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  • 开征房产税的正当性及其效能探析——兼论地方政府摆脱财政困境之对策

    [ 高军 ]——(2013-8-9) / 已阅7280次

    [摘要]我国开征房产税的前提是财政民主、财政透明,在当前不规范的财政体制下,以解决地方政府财政危机的理由并不能正当化房产税的征收,规避立法程序以旧瓶装新酒的方式征收房产税行不通,如果贸然大规模开征房产税,必然面临房产税的合理性、合法性和可操作性的疑问,将损害政府的合法性。我国地方政府摆脱财政困境,其出路在于大规模精减公务人员,重构分税与财政转移支付制度,确立政府与市场的边界,摆脱“生产建设型”政府的路径依赖,建立公共财政体制,实现财政民主化。
    [关键词] 房产税 宪政 税收法定
    [作者简介]高军(1972—),男,江苏淮安人,法学博士,江苏理工学院副教授,江苏华东律师事务所兼职律师。


    近日,《经济日报》发表财政部部长谢旭人文章,称有关方面正在研究逐步在全国推行房产税。同期,财政部财政科学研究所所长贾康表示,“扩大房产税试点范围的改革方向已被锁定”并表示在未来的新一轮财税改革中,房产税是一个无法回避的方向。[1]从种种迹向看,在全国范围内征收房产税目前已呈箭在弦上之势。但是,正如美国最高法院约翰•马歇尔大法官所言,“征税的权力是事关毁灭的权力”,事实上国家征税所造成的财产减少,无论在规模还是在数量上都是任何私人犯罪(如盗窃、抢劫)所望其项背的。[2]涉税无小事,征收之前必须明确为什么要征房产税?虽然在这个问题上有关方面一直遮遮掩掩甚至讳莫如深,打压房价之说虽然冠冕堂皇,但在多次采取“史上最严厉的调控手段”均未奏效的情况下这个理由无疑显得较为苍白。显然,伴随后土地财政时期的到来,为地方政府提供稳定的财源是房产税的主要目的。 但是开征房产税的初衷固然好——土地是有限的资源,靠卖地的土地财政是杀鸡取卵、不可持续的财政,开征房产税可以破解地方政府土地财政困境,保证地方政府获得稳定的财源。不过到目前为止,所有给出的理由均是站在征税者的立场上考虑的,并没有考虑到纳税人的感受。毕竟房产税一旦开征是需要广大纳税人来负担的,而站在纳税人的立场,征收房产税则“兹事体大”,它直接侵犯的是纳税人受宪法保护的财产权,甚至可能直接威胁到普通纳税人的生存权。因此,在决定开征之前,必须厘清房产税的合理性、合法性等诸多问题。
    一、开征房产税缘由之正当性质疑
    税不仅仅是一个经济问题,更体现了政治和政府道德,国家不能以征税本身为目的,“当征税的目的不是为了保卫国家和增进国家福利时,征税就变成了盗窃。”[3]作为一项基本的常识,在现代民主法治社会,税存在的惟一理由就是作为政府提供公共物品和公共服务的对价而存在。“租税倘非出于公共福利需要者,即不得征收,如果征收,则不能认为是正当的租税”,[4]因此,国家征税权的正当性在于,纳税人期待税仅被用着提供公共服务或经纳税人同意的转移支付,唯如此,政府的权力才能被限制到合适的领域,这是有关税收的宪政逻辑。[5]而Alan Lewis则更是直接将“你付出了什么”和“你得到了什么”之间的联系称为“财政关系”。[6]
    在现代民主法治社会,国家财政不同于一般追求赢利为目的的私人经济,它是一种以公益为价值取向的公共财政,奉行量出为入的原则,即依据公共事务决定征税事项。国家征税不能以取得超额收入为目的,其首要目的在于利用财政手段来达成维护国家独立与安定,促进国民生活的安宁幸福。因此,宪政的财政逻辑是:政府必须首先根据公共服务的内容来确定财政支出的方向和总量,然后在此基础上确定财政收入的总量,并进一步确定所需征收的税收总量,如果当年税收超额完成,那么第二年必须在此基础上进行减税。唯有如此,才能有效地降低一个社会的宏观税负,减轻公民的负担。而如果由政府来决定征税,对食税者来说,必然是收的税越多越好,“在政府的所有权力中,征税权是最容易滥用的权力”,[7]在缺乏有效的制度性约束的条件下,政府税制设计、税的征收过程中必然会倾向于实现税收的最大化,“开头微不足道,但是,如果不小心在意,税率就会很快翻倍,而且最终会到达没有人可以预见的地步,这合乎事物的本性。”[8]如果纳税人不能在宪政的框架内决定征税与用税事宜,最终不堪忍受苛捐杂税的结果唯有奋起搏命一途,“太阳底下无新鲜事”,历史上几乎所有的起义、革命,从根本上来说都是纳税人反叛。
    笔者认为,在决定开征房产税来解决地方政府财政困境之前,必须搞清楚的是:地方政府为什么会缺钱?目前地方政府财政收支总体情况如何?我国财政整体状况如何?财政收入与支出的总额分别是多少?财政支出项目是否必要与合理?地方政府缺钱是否必须通过征税来解决?在现有的财政规模下能否通过其他途径来解决?以下疑问应当是合理的:“2010年我国7万多亿元的税收,11万多亿元的非税收入,加起来近19万亿元的政府收入”,[9]约占同年GDP的一半。如此庞大的财政收入为什么还不够用?我国社会公共事务需要投入的财政总额到底是多少?其中,中央与地方事务需要投入的财政又分别是多少?但遗憾的是,长期以来政府并没有公布相关的准确数据,甚至各级人大代表在表决政府预算时亦不能明悉相关数据,这难免让人困惑:既然不知道需要支出多少财政,又谈何开征新税呢?
    事实上,“没有任何东西比规定国民应缴纳若干财产、应保留若干财产更需要智慧与谨慎”,[10]国家征税必须培养税源并衡量人民的纳税能力,不得侵及纳税人最低生存权,如果政府征税过多,不但不能成为纳税人自由与财产的保障,甚至极有可能走向反面。事实上,目前,我国纳税人负担已经非常沉重,姑且不论福布斯纳税人痛苦指数排名上我国连年居于前列,我们都生活在这个社会,只需根据我们每个人的切身体验,应完全可以感知到这一点。人们完全有理由发出这样疑问:既然地方财政困难,为什么吃财政饭的公务员和事业单位人员数量越来越膨胀?为什么还存在着数额庞大的“三公消费”?解决财政困境为什么只想到了加税而不从精减人员和杜绝“三公消费”入手?
    二、开征房产税途径之正当性质疑
    税法本质上是侵权法,税收直接威胁到公民的宪法财产权,因此必须严格限制政府征税的权力,“如果行政者有决定国家征税的权力,而不是限于表示同意而已的话,自由就不存在了。因为这样行政权力就在立法最重要的关键上成为立法性质的权力了。”[11]税收法定与罪刑法定是宪政的两项基本原则,在自由民主法治社会中是保障公民财产自由与人身自由之武器。
    我国宪法第56条规定,“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”。虽然对此处的“法律”应解释为狭义的全国人大、人大常委会制订的法律,还是广义的法律尚缺乏权威的解释,但根据宪政的一般原理,依合宪解释应理解为狭义的法律,更何况《立法法》第8条明确规定了“下列事项只能制定法律:(八)基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”。我国税收法定原则是通过《税收征收管理法》确定的,该法第3条第1款规定“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税,依照法律的规定执行”,但该款同时还规定了“法律授权国务院规定的,依照国务院制定的行政法规的规定执行”。另外,《立法法》第9条也规定了“本法第8条规定的事项尚未制定法律的,全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定,授权国务院可以根据实际需要,对其中的部分事项先制定行政法规,但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外”。不过,为防止被授权机关滥用权力,《立法法》第10条规定了,“授权决定应当明确授权的目的、范围。被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力。被授权机关不得将该项权力转授给其他机关。”因此,根据以上宪法与法律的规定,开征房产税难以绕过立法环节。
    事实上,当前热议的房产税其最初的名称是物业税。长期以来,在中国房地产领域,与房地产有关的税收包括城市房地产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、印花税、营业税和所得税,此外还有各种名目的收费,其繁杂程度举世无双。十六届三中全会提出“实施城镇建设税费改革,条件具备时对不动产开征统一规范的物业税,相应取消有关收费”。也就是说,房产税最初的定位是物业税,其初衷是为了规范房地产领域的税费体系,即把开发环节和流通环节的税向持有环节转移,是一个税收转移的问题。但物业税的征收需要经过全国人大的立法程序,通过人大立法开征新税并非易事,因此有关部门就想起了长期被搁置的房产税, 意图通过旧瓶装新酒的方式将物业税穿上房产税的马甲而横空祭出,其隐含的逻辑是:虽然《房产税暂行条例》第5条中明确规定了 “个人所有非营业用的房产”免纳房产税,但这里用的是“免纳”一词,似乎本该征收的,未征收是立法机关的一种“恩赐”,现在随着形势的变化,决定开始征收是名正言顺的。不过,由于这部《条例》颁行已26年,其制订所依据的《税收征收管理暂行条例》早已废止,其存在的合理性与合法性均存在疑问。为绕开立法环节,2012年1月17日国务院在其颁发的《关于废止和修改部分行政法规的决定》中第76条规定,“将《房产税暂行条例》第8条中的《税收征收管理暂行条例》修改为《税收征收管理法》”。表面上看来,国务院此举似乎清除了房产税征收的障碍,下一步只需要将对“个人所有非营业用的房产”“免纳”的“恩惠” 取消即可顺理成章的开征。
    以上谋划可谓是“深思熟虑”,但笔者认为此乃机巧而非正道,征收房产税乃涉及国计民生、直接影响社会稳定之大事,必须走煌煌正道。必须认识到,长期以来我国税收法制领域行政立法独大而法律式微的状况 实际上背离了法治,是一种极不正常的现象,这种现象之所以发生,其根源在于1984年全国人大常委会通过的《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》:“决定授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中,拟定有关税收条例,以草案形式发布试行,再根据试行的经验,加以修订,提请全国人民代表大会常务委员会审议。国务院发布试行的以上税收条例,不适用中外合资经营企业和外国企业”。从《决定》的名称和内容中,明显可以看出:(1)税收领域的授权立法,仅仅是我国改革开放初期经济体制改革探索阶段一种过渡性的权宜安排;(2)该《决定》包含的授权目的与范围过于宽泛,不符合授权明确性的要求,属于典型的空白授权条款,事实上赋予了作为行政机关的国务院过大的税收立法权——自然,由行政机关来决定征税事项,其后果必然是税越来越重。
    当前,随着市场经济的逐步深入以及依法治国实践的推进,限制国家征税权力以保护公民财产权、保护市场经济的创新与活力已成为当前紧迫的时代命题。《立法法》第11条规定,“授权立法事项,经过实践检验,制定法律的条件成熟时,由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律”。到目前为止,《房产税暂行条例》已“暂行”了26年,期间中国政治、经济与社会发生了广泛、巨大而深刻的变化,“法治”、“人权保障”、公民财产权保护等条款已通过修正案形式入宪,民主法治已蔚然成为时代的潮流,制定法律的条件还不成熟似乎怎么也说不过去。更何况,在2009年6月27日,十一届全国人大常委会第九次会议通过决定,废止了全国人大常委会1984年《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》,这次会议同时还要求国务院尽快将此前依据该授权决定而制定的税收法规提交全国人大常委会审议以制定相应的法律。因此,从程序上讲,试图回避税收立法程序,以旧瓶装新酒的方式来征收房产税行不通。
    三、当下开征房产税的后果分析
    首先,借打压房价的理由开征房产税将严重损害政府诚信。近年来,房价高昂带来了很多社会问题,中央政府采取了诸多手段打压房价,但政府认定房价上涨过快的原因在于有人投机炒房和开发商哄抬房价,因此数次采取的房价调控政策的重点主要落脚在提高首付、征收交易税、征收土地增值税,甚至采取了合法性受到质疑的“限购令”的方式,[12]但是由于方向错误, 所开的药方只能治标而不治本,最多只是暂时扼制了房价疯涨的势头,离预期的房价下降还有较大的距离。事实上,征收房产税的思路,仍是一种与“限购令”类似的、靠打压需求来迫使商品价格稳定的计划经济思维。在我国目前的房地产体制下,房产税背后的真实逻辑其实是:政府垄断土地交易一级市场,房产商垄断商品房开发市场,政府以低价夺地,然后以高价拍地,对房地产开发收取名目繁多税费,从而导致房地产价格飙升, 再以抑制高房价为理由开征房产税。笔者认为,寄希望于通过房产税打压房价,实无异于缘木求鱼,作为一个基本的常识,任何与房子交易和持有有关的税收一定会推高房价,房产税一定会体现在租金或房价中由租房者、购房者承担。在当前不明确房产税开征的目的,而且未对目前已经存在的与房地产有关的税费进行清理的情况下贸然开征,征收之后租房价格必然也将水涨船高,届时买不起房的人甚至可能连租也租不起了。 因此,必须警惕那种借公众对高房价深恶痛绝的情绪以及打压房价的呼声,为地方政府开拓一个取之不尽的税源的做法,借民粹思想来趁机征税实际上是极其危险的,如果一旦无法兑现打压房价的承诺,而公众又切切实实的多了一项沉重的税收负担,最终必将导致民怨沸腾,使政府的信用扫地。
    其次,贸然开征房产税将引发有关税负公平的道德风险。公平纳税是税法的基本原则,它源于税的事物本质,集中体现了税的内在法理与精神,深受古今中外学者的推崇并为当代许多国家的宪法所明文确立,税负公平原则已成为各国制定税收制度的首要选择。[13]我国开征房产税,必须解决房产税公平纳税的问题。但是,目前我国房地产领域的情况非常复杂,光住房的类型就有很多种——单位福利房、公租房、商品房、小产权房、自有宅基地房、集资房、军产权房等等,不一而足,让人眼花缭乱。这些房产的权利事实上是不平等的,对形形色色权利不平等的房产究竟该如何征税?此外,单从技术方面来讲,征收房产税就面临很多困难:是按人均面积征收还是按套数征收?是针对新增商品房征还是现有存量房均予征收?房子坐落的位置在市中心还是郊区,不管房屋新旧,不管楼层高低,不管配套设施差距是否一视同仁征收?等等,这些都必须由全社会经过充分的讨论达成共识后以立法的形式来确认。但是在我国,官员财产申报提了多年,至今尚且“在技术上做不到”,而在全国范围内要调查每家每户有几套房产、人均占有多少面积以及对每座房产进行估值,需要大量的专业人员以及投入巨大的人力、物力,这是一个比官员财产申报更复杂的任务,从逻辑上讲似乎更不可能完成。特别是现阶段中国民主法治尚不健全的国情下,人们完全有理由担心:一旦开征房产税,具体操作中房价估值完全有可能会向权势者偏移,权势者定会有逃避房产税的办法,最终房产税极可能沦为落在普通人身上的沉重负担——事实上,翻开任何一部中国赋税史,可以发现这种情况在中国历史上是不绝于书的。
    第三,征收房产税将极大加重普通纳税人的负担。一直以来,“与西方发达国家接轨”是有关部门宣称征收房产税的一个重要理由。但必须指出的是,我国目前所要征收的房产税与西方的房产税实际上并非同一概念。确实,西方国家一般都有房产税这一地方税税种,但问题在于西方国家一般以透明的直接税为主体税制结构,房产税是直接税,它直接针对房产而征收,房产的价值主要体现在土地使用权的增值上,而西方国家的纳税人是拥有房屋土地永久产权的。此外,在西方国家,房产税征收的目的在于为地方居民提供公共物品与公共服务,其征收与使用均为透明,纳税人有权随时进行查询和监督。我国情况不同于西方,我国是以不透明的间接税为主体税制结构,纳税人负担本已沉重,更何况我国实行特殊的土地国有政策,居民所购买的房产只有70年的土地使用权期限,房价中已经包含此前开发商为取得该土地开发资格而交纳的巨额土地使用权出让金,亦即购房者已交过直接税性质的土地租金,再征收房产税无疑属于重复征税,在制度上无法自圆其说。近年来的中国城市化进程中,政府已通过房地产手段吸取了巨额的民间财富,“民为邦本,本固邦宁”,征税不得侵犯纳税人生存保障,这是纳税人的基本权利同时也是政府道义上的责任。如果房产税未经充分的公开博弈达成整个社会的共识而率尔出台,将有可能会极大的加重普通纳税人的负担,进而动摇社会和谐的基础。此外,由于当前中国实行的并非完全意义上的市场经济,个人投资的渠道非常窄、股市的长期低迷与掠夺、长期的通货膨胀造成银行存款实际的负利率等因素的存在,决定了目前在中国实际能够资产保值的财产主要是房产,如果全面普遍地征收房产税,将可能发生动摇全社会资产基础的危险。当前,我国基尼系数已超过国际警戒线,贫富悬殊的存在已是一个不争的事实,对于官员或富人而言,可以或凭借权势逃避征税、或根本不在乎征那点税、或通过房屋出租将房产税转嫁、或干脆“用脚投票”将包括房产在内的资产出卖转移资金到海外, 但房产税对于已拥有住房的普通人来说则是实实在在的负担。而且,开征房产税势必将增加征税成本,最终这些成本将会转嫁到纳税人身上。在目前征税与用税均不透明,甚至连公众深恶痛绝、饱受诟病的巨额“三公消费”都无法扼制的财政体制下,征收直接税性质的房产税,将极大的刺激纳税人的“税痛”,纳税人必然产生“我纳税,你享乐”的强烈抵触情绪,并采取各种方式逃避缴纳甚至公然拒绝缴纳,如果强制执行,可能存在诱发大规模社会冲突的风险。
    四、解决地方政府财政危机之正道
    近年来,伴随着我国经济的飞速发展,我国政府财政收入连年超GDP增幅而不断攀升。不过,虽然财政收入总额巨大,但地方政府却普遍出现了财政困境。 地方政府“土地财政”遂兴,一些地方政府卖地的收入占了地方财政收入半数甚至更多,形成“房价绑架财政”局面。地方政府强力征地、拆迁遭至了激烈的社会反抗,造成诸多严重的社会问题。近期以来,由于“限购令”等房价调控措施的采取,房地产交易萎靡,带来地方政府土地频频流拍,地方政府遭遇财政危机。继续维持高房价以保持土地财政格局固然不可取,因为土地是不可再生资源,土地财政本质上是一种掠夺型、不可持续的财政,但是否就必须以房产税来代替,笔者认为结论并非如此简单。当前,我国改革开放已进入攻坚阶段,很多体制性缺陷充分暴露出来,出现了政府权力日益扩张、社会不同阶层贫富差距过大、纳税人负担过重、群体性事件频发等诸多严峻的社会问题。值得警惕的是,目前存在着两个非常危险的信号:其一,几乎每出现一个社会问题,政府首先就会想到用增税来解决,这似乎已形成了政府的思维惯性与解决问题对策的“路径依赖”,而较少顾及民众的负担和税收法定的宪政原则。本质上这是一种行政本位与功利主义思维,它将复杂的社会问题简单化,对社会治理的理性化、法治化建设是极为有害的。其二,与西方国家议员们通常竭力抵制政府开征新税的做法不同的是,近年来我国各级人大代表也非常热衷建议开征新税,实际上这是一种严重的角色错位与背离。[14]古今中外的历史经验告诉我们,由政府来实际掌握征税的权力、决定征税事项,必然是重税的结果,因为不受约束的行政权力的欲望一定是无止境的。但是,在社会转型各种矛盾尖锐的时期,加税必须格外慎重,因为重税将极有可能压垮社会经济和突破民众的忍耐底线,使社会陷入动乱。笔者认为,解决目前我国地方政府财政困境,当务之急在于推进国家机关与事业单位改革,通过大规模精减人员来解决长期以来“吃饭财政”所造成的“民之饥,以其上食税之多,是以饥”的问题,根本之道则在于:
    1、重构分税制与财政转移支付制度。1993年中央政府单方面决定的分税制型塑了一个财权与事权不对等的央地财政关系,中央政府处于绝对的优势地位,财多而事少,地方政府则反之即财少而事多。实践证明分税制缺陷明显,与地方财政普遍捉襟见肘相对的是,近年来国家部委、国有大企业纷纷表现得财大气粗,“天价装修”、为完成预算每年年终突击花钱、以及国有投资企业海外投资失误导致巨额亏损等这类事件经常见诸报端。虽然每年我国中央财政转移支付的数额巨大,但对本质上属于宪政基本问题的财政转移支付事项却至今尚未实现法治化,实践中的随意化、不规范的操作,事实上的“会哭的孩子有奶吃”催生了“驻京办”、“跑部钱进”等腐败现象。纳税人完全有理由发出这样的疑问:地方政府没钱,直接原因在于分税制与财政转移支付制度的不合理,那为什么不可以进行宪政的意义上的重构?
    2、确立政府与市场的边界,摆脱政府投资的路径依赖。长期以来,受计划经济时代政府主导经济发展的思维影响,我国政府是计划投资型政府,奉行的是依靠政府拉动经济的发展模式。这种模式存在着天生的缺陷:首先,经济学理论以及人类社会长期的实践已充分证实,政府利用资源的效率必然低于个人支配、利用资源的效率。如果政府征收的税收过重,必然会产生国富民穷的后果,过多的资源集中到政府手中对社会而言并非幸事,至少降低了全社会对资源的利用效率。其次,政治经济学常识告诉我们,政府不同于市场,政府的职能是为社会提供市场无法提供或不能有效提供的公共物品和公共服务,如果政府直接参与市场竞争,必将利用自身的政策制订者的地位产生垄断,由于缺乏有效的外部监管,与政府巨额投资相伴随的必然是普遍的低效甚至无效以及贪污、浪费等政府工程病。因此,宪政主义要求,政府的职能必须是有限的,社会和市场能够解决的问题,就不需要政府动用税款来解决。因此,在法治社会中,政府正确的角色定位不是赤膊上阵与民争利,而是提供包括公平的市场交易规则、独立公正的司法体系等在内的公共物品与公共服务,促进市场的发展,培植税基,通过法定的税收来源源不断获得财政收入。
    3、完善公共财政制度,实现财政的民主化。现代税收的法理基础是税收契约论,税收被理解为收入和支出的混合体,税收的用途必须严格限定在为社会共同体提供公共物品与公共服务上,“如果在赋税收入的使用上没有任何限制,这种收入就与政府中决策制定者的个人所得毫无二致”,[15] 而Wicksell更是一针见血地指出,“若不是期望政府利用税收来提供财货与劳务,以取得一些利益;在制宪前或制宪后没有一个人愿意付税”。[16]事实上,在一个民主法治国家,涉税的事项均由纳税人来决定,奉行“以支定收”,即每个年度都由议会来具体讨论钱花在哪里、怎么花、花多少之后,再决定征多少税。纳税人纳税后,依法享有公共物品请求权与使用权,以及对税收收支情况的知情权和监督权。但遗憾的是,在我国,受与计划经济相适应的马克思主义国家学说的影响,长期以来我国政府将税收理解成权力关系,在财政理论方面奉行的是国家分配论,我国各级政府实际上是“以收定支”,收多少花多少,甚至以多征税作为业绩炫耀,而税款花在哪里则根本无需向纳税人汇报。当前全球化背景下,随着市场经济的发展,公众民主法治意识高涨,公众已普遍意识到政府的税收来自于纳税人的财产,是纳税人供养了政府而非相反,基于每个人的自身体验,公众并不相信政府组成人员是什么“道德超人”,已不再满足于税收的“取之于民、用之于民”仅仅停留在“宏大叙事”的宣传层面,要求重大的涉税事项必须由广大纳税人来决定,并通过具体化、可操作的法律程序来保障,而不能靠“党性自觉”或“政府父爱主义”式的施舍。因此,必须采取措施完善我国人民代表大会制度,特别是应当大力进行预算的民主化与公共化改革,进而推动公共财政的完善,真正的实现人大代表对征税与用税的决定权。

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    本文已发表在《地方财政研究》2013年第7期,转载、引用请注明出处,谢谢!

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