征收人在这个环节几乎没有任何权利,他们没有机会,也没有舞台在是否属于公共利益的问题上与政府博弈。当政府下了征收决定、补偿决定之后,他们才得以在法庭上就征收是否为了公共利益发表自己的意见。而这个时候,往往木已成舟,绝大部分人在政府规定的时间内基于这样那样的原因已经搬迁了,只有极少数人可能走上诉讼之路。这个时候,行政对司法的干预这个长期以来的弊端往往暴露无遗。绝大多数司法机关会选择为政府的征收决定背书,以判决的形式支持政府的征收决定,以判决的形式认定征收项目是为了公共利益。即使政府作出的决定明显违法,司法机关也会以撤销政府决定会造成更大损失从而危害公共利益这样的说辞,驳回维权者的诉讼请求;或者简单确认被诉行为违法责令其采取补救措施而已,无视维权者利益遭受的种种伤害。此时,深受征收之害的被征收人,在被行政机关“欺凌”之后,又被司法机关“耍弄”一回,往往得出“官官相护”的结论。但在皇权主义思想和对中央领导充满期待的双重影响下,一部分人还是毅然决然地走上了上访的漫漫长途。我们的房子被征收,我们的土地被征收,我们表达意见的权利也被征收了吗?判断一个项目是否属于公共利益,应当从多个方面综合考虑,专业化很强,工作量很大,内容也很庞杂,交给司法机关去判断,不但让司法机关承受不可承受之累,而且严重浪费司法资源,事倍功半,劳民伤财。那么,谁能承担这项工作呢,立法机关内部成立一个专门的审查委员会是再合适不过了。
      谁来征收我们的房子和土地?是政府吗?既然是政府,为什么劝我们搬迁的或者是描龙绣凤的无业青年,或者是开发商,或者是居委会、村委会的干部,或者是我们的亲戚、朋友甚至子女?很多征收项目到了尾声,被征收人一不知道谁是征收人,二不知道应该和谁签订协议,三不知道应该找谁要补偿。征收乱象的乱源之一在于其间有着太多盘根错节、错综复杂的利益关系。政府为了完成征收工作,提高工作效率,往往开动庞大的政府机器,法律、经济、行政和其他手段并用,无所不用其极。于是,有了“拆错了”,有了“株连拆迁”;于是,一家拆迁,百家动员,一家不拆,亲友皆乱;于是,描龙绣凤的来了,开发商来了,社区干部来了,甚至八竿子打不着的警察也来凑热闹了;于是,有了“别说强迁,强奸你也得配合”的不寒而栗的恫吓,有了“替党说话,还是替百姓说话”的歇底斯里的诘问,有了“在英国,你说不拆,就不拆了,在美国也是,在中国,你说不拆,非得拆,这就是为什么我们共产党在全世界牛逼”的疯狂宣泄;于是,有的门口被泼粪拉屎,有的从睡梦中惊醒被拖拉至山野,有的被砍断手脚,有的被脱衣扒裤当众羞辱,甚至有的多次被政法委书记以做搬迁工作的名义性骚扰。征收本来是个简单的法律关系,过程却被搞复杂了。于是,民怨沸腾,不动产征收领域的访民占了中国访民的绝大多数。群众要求政府尊重自己财产权利的时候,不但财产权利未得到保障,居住的权利,生活的权利甚至生存的权利和尊严也被剥夺了。所谓官逼民反,那些历次违法征收的始作俑者,干的正是逼迫老百姓揭竿而起的事情。如果哪一天共和国大厦坍塌了,那些违法的官员就是功不可没的蝼蚁蛀虫。政府征收老百姓的房子,各个部门应当依法行政,各司其责,身体力行,而不是任意把政府承担的工作交给其他组织或者个人。否则,征收效率可能提高了,政府形象却毁于一旦,这个代价过于高昂,涉及到民心向背,涉及到生死存亡。其实,政府要搞好征收工作很简单,干好该干的,别干不该干的。
      如何征收我们的房子?在政府决定征收甚至补偿的时候,谁来保障我们参与和表达的权利?当政府侵害我们合法权益的时候,我们反制的力量为何总是如此微弱,我们反制的方法为何总是如此缺乏?为什么我们坚信法律,法律却屡屡伤害我们?为什么我们笃信政府,政府却屡屡侵害我们?表面上,在法规层面上对公共利益的界定缩小了地方政府胡作非为的空间;实际上,为其肆意发挥披上了冠冕堂皇的外衣。表面上,征收补偿方案张贴出来,征求意见时间不得少于30日,似乎很规范;实际上,征求了多少意见,意见的内容是什么,有多少反对意见,有多少支持意见,采纳了哪些,驳回了哪些,采纳或者驳回的理由是什么,我们一概不知。表面上,我们可以通过听证的形式发表意见;实际上,意见能否被采纳,根本不取决于我们。表面上,征收我们的房子,按照市场价补偿,似乎公平合理;实际上,什么是市场价?在一个评估公司依附政府生存的社会,哪个评估公司敢冒着被吊销营业执照的风险帮助我们按照市场价格进行评估呢?表面上,我们有讨价还价的权利;实际上,我们搬迁得迟缓一些,就往往被认为是刁民,是钉子户,必欲除之而后快!表面上,征收条例取代拆迁条例,似乎是一种进步;实际上,改造的程序更简单了,裁决程序被补偿决定取代,一个整体上还算不错的准司法程序从此消失了,取而代之的是简单的行政补偿决定,最可怕的是,中国至今没有一部统一的行政程序法,这意味着,政府作出补偿决定不受任何法律程序制约,绝对的权力导致绝对的腐败,难道不是吗?表面上,我们有复议和诉讼的权利;实际上,中国的复议程序和司法现状往往让我们再次受到伤害。表面上,我们可以依法向各级机关检举、揭发;实际上,一旦走上信访之路往往被精神病或者被围追堵截或者被遣返故里,见到总理并得到关照的机率微乎其微。说到这里,不难发现,征收的太多细节,需要引入法治的理念。征收条例规定了决策民主、程序正当,结果公开三个原则。遗憾的是,决策如何民主,程序如何正当,结果如何公开,我们从征收条例三十五条的规定中,不但没有找到答案,反而感受到了失望,还有法律人的失落。
      中国的法治之路还很遥远,不是吗?即使在这小小的不动产征收领域,引入法治的理念并力行之,也需要排除重重阻力,需要极大的政治勇气,需要极强的耐心和智慧,不是吗?放眼望去,仍是一片沙漠,然而,也正是这一望无际的沙漠,带给未来中国无限的潜力。我们不但不应从沙漠中嗅出死亡的气息,相反,我们应当有所预见,从荒芜沉寂中感受到那姗姗来迟的生机和活力。希望就在我们这里,在我们这一代人手中。我们应当为之努力的方向就是,让管理者走下神坛,成为真正的守夜人。也许,也许只有到了那个时候,不动产征收乱象所代表的当代中国的重重丑恶才能寿终正寝,中华大地才能盛开幸福之花。
      
      作者简介:吕国华,北京专职律师,山东人,毕业于北京大学,法律硕士,长期定向从事集体土地上房屋征收和国有土地上房屋征收等不动产征收法律服务。联系电话:13811168718。QQ:545852153。官方网址:http://www.guohua365.com
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