[ 高仁波 ]——(2012-11-2) / 已阅9357次

　 （三）欠缺完整的法律体系和统一的执法主体

　　首先，现行的农村金融法律法规多是在特定的历史条件和政治背景下制定的，头痛医头脚痛医脚，具有较强的应急性与局限性，缺乏长远的制度设计与规划，无法有效应对激流勇进的农村金融组织改革大潮中出现的新问题、新情况。其次，立法机关的规定较为严格，地方行政立法的位阶要求较高，向上请示的手续繁琐、效率不高，地方政府很难灵活、主动、及时地制定当地的应急性行政条例和办法。再次，现有法律法规对农村非正规金融组织的执法主体的规定比较分散，甚至在同一层级的行政区划中，公检法、行政机关及其派出机构都被赋予了执法、监管的职权。因而，很难避免“有利可图的争着管，无关紧要的推皮球”，极易导致诸如超越职权和滥用职权之类违法执法的负面效果，最终导致执法一方与被执法一方之间强烈的抵触情绪与逆反心理，很大程度上损害了农村金融法制的健康发展。

　　三、新农村非正规金融组织法律规制与路径优化

　　从发达国家来看，即使经济已发展到一定的水平，正规金融制度安排与非正规金融制度安排都是并行存在的。我国目前大部分农村地区经济比较落后，农民收入水平还很低，农村金融的法律制度安排要考虑到这一现实情况，一方面，理解农村金融市场短视现象产生的综合背景，将人的问题制度化，从制度框架的设计与规划中寻求“三农”问题解决的最优路径；另一方面，走出原来“打击、围堵”的管制误区，学习“疏导、鼓励”的管理艺术与服务态度，有条件地允许非正规金融组织的存在和发展，为农户和农村中小企业参与各类非正规金融组织提供优良的法制环境。

　　（一）完善农村金融组织内部控制机制，从源头入手排解信用风险危机

　　我国农村非正规金融组织的生成，从根本上讲是由金融制度安排的内部缺陷造成的。

　　1. 完善农村金融组织内部控制机制。内部控制是金融机构为了有效地进行业务经营和管理活动而制定并实施的一系列相互联系、相互制约的程序、措施、手续和方法的总称，是金融机构内部的一种自我约束、自我调节的管理机制。完善的内部控制体系需要稳健的经营方针和内部人员的合理安置。应要求金融机构对内部控制人员加强现代科技手段、新法规、新制度、新金融工具等内容的培训，提高内部稽核人员的业务素质，消除内部控制知识的“盲区”。由于现代风险识别、评估是一门技术性非常强、非常复杂的工作，加强内控员工的素质教育和技能培训，提高他们对风险管理的新技术、新方法的掌握程度是必要的。经过专门训练的内控人员应能够根据新出现的投资机会来评估贷款风险。

　　2. 设立配套的存款保险制度，成立私人部门贷款担保机构。温家宝总理在2004年全国银行、证券、保险工作会议的讲话中就要求，人民银行要“探索建立存款保险和投资者风险补偿机制”。任何形式的金融组织的存在都有一定的风险，非正规金融由于其本身的缺陷更是如此。目前有近70个国家和地区先后建立了存款保险体系，主要发达国家都有比较完善的存款保险制度。由成员银行分担个别金融机构经营失败风险，是国际上通行的做法。实践证明，良好的存款保险制度，在提高公众对金融机构的信心、形成有效的市场退出机制、减轻政府负担、降低金融风险、维护金融安全等方面发挥了巨大作用。[8]

　　（二）完善农村金融立法，适时推进农村金融法制化

　　目前我国的非正规金融还处于一种无序状态，隐藏着巨大的金融风险。因此，引导和规范非正规金融的资金流向，充分发挥非正规金融在农村反贫困中不可替代的作用，需要我们建立一套严格的法律保障。

　　1．借鉴西方先进金融组织形式，尽快完善我国农村非正规金融立法。在美国、香港、南非等发达地区，都有对贷款机构和小额信贷的特殊管理，比如美国的《农业信贷法案》、《联邦农业贷款法案》、纽约州的持牌放债人监管办法，香港的《放债人条例》以及南非的高利贷豁免法等。我国目前所涉及的法律法规内容还过于粗疏，还没有一部完整规范的非正规金融法律。借鉴国外的经验，我们要尽快制定《非正规金融法》、《放债人管理条例》、《合作金融法》等法律法规，明确界定非法吸收公众存款、非法集资和正常的非正规金融的界限，对资金来源和运用符合相关法律法规的非正规金融行为给予认可，赋予其合法地位。

　　2．对农村金融立法进行类型化规制，明确各种农村金融组织类型的法律地位，取缔涉黑金融，构建一体化农村金融市场法制体系。首先，应该承认正当合理的民营金融组织的合法地位，允许民营资本进入农村金融，发展地方民营中小型金融机构，增强对农村经济的资金支持；其次，适时推进民间金融法制化，开创新型金融组织形式。发展和培育私营性、股份制非存款型金融机构，允许投资者以自有资金在农村经济的特定领域进行投资。这样不但可以填补正式金融安排留下的市场缝隙，也可以将非正式金融有效纳入统一的监管之中。

　　3．规范金融利益纠纷的法律解决途径，疏通权利救济的维权通道。通过对非正规金融组织的参股、控股、设立、经营、行业管理、市场监督、债权债务处理、退出等做出具体的法律制度安排，引导非正规金融为农村经济发展和农民脱贫致富服务。确保任何一方利益关系人的合法权益受损时，能够得到及时、有效、便捷的法律救济，使司法机关在处理该类案件时有法可依，从而达到弥补民间信义机制约束不足的缺憾。

　　（三）构建和谐行政的服务型政府，建立完善非正规金融监管体系

　　治理之道在于“疏”，而不在于“堵”。2010年1月31日，中央一号文件《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》对内明确提出了“加快培育村镇银行、贷款公司、农村资金互助社，有序发展小额贷款组织，引导社会资金投资，设立适应‘三农’需要的各类新型金融组织”的要求。21世纪是和谐行政法律关系发展的宪行时代，我们在让农村非正规金融法制化的同时，还必须处理好合法性与合理性之间的关系。非正规金融的特点决定了它在迎合农村金融需求方面有其独特的制度优势，在许多方面比正规金融制度安排更为有效。因此，我们应当从执法理念和实践中，提高金融组织形式的灵活性及适用性，放松管制的门槛，做好从“管制”到“服务”的角色转换。而完备的非正规金融监管体系，可以定期采集非正规金融活动的信息，适时向社会披露信息和揭示风险，立即禁止和惩处被确凿证实具有很大社会危害的活动，形成风险自负与风险内敛机制。健全监管指标体系和风险监测预警体系，加快改进信息披露制度的步伐，增强信息披露透明度，提高社会监督力度和市场约束能力；同时加强资本、公司治理、内部控制等重点领域监管，将政府的外部监管和金融业的行业自律有机结合，构筑监管体系的双道防线。

　　结语

　　农村金融机构准入立法既要促进农村金融机构为农村提供有效的服务，又要促进农村金融机构保持自己的可持续发展。农村金融需求不符合金融资本逐利的规模性、交易连续、风险可控的要求，很难盈利，但金融机构的可持续发展又要求其必须盈利。在加速城乡统筹试点市县金融网点建设、开展金融产品创新的同时，作为统筹城乡的一个重要方面，还应形成一种政策性农业保险支持和商业性农业保险相结合的格局，在统筹城乡试点市县扩大政策性农业保险范围，将所有种植业及重点养殖品种纳入保险范围，并补贴参保农户，在类似领域，各类金融机构都是大有作为的。因此，要解决非正规金融所带来的种种问题，就要消除金融抑制，实行利率市场化，增加金融理财产品的有效供给，促使居民家庭理财工具多元化，进而实现我国农村非正规金融的可持续、健康发展。

　　
参考文献

[1] Isaksson. The Importance of Informal Finance in KenyanManufacturing， the United Nations Industrial Development Organization[D]. SINWorking Paper，2002:1-26.转引自钱水土，俞建荣：《我国农村非正规金融制度：演进路径与政策规范》，《商业经济与管理》2007年第2期。

[2] 严格意义上的非正规金融组织与民间金融组织的划分标准不同。前者主要是指游离于正式监管之外的金融组织；而后者是对于官办金融而言的，仅仅从资金来源上作了区别，例如民营银行的出现，部分民间金融组织已经发展为正规金融组织的一部分。

[3] 参见[美]爱德华•肖:《经济发展中的金融深化》，上海三联书店1988年版，第22-23页；[美]罗纳德•麦金农:《经济发展中的货币与资本》，上海三联书店1997年版，第16页。

[4] 吴越： 经济宪法学导论——转型中国经济权利与权力的博弈，法律出版社2006年版，前言第4页。

[5] [日]美浓布达吉著，黄冯明译：《公法与私法》，中国政法大学出版社2003年版，第75页。

[6] 张淑芬教授将宪政经济法学制度分为利益和谐制度、资产确认制度、财富配给制度和社会助益制度，本文即是据此分类展开分析。参见张淑芬：《宪政经济法学》，中国政法大学出版社2006年版，第227-243页。

[7] 韦尔伯•施拉姆：《大众传统媒介与社会发展》，华夏出版社1990年版，第123页。

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