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  • 中国反垄断现状的法律思考

    [ 葛亚平 ]——(2013-8-12) / 已阅6276次

    反垄断法是处罚限制竞争行为的法律,其实施不仅对国家的经济体制改革有着重要作用,而且对处于经济一线的公司管理人员也至关重要。可以合法的规范公司经营行为,维护守法企业的合法权益,制裁违法企业的不法行为。
    2013年,可谓中国反垄断法大放异彩的靓丽时刻。反垄断行政执法机构先是于1月份对三星等液晶面板商因价格垄断处以罚款3.53亿元,之后反垄断的矛头指向国内白酒行业巨头茅台、五粮液,并对其处以4.49亿罚款。此后于7月份掀起了一系列的反垄断高潮,包括对上海黄金饰品行业协会及老凤祥等相关金店进行反垄断调查;对葛兰素史克等60家国际国内药企展开成本调查;对利乐公司涉嫌滥用市场支配地位进行反垄断调查;对比利时优时比公司进行合规调查;对多美滋、合生元等奶粉企业进行反垄断调查,并迅速于8月7日开出中国目前最大一笔6.7亿行政处罚罚单。中国反垄断的行政执法现状,使得人们对自2008年8月1日开始实施,至今已经实施五年的反垄断法高度关注。国家反垄断执法机构的重拳出击使得人们认识到,被西方国家视为经济宪法的反垄断法在我国经济领域保障市场公平竞争的作用非常重要。而司法领域也恰于此时,推出了全国首例原告终审胜诉的反垄断案件,强生公司由于对经销商存在限制转售价格的纵向垄断协议,成为中国第一个被判因垄断承担民事责任的被告。
    行政执法、民事司法的一系列行为,表明反垄断与我们普通百姓的生活并不遥远。被尊称为经济宪法的反垄断法一旦释放他的威力,违法的垄断性行为会受到遏制,公平的市场竞争环境会逐渐形成,消费者利益和社会公共利益会得到极大的保护,最终社会经济会得到健康发展。
    世界上最早的反垄断法,起于美国1890年的《谢尔曼法》,规定对于实施卡特尔的垄断行为进行查处。而中国反垄断法的制定,起始于1993年,但囿于当时国内的市场经济体制尚未完全建立,考虑徒善不足以为政、徒法不足以自行,暂时搁置,而是先制定实施了《反不正当竞争法》,制裁不正当竞争行为。反垄断法和反不正当竞争法可谓维护市场竞争的姊妹法,反垄断法的立法宗旨在于制裁限制竞争行为,而不正当竞争法的立法目标在于惩治不正当竞争行为。真正推动反垄断立法的是中国加入世贸组织,入世后,同为市场经济国家的世贸组织成员大多拥有其称为经济宪法的反垄断法,而中国也亟需制定适合自己国情的反垄断法。2005年1月,中国四家医药公司被美国企业诉至纽约联邦地区法院,美国反垄断律师的现身说法,案件的事实材料,为中国反垄断立法提供了最佳的素材。最终,反垄断法历经13年,于2007年8月30日年被全国人大常委会立法通过,并确定于2008年8月1日正式实施。
    我国反垄断法分为八章五十七条,确立了反垄断法的管辖、垄断行为的认定、调查、法律责任等条款。明确了长臂管辖原则,不仅中华人民共和国境内经济活动中的垄断行为适用本法,而且中华人民共和国境外的垄断行为,对境内市场竞争产生排除、限制影响的,也同样适用。对于违法的垄断行为,在第三条规定“本法规定的垄断行为包括经营者达成垄断协议;经营者滥用市场支配地位;具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中。经营者达成的垄断协议,又分成与竞争者达成的横向垄断协议、与下游经营者达成的纵向垄断协议。横向垄断协议是指均处于同一生产经营环节,相互间具有竞争关系的经营者之间达成的排除、限制竞争的协议、决定或者其他协同行为,具体包括固定或者变更商品价格; 限制商品的生产数量或者销售数量;分割销售市场或者原材料采购市场;限制购买新技术、新设备或者限制开发新技术、新产品;联合抵制交易;国务院反垄断执法机构认定的其他垄断协议。纵向垄断协议则是指处于上下游经营链条之间的经营者与交易相对人达成的排除、限制竞争的协议。具体包括固定向第三人转售商品的价格;限定向第三人转售商品的最低价格; 国务院反垄断执法机构认定的其他垄断协议。滥用市场支配地位,则是指在经营中具有市场支配地位的经营者从事滥用市场支配地位的行为。反垄断法所称市场支配地位 是指经营者在相关市场内具有能够控制商品价格、数量或者其他交易条件,或者能够阻碍、影响其他经营者进入相关市场能力的市场地位。对于相关市场是指经营者在一定时期内就特定商品或者服务(以下统称商品)进行竞争的商品范围和地域范围。在反垄断执法实践中,通常需要界定相关商品市场和相关地域市场。滥用市场支配地位是指以不公平的高价销售商品或者以不公平的低价购买商品;没有正当理由,以低于成本的价格销售商品;没有正当理由,拒绝与交易相对人进行交易;没有正当理由,限定交易相对人只能与其进行交易或者只能与其指定的经营者进行交易;没有正当理由搭售商品,或者在交易时附加其他不合理的交易条件;没有正当理由,对条件相同的交易相对人在交易价格等交易条件上实行差别待遇;国务院反垄断执法机构认定的其他滥用市场支配地位的行为。经营者集中是指经营者通过合并;通过取得股权或资产的方式取得对其他经营者的控制权;经营者通过合同等方式取得对其他经营者的控制权或者能够对其他经营者施加决定性影响等具有或者可能具有排除、限制竞争的集中行为。依照规定,参与集中的所有经营者上一会计年度在全球范围内的营业额合计超过100亿元人民币,并且其中至少两个经营者上一会计年度在中国境内的营业额均超过4亿元人民币;参与集中的所有经营者上一会计年度在中国境内的营业额合计超过20亿元人民币,并且其中至少两个经营者上一会计年度在中国境内的营业额均超过4亿元人民币。达到前述两条件的经营者集中,必须向国务院商务主管部门申报,以便进行经营者集中审查,涉及国家安全的还要进行国家安全审查。
    国务院设立反垄断的领导机构反垄断委员会,负责组织、协调、指导反垄断工作,履行研究拟订有关竞争政策;组织调查、评估市场总体竞争状况,发布评估报告;制定、发布反垄断指南;协调反垄断行政执法工作等国务院规定的职责。 具体管理、查处垄断行为,由目前对于不正当竞争行为具有执法权的执法机关负责。目前执法机构已经成立,分别为商务部的反垄断局、国家发展改革委员会的价格监督检查司、国家工商行政管理总局的反垄断与不正当竞争执法局。反垄断局职责规定为审查经营者集中行为、指导中国企业在国外的反垄断应诉工作、开展多双边竞争政策国际交流与合作,笔者所在公司面临的中国第一起被美国提起的反垄断案件,就取得了商务部的大力支持,向美国法院出具了声明以支持中国企业的行为。价格监督检查司的职责主要是负责依法查处价格垄断协议行为,对于价格监督的违法行为处理依据除反垄断法外,还有《价格法》,因此对实践中的价格处罚有些属于反垄断领域,有些则属于违反价格法的违法行为;反垄断与不正当竞争执法局的主要负责除价格以外的垄断协议、滥用市场支配地位、滥用行政权力排除限制竞争等方面的反垄断工作。
    在西方发达国家,反垄断的民事诉讼影响巨大,可以说是争讼的渊薮。为我国公众所熟知的巴斯夫公司维生素C反垄断诉讼案,美国、欧盟先后提起的反垄断诉讼,使得世界VC巨头巴斯夫、默克等公司先后退出了维生素C行业,而中国的维生素C企业抓住世界巨头诉讼缠身的时机,迅速发展壮大,并占领了国际市场。反观中国的反垄断,在行政执法领域反垄断成就明显,但是民事诉讼领域却一直举步不前,据统计截止2011年底,全国法院才受理垄断民事一审案件61件。令人欣慰的是,针对反垄断民事诉讼,最高人民法院根据办案实践制定了《关于审理垄断行为引发的民事纠纷案件应用法律若干问题的规定》,相关法院又通过反垄断民事判决,明确了一系列的反垄断民事诉讼规则,为反垄断民事诉讼奠定了基础。依照司法解释及判决的规定,反垄断民事诉讼不以行政执法机构的认定为起诉前提,只要发生了因垄断行为受到损失或者因合同内容、行业协会的章程等违反反垄断而发生争议的自然人、法人、其他组织,均可以直接向人民法院提起诉讼。反垄断案件的审级参照知识产权案件,原则上由省、自治区、直辖市人民政府所在地的市、计划单列市中级人民法院以及最高人民法院指定的中级人民法院管辖。此外经过最高人民法院批准,基层人民法院也可以管辖第一审垄断民事纠纷案件。管辖法院的选择,依照有关侵权纠纷、合同纠纷等的管辖确定。反垄断民事纠纷的类型主要体现为垄断协议、滥用市场支配地位,针对横向垄断协议,采取举证责任倒置的方式,由被告对协议不具有排除、限制竞争的效果承担举证责任。而纵向协议,由于法律司法解释没有明确规定,又不能采取推定的方式,仍旧依照谁主张、谁举证的规则由原告负责提供证据。被诉滥用市场支配地位的,则要求原告不仅要举证证明被告具有市场支配地位,还要证实其滥用市场支配地位,如果被告以其行为具有正当性为由进行抗辩的,应当自行承当举证责任。在法院的审判实践中,针对是否构成垄断,达到经济效果,确立了依据“相关市场竞争是否充分、市场地位、行为动机、实施效果”等要素进行考虑的分析方法,同时考虑一些案件中的具体判断因素。另外,鉴于反垄断对于经济领域的专业知识依赖,借鉴西方反垄断案件经济学家的专家证人规则,规定当事人可以向人民法院申请一至两名具有相应专门知识的人员出庭,就案件的专门性问题进行说明。或提请人民法院委托专业机构或者专业人员就案件的专门性问题作出市场调查或者经济分析报告。
    我国反垄断法的实施取得了巨大的成果,继反垄断法出台后,国务院及反垄断执法机构相继发布了《关于经营者集中申报标准的规定》、《关于相关市场界定的指南》、《反价格垄断行政执法程序规定》、《反价格垄断规定》、《经营者集中申报办法》、《经营者集中审查办法》、《工商行政管理机关查处垄断协议、滥用市场支配地位案件程序规定》、《工商行政管理机关制止滥用行政权力排除、限制竞争行为程序规定》、《工商行政管理机关禁止垄断协议行为的规定》、《工商行政管理机关禁止滥用市场支配地位行为的规定》及《工商行政管理机关制止滥用行政权力排除、限制竞争行为的规定》等部门规章,预计还要发布《关于知识产权领域反垄断执法的指南》、《关于经营者集中案件适用简易程序审查的暂行规定》和《经营者集中附加限制性规定》。这些规章同法律、司法解释一起构成反垄断的保障,提升了反垄断的执行力。但目前我国的反垄断仍存在实施中的障碍,需要进一步完善。首先法律规定过于原则,反垄断法条文仅仅57条,唯一的一部司法解释16个条文,而规章尽管多,但由于位阶较低,行政管理可行,民事法律诉讼则不具备法律效力,因此仍需对规章进行整合,根据行政、司法实践进行完善。其次,缺乏集团诉讼及惩罚性赔偿,我国的大额处罚均表现为行政处罚,而美国的民事诉讼赔偿金额往往是天价,其原因在于我国的民事诉讼实行个体差额补偿原则,而西方发达国家实行整体损失的惩罚性三倍损害赔偿,这样在我国普通公民诉讼中,诉讼结果就可能得不偿失,对于垄断公司则盈利远远大于损失。最后,我国的诉讼证据规则给民事诉讼带来巨大的阻碍,在美国的反垄断诉讼实行的证据开示对于被告的垄断企业来说,不得隐瞒任何证据,双方需要将所有的涉案证据提交,如果有任何证据隐瞒将会承担不利后果。而我国实行的基本是谁主张、谁举证,如果持有证据方不提供不利于己的证据,往往会从中受益。考虑我国反垄断法的实施,建议从比较法的角度进行完善。

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