[ 王春晖 ]——(2003-12-8) / 已阅22780次

（1）只允许合资形式，并且合资经营基础电信业务，中方国有电信企业必须绝对控股。这一点在《电信条例》中已经明确下来，该条例第十条第一项规定：经营基础电信业务，为依法设立的专门从事基础电信业务的公司，且公司中国有股权或者股份不少于51%；2001年12月11日国务院发布的《外商投资电信企业管理规定》第六条也规定：经营基础电信业务（无线寻呼业务除外）的外商投资电信企业的外方投资者在企业中的出资比例，最终不得超过４９％。
（2） 不允许外方参与具体运行管理，以保证中方对电信设备的控制；
（3）所有国际长途业务必须通过中方电信管理当局控制的上海、广州和北京的三个国际出入关口。也就是讲，禁止外方参与国际出入关口的建设和经营管理。《电信条例》第六十五条也明确了在我国境内从事国际通信业务，必须通过国务院信息产业主管部门批准设立的国际通信出入口局进行，这样我方可以保持对信息流动的管理和控制；
（4）合资项目必须经过政府监管机构的严格审批，并且按照国际惯例，对电信业进行严格监管。

根据上述中国电信业开放的基本框架，可以看出：中国电信业开放的模式是合作与竞争并存。但是这种模式也只能在过渡期内适用，因此，中国的电信服务业应尽快强身壮体，提高综合竞争力，以积极的姿态迎接今后国外诸强电信公司的进入与竞争。

二、 改善中国电信法律环境的若干建议

中国电信业对WTO作出的两项最基本的承诺是：遵守规则、开放市场。因此，WTO中有关GATS的规则就将成为中国电信管理层及电信运营商都必须遵守的准则。然而，能遵守WTO规则的国家，必须是一个搞市场经济的国家；一个搞市场经济的国家，也必须是一个法律环境非常完善的国家。因此，完善中国电信法律环境，不仅是为中国加入WTO的外部需要，也是中国完善社会主义市场经济体制的内在需要。
目前，中国电信法律体系面临最大的挑战是现有的电信法规、部门规章及地方性法规与WTO规则不相符合。这实际上也是我国原有的以行业垄断为本的立法理念与市场经济立法理念的冲突。
长期以来，中国的电信服务业一直出在无法可以的状态。直至2000年9月25日国务院才颁布《中华人民共和国电信条例》（下称《条例》）。《条例》是我国第一部有关电信业的综合性行政法规，《条例》的出台应该是我国电信立法领域的一个重大发展。《条例》确立了中国电信行业监管的十项重要管理制度：（1）电信业务经营许可制度；（2）电信网间互联调解制度；（3）电信资费管理制度；（4）电信资源有偿使用制度；（5）电信服务质量监督制度；（6）电信建设管理制度；（7）电信设备进网制度；（8）电信安全保障制度；（9）外商投资电信制度；（10）电信违法制裁制度。
从世界各国电信法律环境看，我国的《条例》显得有些先天不足，与GATS的总体要求相比还相差很远，例如价格听证的程序尚不清晰，特许经营权和稀缺电信资源使用权的拍卖程序以及普遍服务成本如何测算均未提及，关于管制机构及其官员行政违法行为认定和处罚方面的规定过于简单和笼统等。笔者认为，多年来电信立法过程中存在的主要问题是：
(1) 指导思想基本是管制本位主义，而非经济主体权利本位。太多强调电信行政主管部门的管理权，忽视经营主体的经营自主权；
(2) 政企职能不能实质分开；
(3) 部门立法、重复立法，立法时不重视法律的公平性和社会效应。
可以说，中国目前的电信服务方面的立法严重滞后于电信业的发展，已经成为电信业进一步发展的最大障碍。因此，电信管理层应尽快根据国际电信服务贸易的规则和要求，加快立法速度，特别是要提高立法质量和档次，尽快出台《电信法》，建立一套清晰透明、符合国际惯例的“游戏规则”。为此，笔者提出如下建议：

1、中国电信服务业的开放应按GATS的要求作出规定。
GATS第十六条规定了各国在其作出市场准入承诺的服务部门中，将不得采取六项针对市场准入的限制性措施。其中，第六项规定：不得对参加的国外资本限定其最高股权比例或对个人的累计的国外资本投资额予以限制。尽管我国对外商投资电信服务业有了专门立法，但是与GATS的要求还相差一定距离。在外国合营者的投资比例方面，《中外合资经营企业法》与《电信条例》和《外商投资电信企业管理规定》的规定就相互冲突。《中外合资经营企业法》第四条规定：外国合营者的投资比例一般不低于百分之二十五，没有上限；《电信条例》和《外商投资电信企业管理规定》则规定：从事基础电信业务的公司，国有股权或股份不少于百分之五十一，即：外商投资电信企业的外方投资者在企业中的出资比例，最终不得超过４９％。由于我国目前电信立法中有关与外商合资股权结构的规定是：“国有股权或者股份不少于51%”。那么，我国在香港发行红筹股并在国内以外商独资企业的名义经营电信服务业的主要电信运营商能否与外商合资经营电信业？这些运营商股权能否计入“国有股权或者股份”？这一问题给中国电信业的对外开放构成了法律上的障碍，必须引起电信管理层的高度重视。同时，笔者担心，中国电信业国有控股51％会影响先进技术和管理的引进。道理很简单，只有对方控股时，其利益更大时，才能把更先进的技术和管理源源不断地配套进来。实际上，公司谁控股无关紧要，他赚钱，我收税，他获利，我就业。要明白这样一个道理，我们引进的是企业而不是国家；而且这些企业大多是私有的，只要我们有完善的监管措施，是不会影响我国的主权和安全的。

笔者认为，中国电信业的对外开放应实施“两步走”战略，一步是“引进来”，另一步则是“走出去”， 中国可利用发达国家、发展中国家和不发达国家提供的市场准入机会，开发中国西部电信服务市场，参与国际分工，投资其他发展中国家和不发达国家的电信服务市场。
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2、关于电信业务经营许可证的取得。
目前，国家对经营基础电信业务和增值电信业务均实行许可证制度。颁发基础或增值电信业务许可证，我国主要采用申请与审批制，即由符合条件的提供电信服务的企业提出申请，国家电信主管部门按照电信法规的条件、程序、时限进行审批。但是随着电信服务市场的开放和竞争的日趋激烈，在公共网领域，电信服务经营许可证的颁发应当考虑先取得基础电信或增值电信“建设许可证”， 然后再通过招标的方式，取得电信业务的经营许可证。在基本业务领域，应采用公开招标制；在增值业务领域，可采用当事方申请和电信监管机构备案与一般工商注册制度。

3、关于电信资费标准问题
电信资费问题，是接受电信服务的消费者都普遍关心的问题。按照《电信条例》的规定：“电信资费标准实行以成本为基础的定价原则，同时考虑国民经济与社会发展要求，电信业的发展和电信用户的承受能力等因素。”但基本电信业务的资费标准仍由国务院信息产业主管部门提出方案，经征求国务院价格主管部门意见，报国务院批准后公布施行。然而，电信行业的“成本”究竟是什么，又有谁去仔细研究过。我认为目前电信资费标准的确定，主要还是考虑了政策因素和投资回报率这两个因素。我国的电信产业是从自然垄断逐渐走向有限制竞争的。在这种条件下，电信资费的定价方法更多是考虑政策因素，而非市场竞争条件下的资源最佳配置；另外，电信业属于资金密集型产业，由于这几年对信息高科技效应的过高预期和市场开放，刺激了对电信市场的过度投资；过度投资使得我国有限竞争的电信业迅速进入了成熟期，市场成本加大，投资回报速度必然就成为投资者的关注的问题。
我们再回头研究一下电信业务的成本，比如投资者很仔细地投资，花钱很小心，并且有很强的监督，这个成本就可能很低。但是如果在垄断或有限制的竞争下，它的价格线不但没有下降的机制，反而还有往上走的趋势。虽然《电信条例》规定，电信业务经营者应根据电信主管部门的要求，提供准确、完备的业务成本数据及其他有关资料。但是电信经营者都以这些数据和资料属“商业秘密”为由，不予提供。因此，电信业务的消费者对制定电信资费标准的成本、数据及资料，仍然没有知情权。笔者认为，电信资费的标准应逐步由电信服务的提供者按照市场的需求和价值规律自行确定，国家应逐步取消政府定价。
4、电信网间互联问题
破除垄断，鼓励竞争，是中国电信监管的主要原则。根据西方发达国家的经验电信业在引入竞争后，大都是通过政府监管而实现的。党的十六大明确地提出了以信息化带动工业化、以工业化促进信息化的战略目标，这不得不使中国电信业的经营者认真地思考，中国电信服务市场的发展是否是理性的？也不得不使中国电信的管理层认真地思考，中国电信监管的难点究竟何在？笔者认为，中国电信业监管的重点，仍然是确保网间通信的畅通。政府应加大对网间互联工作中出现的恶性事件的查处力度，对蓄意破坏正常通信秩序的企业负责人和有关人员，要依照有关规定予以严厉追究。
目前，网间互接中最突出的问题，是“通而不畅”。特别是IP长途电话网长期处在通而不畅的状态，网间接通率远远低于双方在互联协议中约定的标准，有的地方的接通率仅为3%，如此严惩低劣的通信质量，不但损害了通信企业的信誉，关键是损害了电信用户的通信权益。为此，一些电信经营者不断地向通信主管部门报告，用户也依法向电信监管部门投诉，但是问题就是得不到满意解决。各电信运营商及广大的电信用户呼唤《电信法》尽快出台，对互联互通作出更明确的规定，特别是对人为制造电信网间通信中断和网间通而不畅的行为给予严厉惩处，以确保网络的畅通，切实维护电信经营者和电信用户的合法权益。
众所周知，电信服务的基础是传输，传输的载体是网络。如果没有一个四通八达的通信网络，国家的经济活动就无法正常进行，广大人民的交往与联系就难以实现。我国电信业在引入竞争机制后，电信市场由独家经营者垄断的局面已经打破，一个多元化竞争的电信市场结构已初步形成。然而，由于主导的电信运营商占据了本地电话业务中的绝大部分市场的份额，而且它拥有本地电话中的重要基础电信设施，互联互通的主动权掌握在其手中，这样对非主导的电信业务经营者进入电信业务市场及电信网间互联就构成了实质性的影响。新的电信运营商要想参与电信市场的竞争，必须利用主导的电信运营商的网络和其用户资源，只有这样新的电信业务经营者才能生存和发展，真正的电信市场的竞争格局才能形成。
应该指出，电信网间互联是国家为了建立电信网之间的有效通信联接，依法促使提供电信服务的经营者将他们的设备、网络、业务连接起来，使某一电信业务经营者的用户与另一电信业务经营者的用户进行通信或使用另一电信业务经营者提供的电信业务。《电信条例》专门规定了网间互联的法律制度。《条例》明确规定：主导的电信业务经营者不得拒绝其他电信业务经营者和专用网运营单位提出的互联要求。这一规定是强制性的，不管互联一方愿不愿意，电信网间一定要实现互联。GATS“电信服务附件”也规定，每一成员方应确保按合理和非歧视原则和条件，给予其他成员方的服务提供者接入和使用公众电信传输网及其他服务。因此，无论是主导的电信业务经营者还是非主导的电信业务经营者一定要明白：互联互通的法律关系不能简单地理解为两个或者若干个电信业务经营者之间平等的通信市场主体之间的法律关系，而是国家凭借公权力对互联互通进行干预的法律关系。笔者认为，互联互通中“通而不畅”重要的还是利益问题。因此，在互联互通管制中应当突出以下几个方面的要求：（1）统一互联标准。中央电信管理机构制定的网路进入和两网互联技术规范在全国范围内统一适用。要求入网方应当保证自己的网路、设备和装置符合国家规定的技术体制和质量标准，并且不影响被要求方的网路、设施正常运行。否则，被要求方有权拒绝。（2）按成本定价。即互联费的确定要以成本为基础。目前世界上还没有形成统一的成本标准，有的依据全分配成本，有的依据边际成本，有的依据长期平均增量成本。为培育数网竞争的体制框架，建议近期内政府以成本为基础制订联网价格时，选择边际成本作为主要依据，对新入网企业则不应当要求其承担通信网络的固定投资费用。（3）无差别对待。即对不同运营者提供互联服务，在收费、技术条件和服务质量等方面应一视同仁。当运营者既向互联者又向自己的最终用户提供服务时，其向互联者提供服务的各种条件不得高于自己的最终用户。（4）扶持市场新进入者。要求原有运营者向新进入者提供设备共享、平等接入和非绑定计价网费等条件。

5、中国电信业的国民待遇应先对内实行
GATS的国民待遇原则是建立在国际经济关系的非歧视原则基础上的，其核心是一缔约方对来自任何其他缔约国的服务和服务的提供者，在法律规章和管理等方面给予不低于本国的服务和服务提供者所享有的待遇。这表明：国民待遇不仅适用于国外的服务和服务提供者，同样也适用于国内的服务和服务提供者。因此，笔者建议，中国电信业在对外开放之前，应先进行对内开放，在给予国外电信服务和服务提供者国民待遇之前，应先在国内电信业中实行国民待遇。
目前，中国电信服务市场价格战越演越烈，尤其是移动通信市场更为严重。有的电信运营商根本不计成本走极端的降价；不计成本走极端的降价的行为就是恶性价格战。恶性价格战带来的后果是极为严重的：1）增加了企业的成本 2）减少收入和利润 3）客户频繁转 4）企业电信服务产品和资费管理混乱 5）损害了老客户利益 6）影响企业信誉。应该指出：无理由的不断变换价格是对消费者的愚弄和欺骗。笔者认为，恶性价格战主要成因有两个：一是中国实行的不对称管制政策。不可否认，在我国电信市场刚放开时，实行不对称管制是取得了一定的成效，这是因为当时的中国电信一家独大，运营商之间的实力过于悬殊，因而需要通过不对称管制对中国电信在业务和资费等方面进行限制，以削弱中国电信等主导运营商，扶持新兴的电信运营公司，达到企业间实力的均衡，实现公平有效竞争。但是，随着后进入电信市场的运营商，比如联通公司的实力逐渐增强和中国电信的分拆重组，市场形势发生了根本性的变化，实行不对称管制的前提条件已不存在。在这种情况下，如果仍实行不对称管制，就会重新形成不平等竞争的局面，迫使中国电信、中国网通、中国移动等运营商在竞争的压力下采取不规范的行为寻求公平竞争，从而导致不对称管制的负面影响逐渐凸现。因此，在竞争局面已经形成的情况下，不对称管制政策不应继续存在与适用，应该尽快退出，否则必然会出现新的不平等，危及电信行业的整体发展。另一原因是产权问题，中国主要基础电信运营商的经营者持股为零，经营成本不是其考虑的主要问题，导致经营方式严重错位。所以在电信市场的战略重组基本结束之后，亟需与时俱进取消不对称管制和进行产权制度改革。尽快实现从不对称管制向对称管制转变的国民待遇原则，确保市场竞争公平、公正、有效，促进电信业的可持续发展。

6、中国电信业要引入真正的竞争机制，必须实行多元的产权主体。
自1998年国家信息产业部成立后，中国电信宣告解体，成立了若干独立的电信公司。目前，从我国主要电信运营商经营的电信业务种类上来看，仅仅是一种业务上的专业化，原有的市场结构并没有发生实质的变化，业务上彼此基本独立，不可能形成真正的竞争格局，特别是固定电话领域。尤其是目前中国电信业的产权结构依然如故，虽然各公司之间有着各自不同的利益和目标，但从所有权主体上看，都属于中央人民政府。如果在竞争中任何一个公司受到重创，遭受损失的只能是国家。因此，国有电信公司必须改革，改革的唯一出路就是进行资产重组，实行多元的产权主体和产权结构。因为“竞争”的内涵是竞赛和争夺，其前提是产权主体和结构必须是多元的或不同的，否则不可能形成真正的竞争。因此，笔者再次建议，国家在允许国外资本介入中国电信服务业之前，应先允许国内非公有资本介入。我国目前的主要电信公司均属国家控股集团公司，这种模式，笔者有几种疑虑：（1）国家电信控股集团公司的董事会成员和高级管理人员由政府任命，公司的决策与政府的决策的区别就不大，这又如何能减少政府对公司业务活动的行政干预呢？那么如果是这样，政企分开就是一句空话。（2）国家电信控股集团所控制的子公司不止一家，这些子公司有盈利的，也有亏损的，国家控股集团从全面利益出发；很可能把盈利的子公司的利润抽走，用于补贴亏损的子公司。这样又形成了新的“大锅饭”。因此，只有建立电信业的多元投资主体，才会解决上述矛盾。首先，由于多方出资，新增投资或技术，有利于技术的更新换代，增加竞争能力，扩大市场份额；其次，由于多方出资，董事会的成份多样化，从而政府的行政干预就会减少，董事会的独立就会扩大；再次，由于多元的投资主体，各个投资主体都关心公司的发展前景，因此，便于公司扩展业务，开拓市场。
目前，中国电信业的“竞争”是无序的、不规则的，基本上是利益导向，而非规则导向。众所周知，电信业的竞争同市场的关系极为密切，无论在什么情况下都应当在市场这一大背景下，对竞争进行博弈分析，认识企业竞争存在的客观性具有重要的意义。电信业参与市场竞争的方式无非有两类：一是价格竞争；二是非价格竞争；非价格的指标主要考虑：业务种类、通信质量、服务水平。我认为，只有非价格竞争能力的提高才能显示其竞争的实力。由于电信服务本身具有无形性、可变性、易消失性，服务的生产与消费的不可分割性以及服务的全程全网和互联互通等特点 ，使得电信业的非价格竞争因素，显得尤为重要。为此，笔者建议，电信管理层在制定“游戏规则”时，应重点考虑非价格竞争机制，树立企业的品牌意识。

7、加快转变通信行政管理职能
WTO规则对成员具有较强的约束力，尤其对成员的政府行为提出了严格的要求。一个成员国要享受WTO的权利并从中获得巨大的利益，必须根据WTO的有关原则、协议和要求来改革政府的行为，增强政府法治性和透明度，以保证政府为市场和企业提供公平的“游戏规则”。
目前，我国的通信行政管理部门，无论在观念上、职能上和管理方式上都不能适应加入WTO后新形势的需要。因此，我国通信行政管理必须加快转变职能，尽快由“控制型管理”向“服务型管理”转变，用“规则导向”取代“权力导向”。笔者认为，在转变通信管理职能上应着重考虑以下几个方面：
（1） 按照公平原则，减少对电信服务的行政干预，强化市场机制；
（2） 按照透明度原则，提高电信服务市场管理的透明度和公开性，特别是程序的公开和透明；
（3） 按照非歧视原则，一视同仁地对待各电信运营商企业；
（4） 按照国民待遇原则，对本国和外国的电信服务和服务提供者给予平等对待。

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