[ 龙宗智 ]——(2000-12-18) / 已阅20675次

长期以来，我国检察机关各部门负责人既为行政领导，又为业务领导，这使检察官的独立性和检察官应有的权限得不到保证。强化检察官的权力和责任，对部门领导的权力乃至检察长的权力进行限制，应是今后我国检察制度改革的一项重要内容。主诉制改革已先走一步，目前的实施方案是起诉部门领导对主诉检察官处理的案件事务，只具有建议权和提交检察长决定权，不具有改变主诉检察官决定的权力。也就是说，部门领导对主诉检察官办理的案件只有监督权而无指令权。在这种情况下，起诉部门领导的身份应是部门的行政领导人、检察业务的一般管理者以及检察官的监督者，不再是具有指令权的检察业务领导。从制度规范上看，检察一体制在起诉业务方面，大致表现为检察长与主诉检察官之间通过指令关系直接衔接，部门领导不再成为这一行政链的中间环节。

这种做法是否具有长久的合理性，笔者认为还值得研究。因为部门领导代表检察长在一定程度上管理某方面的检察业务在法理上是能够成立的，尤其对于案件、事务繁多的大检察院，客观上可能需要部门领导代表或协助检察长处理业务事项，检察长对检察业务的统一管理权限中，也应当包括授权或委托他人管理有关业务的权力。目前实行这种取消中层指令权，即所谓“压缩指令权”的做法笔者也是赞成的。在“统得过死、管得过多”的传统体制下，如果不这样做，难以使公诉机制发生实质性的变化，主诉检察官仍然像被婆婆管得太严的“小媳妇”，改革就难以有突破。从实际情况看，即使高检作出了这种限权规定，部门领导在本部门的作用和影响仍不可小视。因为他可以利用纪律督察、人事管理、办案条件的提供等行政性权力影响案件处理。如果仍实行部门领导分案，分案本身就是一种“涉业务”的管理权。因此，一旦部门领导对主诉检察官提出某种建议，主诉检察官一般是重视的。所以，“压缩指令权”后，应当说仍不用担心部门领导权力旁落，主诉检察官自行其是。由于主诉制改革具有一定的过渡性质，可以待检察机制根本改善，各方面条件具备后，再来确定比较成熟和稳定的内部职能关系。

三、关于主诉检察官活动应遵循的原则

主诉检察官办理案件实行助手制。助手配备的多少以及主诉检察官与其助手的关系结构，各地不尽相同。就组织形式看，有的属于一主一助形成搭档，有的则因一主二助而成为小组，有的则成立了主诉检察官办公室。就主诉检察官的工作方式，尤其涉及与助手的关系上，应注意遵循两项原则：

一是“主诉原则”。主诉检察官的意义在于赋予直接参与程序的“一线检察官”以更大的权力，如果不到一线，而当二掌柜，不直接办案，也不出庭公诉，只是听组内其他人汇报拍板，成了“小科长”，就丧失了改革的意义。高检的实施方案要求主诉检察官应当就承办的案件出庭支持公诉，是很有必要的。一般情况下，不宜由助手独立出庭；但就某些简单案件，或者主诉检察官因特殊原因不能到庭而助手又确能代替的，可以作例外情况允许助手独立出庭。

二是“审诉统一”原则。主诉检察官必须直接审查案件，如果不审查案件只是出庭，违背了诉讼的要求和司法的规律，这势必导致不熟悉证据和事实，容易在庭上出问题。

此外，有的地方实行所谓“检控分离”制，即由法律水平高、应变能力强的主诉检察官面向法庭；让实践经验比较丰富、有资历且对公安比较熟悉的助手（事务检察官）面对公安，指导公安取证。这种做法的好处在于各用其所长，也能调动助手的积极性。如果本院的情况适合，可以试行这种办法。但如果主诉检察官的助手年轻而缺少经验且缺乏外部交往，这种办法不一定可行。即使实行这种“检控分离”，也应注意“分工而不分家”，主诉检察官对其承办案件的检控负总括的责任。重要的侦查取证问题，主诉检察官应当直接参与。在对某些复杂、争议大、影响大的案件准备庭审时，主诉检察官也需要主持或参与某些调查、询问，以熟悉案情和证人，防止庭上意外情况的发生。

四、关于对主诉检察官的监督制约

主诉制的要义，是“放权检察官”，或者称“还权检察官”，使检察官真正成为行使检察权的主体。然而，授予权力而不加限制和监督，必然会出现权力的滥用。因此，独立办案与监督制约，即“放权”与“限权”，是主诉制实施中的一个基本矛盾。对主诉检察官的监督制约，应当注意合理与有效。监督制约的方式主要有两种，一是由负有监督责任的人员进行了解和检查。对主诉检察官负有业务监督责任的主要是检察长、检委会成员和部门领导，他们可以随时了解案件进展和有关事项的处理情况。其方式包括听取汇报、过问情况，跟庭考察等。

另一种方式，也是更为经常和制度化，一般说来也更为重要的方式，是法律文书备案和审查制度。起诉案件，应当将起诉意见书、起诉书、判决裁定书交本部门备案。这又分为起诉时的文书备案和判决后的文书备案两步。起诉时备案，各地做法不尽相同。有的是起诉移送案件前将起诉书、起诉意见书（有的还有结案报告）交部门内勤，转科（处）长审查；有的则是在起诉后才将文书交到部门。笔者认为，起诉前备案的做法更为适当，在规定的一定期限内，科（处）长可以审查文书，提出修改建议（包括事实认定、法律适用以及文书措辞），通过主诉检察官接受建议作出更改，或经检察长、检委会决定更改，使存在的问题得到及时纠正。事后备案的做法虽然可以防止行政领导的过分干预，但发现问题较迟，纠正比较困难，不利于保证案件质量。鉴于检察机关的不起诉书和起诉书是侦查与审查起诉的结论，将接受法庭检验、当事人论驳和社会评判，具有重要的法律意义和社会意义，为保证质量，防止错漏，在主诉检察官拟出后有必要由他人审查并提出意见。

参考文献

[1]（日）伊藤荣树著，徐益初等译《日本检察厅法逐条解释》，中国检察出版社1990年12月出版，第134页。

[2]同上，第138页。

①起诉活动中的政治因素（甚至党派因素)可能是难以避免的，只是应当使其维持在一个合理的限度，而且不与法律发生直接的冲突。

②为防止通过分案影响案件的处理，比较适当的做法是采用轮流接案制或其他排除个人选择的制度措施。

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