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  • 中国古代监察官的选拔与任用

    [ 孙季萍 ]——(2012-7-20) / 已阅6606次

      《册府元龟·宪官部》里说:“夫宪官之职,大则佐三公统理之业以宣导风化,小则正百官纪纲之事以纠察是非,故汉魏以还,事任尤重,至于选用,必举贤才。”从两汉时候起,担“风宪”之职的监察官员的任命即受到特别的重视,监察官员足够的学识、才干,凛然的风骨、人格,丰富的从政经验、政绩等,都是获得这项任命的必须条件。

    一、重气节、修养

    疾恶如仇、不畏权贵、清廉自洁、尽忠职守,这是监察官基本的品格要求。身处“权力场”的察人之官,“先正其身,始可行事”,若自身污浊,便无法纠察他人之非法,若是非不辨、贪恋权财、畏首畏尾,也难以胜任纠弹之职,甚至可能与奸佞小人沆瀣一气,败坏官场。宋代司马光曾说:“凡择言官,当以三事为先:第一不爱富贵,次则重惜名节,次则晓知治体”,清官包拯亦言,监察官“自非端劲特立之士,不当轻授”。实践中,历代在监察官选任上,都首重德行。汉代作为选官主要方式的察举制度正是以荐举谏官而开其端。唐时“凡所取御史,必先质重勇退者”。明代朱元璋要求担负“六部”对口监察职责的六科给事中“不爱富贵”而“惜名节”,要求他们“专利国家而不为身谋”,要“国而忘家,忠而忘身”,为朝廷、为皇帝不惜身家性命。清顺治年间上谕:内官考选科道必须才德兼优之员,外官必须钱粮全完,且任内“无参罚者”方准行取。康熙帝一再表示:监察官“若挟其私心,天下必不能治。”因而,拣选监察官当以勤谨、廉洁、公正为必须,“若心术不善,纵有才学何用”。清代,虽然通过捐纳获得官职之风甚盛,但对于科道官职的授与却一向把守甚严,康熙时就明确规定:“凡捐纳岁贡,不准作正途考选科道。”康熙年间规定:降级还级,革职还职者概不选取,监察官须身无瑕疵,品行端谨。

    历史上,耿直刚毅的监察官大有人在。汉代魏相,“为人严毅”,宣帝即位后,被任命为御史大夫,一举荡平专权乱政的霍氏集团,为“孝宣中兴”之功臣,史称“孝宣中兴,丙(吉)魏(相) 有声”。东汉后期的侍御史杨秉,先后任四州刺史,“以廉洁称”,拒百万之贿财于门外,尝以“酒、色、财”“三不惑”自许。唐代御史权万纪“性强直,好直言”,以处事明断得到皇帝称许。清代御史曹锡宝在和珅权倾朝野之时,弹劾其家人,目标直指其后台权要和珅。这些监察官的非常之举若没有“大丈夫”般的气概与高洁的品格做支撑,是不可能勇而为之的。

    二、重学识

    监察官非学识渊博、明晓律令者,不可为之。汉代的监察官以熟悉法律令为必须的要求。昭宣时期的于定国,由侍御史迁御史中丞,再升迁御史大夫,历任监察官职。他的律学知识乃从小随父亲学习而得,父死后为狱史。汉武帝时担任御史的张汤、赵禹都是法律专家,曾经参与立法工作,张汤作《越宫律》,赵禹作《朝会正见律》,以习法而见长。由这样的法律专家来执风宪之权,当是驾轻就熟。

    隋唐科举制实行之后,监察官多需有科举身份。如宋朝的台谏官90%以上有进士身份,南宋时期即使偶尔有非进士者出任宪官,也须先“特赐同进士出身”。靖康年间,荫补入仕的唐恕被任命为监察御史,御史中丞以“有违祖宗条例”为由坚决反对,迫使改任。明洪武年间,在科举考试后要挑选年轻进士入翰林院深造以待重用,名之为庶吉士,其中有一部分人即被指定培养为六科给事中。到清代,法律中已有明确规制:只有进士出身才可考选监察官。顺治时规定:“汉官由贡生出身者,不准考选科道”,康熙时曾有上谕:“汉官非正途出身者,虽经保举,不准考选”,这一制度在雍正时曾一度变通,但随之又加恢复。

    三、重能力和经验

    一个称职的监察官既要有足够的知识储备,又要有丰富的为政经验,要明察事理,洞晓世事,通达治体,否则,空有满腹经纶而无实战能力,仍然无法胜任。为此,自唐代之后的监察官选任中,一般有相应的资历限制,要求有实际工作的经验。唐代规定,御史必须在地方州县任过职。宋代仁宗时定制,监察官须“两任通判”,孝宗时,监察御史必须有两任县令的经历。明代宣宗宣德年间谕令:“初仕者不许铨除风宪。”英宗正统年间又令:“御史缺,从吏部于进士、监生、教官、儒士出身曾历一任者,选送督察院理刑半年,考试除授。”

    经验和资历需要一定的年龄“资本”,年龄过轻者不得任职科道,明时规定,监察官“务得公明廉重、老成历练之人”,“进士年三十以上者,方许赴吏部考选授御史职”。但同时,经验老到而年已衰迈无所作为者,也无法受命巡视、执行公务,当然也被排除在外。清时规定,年龄过轻或在65岁以上者不得选充科道官,年过65岁者,不得保荐监察官。

    四、重选任程序

    在监察官的选任程序上,两汉时期大多是通过察举方式,由地方官推荐入选,一些“才堪用者”也可以因直接得到皇帝的赏识而获得任命。隋代开始,选任权统归吏部。这一改革无疑有助于克服汉代荐举制下“门生故吏”关系带来的官官相护问题。但在唐代,归于吏部的监察官选任权实际上由宰相掌握,由此产生了新的弊端:“宰相自用台官,则宰相过失无敢言者”,无形中,宰相被排除在监察范畴之外。为解决这一问题,宋代中央一级监察官多由“帝王亲擢”。这一改制使得“权重位尊”的宰相被纳入监察视野,监察权摆脱了相权的控制,同时,又使得监察官的任命更加规范化,并加强了监察官职的权威性。明代时期,实行御史巡按制度,出巡者具有“钦差”身份,选任更加严格:每次选派,必须由督察院层层挑选,拟定两名候选人,然后“引于御前,请旨点选。”即由皇帝点差其中一人,以示慎重。

    为了慎重人选,在人品、资历等项考察之后,明清时期还对监察官的选拔实行“试职”制度。明宣德年间规定,进士、监生、教官之堪任御史者,须于各道历政三个月,期满视其表现分为上、中、下三等,上、中二等授御史实职,下等送回吏部另加任用。

    五、任职回避制度

    为防止由于亲故、同籍等关系而造成的请托、作弊行为,中国古代自汉代开始实行任官回避制度,这其中当然包括作为特殊职务的监察官的任职回避。

    首先,监察官员不得与其亲属形成职务上的监督与被监督的关系。唐时规定,宰相大臣子弟不得任监察官,以避免父有过,子不便弹劾。《唐六典》规定:“凡同司联事,及勾检之官,皆不得注大功以上亲”,即凡在同一部门职责相联者,及负监察职能的勾检官与同署官员之间,不得有“大功”以上亲属关系。明清时规定,大臣高官子弟不得充任监察官。明时定制:“大臣之族不得任科道”,“凡父兄伯叔任两京堂上官,其弟男子侄有任科道官者,对品改调”。“凡内外官属衙门官吏,有系父子、兄弟、叔侄者,皆从卑回避”。

    其次,地方官回避本籍的规定,自汉代已经开始,东汉的“三互法”中,官员任职首先要回避的就是自身本籍,这一做法在唐代之后成为定制,监察官选任也须遵从这一原则。地区回避的具体范围在中国古代各时期有不同要求,总的来看,越到后来,回避的范围越大,执行越严格。宋代还规定,与本人或本家族有密切利害关系的地区,如本人或其父辈曾经生活过或曾经任职、经商,或有祖产和妻家田产的地区,都在回避范围之内。

    明代对官员任职的地区回避问题也比较重视。明初朱元璋时曾实行地方官任用的三大区域互调规则,将全国划为三大回避单元,官员任职须跨地域,实现了所谓“南人官北,北人官南”。

    清代规定:“御史应回避本省。”顺治时定制:“督、抚以下,杂职以上,均各回避本省。”清时不仅任职须回避本籍,甚至官员过问家乡政务也被视为不当。

    在中国古代,监察官担负着风宪重任,“纠劾官邪”,“匡辅人君”,选择什么样的人来行使这一权力,至关重要。为此,历代统治者在监察官的选拔任用环节建立起了相对完备的制度,强化监察官素质和能力的要求,并在任用过程中实行严格的回避制度,防止亲故关系影响监察职权的公正行使,这些做法为保证监察官职能的有效实现起到了积极的作用。

    (作者系烟台大学法学院教授)
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