[ 王冠华 ]——(2013-6-16) / 已阅14303次

除上述分类外，还有学者认为，可以公益诉讼的原告数量多寡为标准，将民事公益诉讼模式划分为单独诉讼模式、共同诉讼模式（也有学者称之为“联合诉讼模式”）及代表人诉讼模式。由于单独诉讼、共同诉讼以及代表人诉讼属于诉讼方式的范畴，在各国程序法中一般都得到了规范，而且原告数量的多寡并不会改变原告的诉讼地位，也不改变诉讼本身的性质，亦不妨碍诉讼过程中当事人实体权利的正当行使，笔者以为，这一划分方法并不科学，不应将其视为民事公益诉讼的一种模式。

2.2 我国民事公益诉讼模式的确定

民事公益诉讼模式的确定，取决于一国的法律传统和司法政策，同时要对其现实国情进行客观考量。考虑到目前民事公益诉讼在我国尚处于起步阶段，基于我国的法律传统和司法政策的特点，笔者以为，我国民事公益诉讼模式的选择可以从以下几个方面来考虑：
(1) 由于目前我国企业、群众参与公益诉讼的意识不高，社会公益组织的经济基础较之于国外也很薄弱，无法承担漫长的公益诉讼耗费的巨额成本，而且我国社会的整体信用十分低下，虽然新民事诉讼法规定只能采取二元启动模式，但在目标模式选择上，宜选择三元启动模式，即将公益诉讼的原告扩展至个人，同时赋予检察机关以公益诉讼主体资格。如此选择，既可以体现“人民国家、人民管理”这一宪法原则，又可以实现国家公诉、社会组织和个人诉讼的紧密结合，从而保障民事公益诉讼的有序进行和健康发展。
(2) 对于个人提起诉讼是采取直接起诉模式还是采取前置审查起诉模式，则需视“利害关系”的性质分别规定。对于与个人存在直接利害关系的、同时又可能损害国家利益或者社会公共利益的案件，宜采取个人直接起诉模式；而对于其他公益诉讼，则宜采取前置审查起诉模式。如此选择既可控制个人滥用公益诉讼，又可防止个人为他人利用。
(3) 虽有学者认为，我国公益诉讼立法宜采用美国公益诉讼模式，允许原告提起事前预防式诉讼。但在我国事后追惩机制尚且薄弱且实现公平正义的水平有待于进一步提高的司法现状的情况下，即便选择事前预防式诉讼模式也将成为我国程序法中的“柏拉图”和公益诉讼中的“理想国”。与其将来让人贻笑大方，不如现在脚踏实地。笔者认为，在现阶段，选择事后追惩式诉讼模式是切合我国现实国情的。

3 新民事诉讼法第55条的理解和适用

新民事诉讼法的第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”该条系新民事诉讼法关于民事公益诉讼的唯一条款，其内容只涉及民事公益诉讼的受案范围和原告的主体范围两个方面，而对于民事公益诉讼的起诉条件、原告诉权的处分、案件管辖、审理程序、诉讼费用、赔偿金的分配、裁判效力以及举证责任等诸多事项，新民事诉讼法均未作出规定。这也反映出这样一个事实：鉴于民事公益诉讼还处于初步施行阶段，司法实践经验亦不足，立法机关对于民事公益诉讼的态度是谨慎的，主张循序渐进地推进，并不急于考虑规定完整的公益诉讼制度；另一方面，新民事诉讼法第55条的着眼点也主要在于解决公益诉讼的法律依据问题和原告资格的这一“瓶颈”限制，体现了立法机关顺应我国社会经济发展大局主张开展公益诉讼的积极态度，但基于目前现实国情的考量，现阶段也只限于适度推进而非全面开展。该条的条文主旨和意图非常鲜明，在公益诉讼问题上突出了如下两个“严格限制”：
一是严格限制案件范围。虽然条文采取列举加概括式的立法技术，条款中的一“等”字可以将提起民事公益诉讼的案件理解为包括但不限于“污染环境”、“侵害众多消费者合法权益”两类案件，但根据最高人民法院法官的意见，目前应暂限于污染环境和侵害众多消费者合法权益两类案件。
二是严格限制原告的主体范围，即仅限于法律规定的有关机关和有关组织。关于其中“法律规定的”的限制范围问题，目前有两种不同观点，第一种观点认为“法律规定的”既限制机关，又限制有关组织；第二种观点认为“法律规定的”仅限制机关，而不限制有关组织。最高人民法院倾向于第二种观点，认为立法本意并不强调有关组织须由法律规定，而在于说明“至于哪些组织适宜提起公益诉讼，可以在制定相关法律时作出进一步明确规定，还可以在司法实践中逐步探索”；另一方面，有关组织虽不受“法律规定的”限制，但应当与起诉事项有一定的关联。
关于“法律规定的机关”的含义，最高人民法院的法官认为是可以提起公益诉讼的机关，要有明确的法律依据；这个依据不仅要求该机关的设立和职能要由法律规定，其可以提起公益诉讼的权利也要由法律予以明确。从现行法律看，目前可以提起民事公益诉讼的机关，仅有《海洋环境保护法》第90条第2款规定的“依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门”。
关于“有关组织”的范围，如前述，需要人民法院在司法实践中逐步探索确定。鉴于目前我国司法实践经验不足，有关社会组织的技术力量、诉讼能力等情况参差不齐，为保障在维护社会和谐稳定的前提下有序、有效推进公益诉讼，在考量法律规定的公益诉讼受案范围的基础上，现阶段人民法院原则上应先探索受理具备如下条件的有关组织所提起的民事公益诉讼：(1)依法登记成立的非营利性环境保护组织或者消费者协会；(2)按照其章程长期实际专门从事环境保护或者消费者权益保护公益事业；(3)有专职环境保护、消费者权益保护专业技术人员和法律工作人员10人以上；(4)提起的诉讼符合其章程规定的设立宗旨、服务区域、业务范围。将来《消费者权益保护法》、《环境保护法》修改后如果对此作出了不同规定，再依照该特别的规定受理。同时，基于立法机关适度开展公益诉讼的态度以及限制说理念的考虑，人民法院不宜受理以下两类公益诉讼：一是单纯以诉讼为业的组织提起的民事公益诉讼；二是有关组织针对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区造成国家重大损失的行为、就国家损失索赔事项提起的公益诉讼。
此外，对于本条的理解，还有一个关于“社会公共利益”识别的问题。首先对于条文中的“社会公共利益”的理解，应该包括“国家利益”在内；其次，“国家利益”比较容易界定，但“社会公共利益”比较模糊，不易准确界定，也是法学界一直探讨的问题，在司法实践中，如何认定“社会公共利益”，法官存在较大的自由裁量空间；最后“社会公共利益”本身就是一个典型的不确定法律概念，这一点已为我国学界所普遍认同。笔者认为，对于这一概念，可以从如下方面来把握：(1)社会公共利益的范畴的核心内容就是其公共性；(2)社会公共利益的基本内涵是指在特定历史条件下，从私人利益中抽象出来能够满足共同体中全体或大多数社会成员的公共需要，经由公共程序并以政府为主导所实现的公共价值；(3)根据学界通说的观点，社会公共利益包括社会正义和社会秩序两方面的内容。社会正义又可分为分配正义和改正的正义两类，分配正义所关注的主要是如何将权利、权力、义务和责任分配给一个社会或群体的成员的问题；改正的正义既适用于双方权利、义务的自愿的平等交换关系，也适用于法官对民商事案件的审理，如损害与赔偿的平等；社会秩序主要包括国家的政治秩序和国家的经济秩序。在民商事领域中，违反经济秩序的合同主要包括违反自然和经济资源保护的合同（如污染环境、破坏环境、侵害国有资产等）、限制经济自由的合同（如存在性别歧视等限制职业自由的条款，利用经济地位或行政权力分割市场、封锁市场以及限制商品和人员流动的规定或协议等）、违反公平竞争的合同（如拍卖或招标中的串通行为，以贿赂方法诱使对方的雇员或代理人与自己订立合同等）以及违反消费者保护的合同（如利用欺诈性的交易方法致消费者重大损害等）等。

4 我国民事公益诉讼制度的构建

尽管现阶段立法机关暂时并不急于考虑规定完整的公益诉讼制度，但将构建我国民事公益诉讼制度作为学术研究的重点和关注点，做到理论先行，以期指导司法实践，还是非常有必要的。笔者认为，基于上述民事公益诉讼的概念界定和我国模式选择的确定，立足于新民事诉讼法现有的规定和已有的司法实践，逐步完善健全民事公益诉讼机制，乃为我国民事公益诉讼制度的构建之道。
综合上述分析，在借鉴国外经验的基础上，以发展的眼光来看，我国民事公益诉讼制度存在的不足主要表现如下：(1)受理案件范围过于狭窄。就目前我国已开展的民事公益诉讼司法实践而言，除法律规定的两类案件外，尚且包括破坏环境、侵害国有资产、损害残疾人权益、侵害公民人格权、侵害公民的平等就业权、侵害公众的知情权和监督权以及侵害业主自治权等案件。司法实践中的现有做法也已远远超过现行法律规定的范围，立法体现出相当的滞后性；(2)原告主体资格受到了严格的限制。在现行法律的框架下，关于民事公益诉讼，既禁止个人提起，检察机关也未得到法律的授权。然而，在我国已开展的民事公益诉讼司法实践中，检察机关、行政机关和社会组织已成为民事公益诉讼案件的三大原告主体；(3)现行规定中有关诉讼主体的特定化以及社会公共利益的识别问题还有待于单行法的修改以及最高人民法院的司法解释进一步明确；(4)没有建立起符合民事公益诉讼特征的诉讼程序，包括起诉条件、数个原告起诉的处理、原告诉权的处分、案件管辖、案件受理条件、保全申请与担保、审理程序、诉讼调解、诉讼费用、赔偿金的分配、裁判效力、案件执行、举证责任以及诉讼时效等，法律均无规定；(5)对于民事公益诉讼案件，西方各国一般均设有较为完备的支持起诉制度，在这个问题上我国目前尚属空白。
所谓构建，就是全方位、多角度、深层次的建立，补遗拾缺显然就是构建的基础所在。基于前述我国民事公益诉讼制度存在不足的主要表现，寻求切合我国现实国情以及满足司法实践需要的解决方案，便是我国民事公益诉讼制度构建的基本意义，因此，笔者认为，我国民事公益诉讼制度的构建可以从以下几个方面来考虑：

4.1 为适度推进民事公益诉讼，要尽快修订相关单行法，明确公益诉讼的两类原告范围；对“法律规定的”的限制范围、“社会公共利益”的识别问题要尽快通过最高人民法院的司法解释进行明确以指导司法实践

在现行法律框架下，由于民事公益诉讼是一种授权性的诉讼，国家机关作为原告必须得到法律的明确授予；虽然最高人民法院倾向性意见认为“法律规定的”不在于限制“有关组织”，但何谓“有关”显然也需要法律的明确规定。因此，哪些机关和组织可以成为新民事诉讼法的第55条规定的两类原告就需要通过单行法的修改而得到明确并使其获得法律上的授权或者释明。另外，关于“法律规定的”的限制范围和“社会公共利益”的识别问题不能依照学理和意见来指导司法实践，也迫切需要最高人民法院出台司法解释予以明确。

4.2 逐渐放开对民事公益诉讼原告主体资格和案件受理范围的限制

关于案件受理范围的问题，在目前暂定的“污染环境”、“侵害众多消费者合法权益”两类案件的基础上，可以不拘泥于法律规定继续推进司法实践已涉及到的案件类型，最后过渡到完全取消对民事公益诉讼可诉范围的不适当限制。因为，无论何种性质的民事违法行为，只要其损害国家利益或者社会公共利益，就应当允许提起民事公益诉讼。
关于原告主体资格的问题，首先，要建立检察机关提起民事公益诉讼制度。民事公益诉讼事件中，受到侵害的是国家利益或者社会公共利益，一般难以确定一个直接的、具体的受害人，或者受害人基于种种考虑不愿提起诉讼，或者法律规定的机关、有关组织怠于或者拒绝起诉。显然，如果原告无法确定，就可能导致国家利益或者社会公共利益受到不可弥补的损失。因此，借鉴国外经验，应赋权检察机关可以作为公共利益的代表人提起民事公益诉讼；而且，根据我国法律规定，检察机关在性质上属于法律监督机关，不仅是法律秩序的维护者，同时也是公共利益的代表者，赋权检察机关作为民事公益诉讼的原告也在情理之中。检察机关可以根据法律的规定，依照职权或者按照当事人的申请，决定是否提起民事公益诉讼。其次，在条件成熟时，取消对民事公益诉讼原告主体资格的不适当限制，要将个人纳入民事公益诉讼原告的范围之内。当然，公益诉讼并非全民诉讼，取消不当限制不等于没有限制。对于与个人存在直接利害关系的民事公益诉讼，可允许其直接诉讼；但与起诉事项没有一定的关联的，只能允许其依照前置审查起诉模式提起民事公益诉讼；而对于恶意炒作的、确与公共利益关系不大的案件，要依法予以处理，防止民事公益诉讼成为滥诉和恶意诉讼的渠道。

4.3 建立健全符合民事公益诉讼特征的诉讼程序

与传统民事诉讼的主观诉讼类型不同，民事公益诉讼更多地体现为一种客观诉讼类型，考虑到其诉讼目的在于维护国家利益或者社会公共利益的特点，客观上需要建立一套有别于传统民事诉讼的诉讼程序。关于原告的诉讼请求、案件受理条件、管辖法院、数个原告起诉的处理、诉讼调解、诉讼费用等问题，可以参考最高人民法院法官的意见，详见《贯彻实施新民事诉讼法（二）：关于民事公益诉讼的理解与适用》一文（高民智，《人民法院报》2012年12月07日第4版）。本文就该文未涉及的部分事项谈谈自己的看法。
4.3.1 关于起诉条件的问题
要区分不同启动模式设置不同的起诉条件。对于法律规定的机关、有关组织提起的公益诉讼以及个人直接起诉的公益诉讼案件，起诉除具备新民事诉讼法第119条第(2)至(4)项规定的条件外，还应当根据新民事诉讼法第121条关于起诉状的规定，提供初步证据证明侵权行为及其对国家利益或者社会公共利益的危害性，并说明诉讼请求的合理性。
对于限制个人直接起诉的公益诉讼案件，应当采取前置审查起诉模式。首先应由个人（包括其他法人、公民）书面申请法律规定的机关或者人民检察院起诉，法律规定的机关、人民检察院在60日不起诉的，申请人方可以自行起诉。起诉时申请人除具备上述起诉条件外，还需向人民法院同时提供已履行上述前置程序的相关证据。
4.3.2 关于诉讼时效的问题
诉讼时效制度本意在于督促利害关系人尽快行使权利，而民事公益诉讼主要涉及国家利益或者社会公共利益的保护，可以考虑适当放宽起诉期限，以免由于起诉期限的限制使得某些起诉因超过起诉期间而无法提起，从而最终使公共利益受损。
4.3.3 关于原告诉权的处分问题
对于原告撤诉，变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求，进行和解，申请执行或者不申请执行等诉讼权利的处分是否可能导致国家利益或者社会公共利益受到侵害，人民法院应当进行严格审查，以防止原告处分其不能处分的公共利益。
4.3.4 关于强化法院职权的问题
考虑到民事公益诉讼的目的和性质，应当在开庭审理、调查取证、质证、认证以及作出裁判过程中适当强化法院的职权主义色彩，使其具有更多的司法能动性，以弥补当事人由于取证能力等方面的不足，确保案件的实质正义。
4.3.5 关于赔偿金的分配问题
如前述，由于民事公益诉讼的原告一般不承受法院裁判的后果，为了鼓励提起公益诉讼，世界上许多国家均建立了提起公益诉讼的激励机制，主要有两种形式，即律师费用转移机制和公私分取利益机制。所谓律师费用转移机制，是指原告胜诉后，可以按照律师费用以一定倍数给原告作为奖励；所谓公私分取利益机制，是指对于因民事公益诉讼挽回重大的公共利益的，原告就获得按照挽回损失的程度分取特定利益的资格。我国可以借鉴这一做法，以鼓励具备原告主体资格的诉讼主体提起民事公益诉讼，切实推进我国民事公益诉讼的健康发展。
对于民事公益诉讼的其他问题，如证据规则、保全申请与担保、审理程序、裁判效力、判决的执行等，还有待于进一步的研究和探索。

4.4 建立民事公益诉讼的支持起诉制度

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