[ 赵作明 ]——(2012-11-12) / 已阅25466次

建立健全边海防法律制度，在建立新的法律制度的同时，要继续完善现有的关联法律制度。这是由法律的内在属性决定的。作者建议在以下几个方面努力：
一是要继续完善宪法。我国《宪法》第九十三条规定：中华人民共和国中央军事委员会领导全国武装力量。作为宪法性条款，特别是涉及武装力量编制和指挥权归属问题，按照国际通例，该条款内含别除之意，但《国防法》第二十二条规定：中国人民武装警察部队在国务院、中央军事委员会的领导指挥下，担负国家赋予的安全保卫任务，维护社会秩序。目前，人民武装警察力量归属国务院和中央军委双重领导，其中，国务院对于边防、消防、警卫三种武装警察力量更是具有主要的领导权。事实证明，国务院和中央军委对于人民武装警察的双重领导体制非常适合中国国情。今后，要从法律上赋予该机制的地位，制定《人民武装警察法》只是其中的一部分，同时要从宪法上予以保障和适调。
二是要继续完善立法法。其中，对于国务院和中央军委联合制定的法规的效力和适用范围，以及与相关行政法规、军事法规相冲突情况下的法律适用问题，在立法法中没有明确。类似法规如国务院和中央军委于2003年制定的《通用航空飞行管制条例》和2005年制定的《军队参加抢险救灾条例》等。此外，对于如何进一步建立健全法律法规审查机制，确保法律的内在统一，以及如何更好地确保立法的民众参与和立法的中立性等，立法法还有很多工作要做。
三是要继续完善国防法。国防法已经实施十周年，但一直没做调整，目前看，该法应当进一步充实（包括修改完善该法自身和制定配套的法律法规）。建议充实主要内容包括：a国防力量各军兵警种及其权限（具体到大军级单位），包括边海防力量设置；b国防力量的使用规则（包括一般规则和特殊规则）；c作为特殊的军事力量，对于二炮部队的管理、核力量的发展、使用专门规定；d国防科研力量规范；e国防动员系统性规范；f国际条约或协定义务条件下的共同防御；g军事征用补偿规则；h国防经费和资产的编制和管理；i领空防御和外层空间防御的特别规范；j其他关联制度之完善。
四是其他关联法律法规。如《现役军官法》和《军人抚恤优待条例》等，限于篇幅，作者不再一一罗列。
四、边海防统一管理和海洋资源综合开发管理构想
在上述立法基础之上，本着“科学设置、综合高效”的原则，针对边海防统一管理和海洋资源综合开发管理问题，作者提出以下构想，供决策部门参考。
边海防统一管理。总的指导思想：区别并尊重陆地和海洋管理特点，整合各种资源，成立统一的决策部门，加强国家预算投入，将提高科技人才素质和装备现代化水平等作为工作重点。对于这个决策部门，建议成立“边海防管理总局”，总局机关下设国界和边境地区警卫局（以下简称边境警卫局）、海岸警卫局、出入境管理局、装备保障局、法制保障局、政治工作保障局、外事保障局、情报侦查局和综合事务局以及法律规定的其他局级编制部门。相关分工如下：边境警卫局负责陆地国界防务和边境地区的一线防务和治安管理（广义上的大治安概念，下同）；海岸警卫局负责海上的治安管理、打捞救助、缉私等事宜和先期行使现有部门的部分职权；出入境管理局负责出入境检查事宜；装备保障局负责全局范围技术装备的编制、采购和更新等事宜；法制保障局负责全局范围内所有行为的合法性审查，确保各级各部门依法履行职权，并为全局官兵提供法律服务，拟定边海防管理管理法律法规等；政治保障局负责全局范围内人员的思想政治教育动员、人事档案管理、职务培训和干部考察等事宜；外事保障局负责与国家外事部门协调，统筹全局外事交往；情报侦查局负责全局范围内的情报信息侦收、研判，指导各级办理刑事案件并承办重大的刑事案件；综合服务局类似现在的办公厅（室）负责协调总局机关各部门之间的关系，为局机关提供综合性服务，如召集会议、安排局领导行程、薪金发放等，并根据总局局长指令承担其他任务。总局设局长一名，由国务院一名副总理担任，常务副局长1名，其他副局长若干名，其他副局长兼任各局局长。总局以下机构设置，陆地防务方面，在各沿边省区设立局，具体如XX省（区）国界和边境地区警卫局，局机关设立对应总局部门的机构，对应的下属地（州）按照该模式建制，具体到最基本的实体单位，可以为边境警卫队（所）。海上防务方面，在沿海各省区以管辖海域划分执法执勤若干模块，设立以第一、二 、三分局形式命名或者以所辖海域命名的机构，如黄海分局、渤海分局、东海分局、南海分局，并当然管辖所在省区岸上防务。对于相关省区既有边境防务又有海洋防务的情况，根据“比例原则”（即区别陆地和海洋管理任务轻重和管辖区域面积大小），确定一种设置，原则上不并行设置陆地警卫局和海岸警卫局。各海岸警卫局与各省区陆地警卫局原则上是平级，但允许基于任务大小和编制不同而有所不同（陆地警卫各局亦应如此）。关于权力分配，限于篇幅，不再表述。在中央和地方党委政府领导体制上，采取“条块结合，以条为主”的模式。在边海防统一管理上，还有一种思路，就是在国防部下设相应的管理机构，并提升国防部等级，使其在地位上高于其他部委。
海洋资源综合开发管理。在海洋综合利用开发方面，应当统一政策，尽快规范。比如美国，2001年，布什总统按照美国《2000年海洋法案》的要求，任命了一个来自不同学科背景的16人组成的海洋政策委员会，专门为修订美国海洋政策做科学研究和相关准备。该委员会从2001年9月开始工作，于2004年4月20日提交了一份初步报告，并提请各州州长、行政区首长、部落领袖以及其他利益相关者进行审议和提出反馈意见。在对相关意见进行处理之后，该委员会于2004年9月20日向美国总统和国会提交了最后报告《21世纪海洋蓝图》。报告建议建立一项全新的海洋政策框架，改善决策过程，提高联邦政府的协调能力和管理效果。新框架的一个重要内容就是加强对州、行政区、部落和地方社区的支持，提高地方区域性组织协调解决问题的能力，使问题在区域层次内得到确认和解决。具体步骤如下：第一步，在总统办公室下建立一个全国海洋理事会，由总统助理做主席，成员由所有的具有涉海责任的内阁部长和独立机构的主任组成；接着，成立一个总统海洋政策顾问理事会，由非联邦代表(如州、地方政府、私人部门实体等等)组成，主要是为非联邦利益实体提供一个参与海洋政策制订的正式途径。委员会同时还建议采取行动来理顺国家海洋政策的执行过程，增强各个机构协调处理海、陆、空之间相互联系的能力。以日本《海洋基本法》设立的由首相担任部长的综合海洋政策本部为例，都反映出海洋强国对海洋政策的重视，从机构上设置上予以重视。针对我国情况，
作者认为，加强海洋综合利用，确保海洋安全，亦应当从机构改革入手，建议：在整合渔政、环保、海洋局、海关和交通等部门资源的基础上，成立国家海洋政策总署，总理担任名誉署长，署长由国务院一名副总理担任，副署长若干名，其中一名为常务副署长，协助署长工作。下设各局：海岸带和海岛管理局（负责海岸带和海岛的调查、规划、开发和养护等）、海洋生物资源管理局（负责海洋生物资源的调查、规划、开发和养护等）、海洋油气资源管理局（负责海洋油气资源的调查、规划、开发和养护等）、海洋非生物资源管理局（负责海洋矿藏和其他能源的规划、开发和养护等）、海洋法律事务局（负责总署范围内所有法律事务，拟定海洋资源综合利用开发法律法规等）、海洋科学技术管理局（负责海洋科学考察研究规划、技术装备保障和系统评估等）、海洋环境保护局（负责海洋环境的监测、行政执法和污染治理等）、海洋综合服务局（负责协调内外关系，并根据署长指令承担其他任务）以及法律规定的其他局级编制部门。其中，海洋环境保护局同时受环保总局的领导，但以总署领导为主。省级以下单位仿照该模式建立对应的局和部门。在中央和地方党委政府领导体制上，采取“条块结合，以条为主”的模式。
五、边海防法律体系建设中应当注意的若干问题
作为一项系统工程，边海防法律体系建设涉及诸多领域和学科，其中的努力，如何细致和缜密都不为过，尽管作者进行了不懈的努力，但是囿于知识和经验，其中的遗漏不可回避，为使该项研究更有价值，作者认为，无论是理论构建，还是实务工作，均应充分注意到：
（一）边海防法律体系建设，应当充分重视边海防立法的重要性。边海防立法的目的在于通过人民意志将国土、国土安全以及武装力量的管理等以法律文件形式加以固定，以正其名，最大限度地减少主权的不确定性，并成为阻却外敌和战时有效对国民进行动员的“法律武器”。通过透明的立法，规范国际事务中一向敏感的本国军力和防务事宜，可以展示和平形象和法治水平，增强国家间的互信，并减少因猜疑而导致的误判或敌视给国际安全环境带来的不利因素。
（二）边海防法律体系建设，应当从维护国家利益的高度出发，同时又要遵循一般的国际规则，在公允的条件下充分考虑他国利益，特别是人类利益，不能以狭隘的国家利益和民族主义来单方面谋求利益，否则，由此产生的研究和立法将无助于国家和地区秩序的安宁，并将为未来的冲突埋下祸根。要充分意识到，在这个多语境“全球化”现状下，那种单方面谋求安全的做法不但收效甚微，而且是极其危险的。
（三）边海防法律体系建设，应当严格在宪法和其他基本法框架下进行，并通过努力在事实上弥补中国现有法律体系的不足，形成边海防管理“多法一体”、“全方位管控”和“依法治边”的良好局面。比如，通过边海防立法明确对于“避难人员”（主要为政治避难人员）的具体处理，对“三股势力”以及在边境一线识别出的威胁中国国家安全其他人员的特别处置措施等。
（四）边海防法律体系建设，应当是一个系统工程。应当以“系统论”的观点作指导，在谨慎识别既有概念的基础上发掘其自身内在的价值，并以开放的姿态照顾到未来。整体讲，陆地防务、海洋防务以及其上自然延伸的空间（一般表述为领空）的防务是边海防法律制度研究的着眼点，而国界（广义上的，包括陆海空）的划定、管理以及其向内一定范围（如边境管理区）的特殊管理措施是其载体或称骨架。国界标志及其附随的设施、防卫力量部署、沿边地区居民及其生产作业、人员出入国界、随行器具物品、突发事件、特有的文化和自然资源养护以及自然灾害本身等要素的有效配置或处理等，是其特征或称血肉。
（五）边海防法律体系建设，应当既立足于地理要素，又要充分顾及空间要素，特别是考虑到世界新军事变革对于“传统”意义上的国家安全带来的巨大冲击和威胁，还要考虑到地缘政治影响。同时，要加强国际间的合作，增进政治和军事方面的互信，就影响共同安全的问题达成一致，采取能够产生合力的措施。对于那种以任何形式出现的军事结盟和在他国领土部署导弹防御系统的做法，应当全面分析其深层次原因及其给国际安全带来的系列问题。
（六）边海防法律体系建设，应当突出法律框架下的各种资源的配置，尤其是各种力量、各部门之间的权力和义务（责任）的分配，既要防止防控上的真空，又要防止因权力重叠导致“内耗”。要特别注意各种资源在冲突状态下的有效整合、联动问题。即平战结合的思想应当贯穿边海防法律制度建设全过程。
（七）边海防法律体系建设，必须正视台湾问题、南（中国）海问题和东海问题，如果不能立即解决，则可以留一个开放的空间，使其能够有利于事实上的管控并面向了未来。上述问题都涉及到各种利益的交织、历史问题和现实问题的交织以及民族情感和价值认同的交织，都是“硬骨头”，不容易拿下，却又无法回避。目前看，相关地区的搁置争议、共同开发仅是一个权宜之计，是各方在能源短缺的情况下为了获取尽可能多的发展动力而不得不进行的妥协，长远看，海洋和关联岛屿的权属必须得到最终的划定才能确保国家和地区的持久和平。而这一切，在尊重历史的基础上，既要各国领导人的智慧，更要各国民众的理性。
（八）边海防法律体系建设，应当在理清相关概念的基础上进行。只有相关概念清晰了，才能以之为扎实的“地基”构建上层建筑。作者认为：概念是维护社会稳定（这种稳定是中性的，不带有褒贬评价因素）的基本单元，概念冲突是社会变革的动因，基本/核心概念冲突是社会变革的基本/核心动因，受权威概念出自权威的定性思维和传统模式影响，加之人自身的缺陷，概念专制主义或概念恐怖主义应当成为科学研究始终防范的“敌人”。
（九）边海防法律体系建设，应当立足中国实际，又要充分借鉴国际经验，注意各国的动态，理论联系实际，从国家安全学、民族学、立法学、军事学、地理学和心理学等方面综合考虑，并充分考虑外事上的“对等原则”。但是，需要特别警示的是，要切实处理好法律“本土化”和“国际化”的关系，既不能以本土化为借口阻却与世界同步的机会，也不能以国际化为理由忽视本国国情。对于多学科知识的运用，更要融会贯通，切实抓住“人”和“国家”这两个基本要素。
（十）边海防法律体系建设，应当建立在并借助于强盛的综合国力才能稳固有效。在上述前提下，对主权和领土防卫事宜法律宣布之后，还有个对宣告主权领域的实控权问题。这就需要一定的综合国力，特别是军事实力来支持。正如“海权论”的创始人美国海军军官马汉所看到的：光有法律而没有力量就得不到公正；法律的合理与否不取决于力量，但其有效性要由后者赋予。因此，加快边海防法律制度建设与综合国力的提高，特别是国家军事实力的提高之间有着密不可分的关系。“弱国无外交”就形象而深刻地说明了这个道理。

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