[ 农日吉 ]——(2013-7-23) / 已阅12205次

　　(四)人民监督员监督力度薄弱

　　人民监督员制度是检察机关外部监督制约的主要形式,是公民参与刑事诉讼程序的渠道。但是,这种制度迄今为止,由于“没有法律条文的支撑,尤其是刑诉法条文规定”,[26]人民监督员对于检察官起诉自由裁量权的监督基本上流于形式,在这种情况下,出于制度上的需要,人民监督员虽然对“三类案件”和“五种情形”进行监督,但还没有从深层次对检察官自由裁量权进行有效监督。由于人民监督员在法学功底和办案经验方面的先天不足,表决过程的人云亦云,监督的效果并不明显,而且,由于人民监督员的介入,使得办案期限捉襟见肘,加剧了审案期限的紧张。因此,现阶段单纯依靠人民监督员的监督,妄图通过监督“迫切需要检察官象法官那样秉持客观公正原则,以最大限度地防止和减少司法不公情况的发生”[27]非常困难,由于人民监督员监督的有限性,这种愿望离现实还有很长的一段路要走。

　　三、规范检察官自由裁量权的路径

　　(一)规范不起诉自由裁量权行为,明确界定不起诉自由裁量范围

　　“自由裁量存在于法律适用、事实认定以及程序处理等环节,”[28]因为,自由裁量“是一个从相对到绝对的过程,在这个过程中,不可避免地掺入了法官的个人喜爱或者厌恶、偏见情感、习惯意识和信念。”[29]因此,难免存在错误裁量,有些还严重背离案件的事实。这里说的虽然针对的是法官,但同样也适用于检察官,因此,为了忠于案件的真相和事实,规范不起诉行为势在必行。

　　“不起诉是一种程序上的处理,其基本含义是不追究犯罪嫌疑人的刑事责任。”[30]如前所述,不起诉包括法定不起诉、酌定不起诉、证据不足不起诉和附条件不起诉等,在这些不起诉类型中,按照《人民检察院刑事诉讼规则》(试行)规定,案件符合不起诉情形的,由承办检察官首先作出判断,也就是由承办检察官对案件定性自由裁量,如果承办案件检察官认为案件符合不起诉条件,按照办案程序,先由所在科室讨论研究,然后由部门负责人把案件提交分管领导,分管领导审核后再把案件处理意见提交检察长或者检察委员会批准,为了提高诉讼效率,一般不起诉案件首先由检察长决定,如果检察长认为有必要,可以提交检察委员会审议,如果是自侦案件,发现具有规则第四百零一条规定情形的,应当退回本院侦查部门,建议作出撤销案件的处理。省级以下人民检察院办理直接受理立案侦查案件,拟作不起诉的,应当报请上一级人民检察院批准。鉴于检察官自由裁量权的内部制约机制缺失,应当与时俱进转变检察委员会的业务职能,建议“检委会秘书处作为独立的办案机构应当由现行的综合类管理,改革为三位一体的检委会业务机构”,[31]使检委会成为检察机关的常设机构,以保证检委会的职能能够得到充分发挥。当然,“除了按照法律的规定检察机关有权在可以提起公诉也可以不提起公诉的案件中根据案件的具体情况裁量决定是否发动公诉之外,对于必须提起公诉的案件,检察机关就必须依法履行法定职责,毫不犹豫地提起公诉,而没有自由裁量的余地。”[32]

　　“在我国现行司法体制、诉讼制度远未达到完善,特别是检察官之选任并非如英美那样精英化的现状下,立法在扩大不起诉制度的适用范围时,明确界定该范围也是绝对必要的。”[33]检察官行使自由裁量权的主要范围,当然主要是公诉审查阶段所涉及的起诉或者不起诉案件,其中不起诉范围应当包括刑事诉讼法第十五条所规定的情形,此外,根据实际情况,应明确不起诉边界和范围,这些范围包括刑事案件的预备犯、中止犯、防卫过当和避险过当的;犯罪过程中属于主观恶性较小的初犯、偶犯、共同犯罪中的从犯、胁从犯,在犯罪后能如实向司法机关供述或者有立功表现,对于造成的损失能积极退赃、赔偿损失并且有悔罪表现的;过失犯罪后有悔罪表现、邻里纠纷引发的轻微伤害等案件,交通肇事案件加害人能够积极赔礼道歉,得到受害人的谅解和解;未成年人或者在校学生犯罪,本人有悔罪表现,符合社区矫正条件的;老年人或者残疾人犯罪、经省级以上人民医院鉴定,患有严重疾病,或者是正在怀孕、哺乳自己婴儿的妇女的。

　　(二)建立和规范不起诉听证制度,增强办案透明度

　　建立和规范不起诉听证制度,是制约检察官自由裁量权,增强司法程序透明度,保障当事人的知情权和辩护权的一个重要举措。在没有实施听证的检察院,由于不起诉决定的理由、证据不公开,侦查机关不满意、被害人和犯罪嫌疑人也会有猜疑,容易形成“缠讼”、“讼累”等负面影响。[34]因此,建立和规范不起诉听证制度势在必行。

　　按照司法惯例,听证有两种类型,一种是依职权的听证,另一种是依申请的听证。承办检察官在审查案件过程中,认为案件符合不起诉条件,没有起诉的必要的,都属于听证范围。在作出不起诉决定之前,检察机关案管中心应当告知当事人有要求举行听证的权利,当事人要求听证的,检察机关应当组织听证,当事人不承担检察机关组织的听证费用;必要时,根据案件的具体情况,检察机关可以依职权,组织听证。

　　检察机关应当在听证的七日前,将举行听证的时间和地点书面或口头通知当事人;不起诉听证会应当公开举行,除涉及国家机密、商业秘密和个人隐私外;听证由检察机关指定的非本案承办人员主持,当事人对主持听证的检察人员认为与本案有直接利害关系的,有权申请相关人员回避;听证会的当事人都应当到场,除特殊原因委托律师、亲友代理以外;听证会的评议员应当由检察长、分管副检察长、人大代表、政协委员、人民监督员以及当事人推选的代表担任,并组成合议委员会;听证过程中,承办案件检察官应就当事人违法的事实、证据和适用法律以及量刑建议提出意见,当事人进行申辩和质证。听证应由检察机关书记员制作笔录,交当事人审核无误后签名或者盖章。听证合议委员会应当充分听取案件承办检察官、当事人、当事人律师等人员的意见,听证结束后,检察机关最迟在30个工作日内,重大、复杂、疑难案件可以延长15个工作日,根据听证笔录以及相关法律法规,作出决定。

　　(三)强化内外部监督制约,拓展监督的覆盖面

　　应当看到,检察官除了拥有对案件起诉的自由裁量权外,同时“在检察机关直接受理有关案件时,并不排除检察机关集侦查机关、公诉机关和法律监督机关三位一体的局面。”[35]这也意味着检察官拥有其他部门和个人不能替代的起诉自由裁量权,如果没有权力制约,就有可能使自由裁量权泛滥。因为“一切有权力的人都容易滥用权力”,[36]所以,拓展检察官自由裁量权监督和制约覆盖面是必然的。

　　从成熟的经验看,目前对检察官自由裁量权的制约主要包括内外监督两个方面,内部监督包括上级院、本院检察长、检察委员会和各业务部门的监督和制约;外部监督制约主要包括公安机关、法院的制约和监督,当事人的监督以及人大代表、政协委员的监督、人民监督员的监督等。

　　在内部监督中,首先是检察长、检察委员会对检察官自由裁量权的监督制约,这种监督和制约,一般通过对案件的实质性审查得到实现,因此,检察长、检察委员会委员亲历阅卷、参与案件审理非常重要,尤其是重大、复杂、疑难案件的办理。业务部门的监督主要是各部门之间按照办案规范各司其职,互相配合,相互监督。上级检察院对下级检察院的领导和监督,主要通过业务指导、挂牌督办等方式实现,其中自侦案件符合不起诉条件的,依程序经过本院检察长或者检察委员会的决定后,相关案件材料交上级院审核,经审核发现错误的,下级院必须及时纠正并将执行情况向上级院汇报。

　　在外部监督中,主要是公安机关和法院的监督,根据刑事诉讼法规定,对于公安机关移送起诉的案件,人民检察院决定不起诉的,应当将不起诉决定书送达公安机关,公安机关认为不起诉决定有错误的,可以要求复议,如果意见不被接受,可以向上一级人民检察院提请复核。人民监督员对检察机关的监督主要体现在“三类案件”和“五种情形”上,但是,从司法发展规律看,目前人民监督员的监督面太狭小,建议把监督面拓展到所有的不起诉案件,同时在选任和业务培训工作方面下大功夫,以增强监督的针对性。当事人监督表现在对检察机关不起诉决定不服的,可以申诉,也可以径直向法院提起自诉。此外,人大个案监督也非常重要,但基于事后原则,人大的个案监督应当在检察机关作出不起诉决定之后展开,而不能在此之前提出监督“建议”。[37]

　　(四)规范量刑建议程序,强化量刑建议监督

　　量刑建议是检察官自由裁量权的一个重要组成部分,鉴于“检察官是刑事诉讼程序中唯一能够参加案件全过程的参与者,”[38]检察官的量刑建议对于案件的判决具有一定的参考价值,因此,规范检察官量刑建议也是对检察官自由裁量权的一个约束和监督。如前所述,检察官的量刑建议并非具备法律上的约束力,对于检察官的量刑建议,法官可以采信也可以不采信。考虑到一些检察官在量刑建议上的粗制滥造,须从规范和完善量刑建议程序入手,使检察官自由裁量权得到规制。

　　建立量刑建议审批制度,加强量刑建议的提出程序运作监督。检察官提出量刑建议,“需要全面考虑所有可能影响量刑的因素,包括从重、从轻、减轻或者免除处罚等法定情节和被告人的认罪态度等酌定情节”[39],同时,积极听取当事人、辩护律师的意见,对于未成年人犯罪还要做好社会调查,全面掌握量刑证据。庭审过程中,根据庭审中出现的案件事实、量刑情节、证据材料、案件定性等变化,主诉检察官应及时变更量刑建议,而不再要求法庭延期审理。对于复杂疑难案件,检察官在量刑建议上意见分歧很大,可以把量刑建议提交检察长或者检察委员会讨论决定,以提高量刑建议的准确性。要规范量刑建议书制作的统一格式,包括被告人的基本情况、处于刑罚的种类幅度、可以适用的刑罚方式以及量刑建议的事实和理由等,积极推进规范量刑建议的监督方式。法院判决之后,要对法院是否采纳检察机关量刑建议进行审查,如果发现判决或者裁定确有错误,符合抗诉条件的,经检察长或者检察委员会决定,应当提起抗诉。

　　
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　　[1] 本文作者：农日吉,广西百色市隆林各族自治县人民检察院法律政策研究室主任,邮编:533400,Email:zgk8209065@126.com

　　[2] 贾庆华:《司法自由裁量权的现实分析》,载《河北法学》2006年第4期　　

　　[3] 朱孝清:《中国检察制度的几个问题》,载《中国法学》2007年第2期

　　[4] 邱学强:《论检察体制改革》,载《中国法学》2003年第5期

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