[ 杨伟东 ]——(2012-6-27) / 已阅10380次

针对目前“行政行为”带给我们的又爱又恨的局面，一些行政诉讼法修改专家建议稿干脆摒弃了“行政行为”一词，代之以行政机关或授权组织“行使行政职权的行为”，[18]有的甚至完全抛弃立法上的行为用语模式，替换为“行政争议”。[19]

（二）一些行政争议无法得到根本解决

如果说现行架构在行政诉讼受案范围方面引发的问题尚可以通过极度拓宽行政行为的范围，或直接代之以行政机关和授权组织行使行政职权的行为得以缓解，但以审查行政行为或行政职权行为中心的合法性来维系行政诉讼运转，仍存在无法根本解决行政争议的问题。首先，行政行为或行政职权行为并非只有合法与违法两项结果，还存在难以或不好判断合法或违法的“中间地带”。[20]现行架构对此缺乏处理能力。

其次，现行架构弱化或忽视了原告的诉讼请求或权益保护。行政行为中心主义直接针对的是行政行为合法与否，而非原告的诉讼请求。不可否认，在请求撤销行政行为的案件中，法院可以通过审理行政行为的合法性并继而通过撤销等裁判形式回应原告的诉讼请求。但是，法院在一些案件中无法通过直接审查行政行为合法性满足当事人的请求。例如，在行政不作为，特别是行政机关对当事人的请求未作出任何回应而当事人要求作成特别决定的案件中，我们虽然可以从行为角度把行政不作为视为拟制的行政行为，但从诉讼角度看法院简单的合法与违法的判定无助于原告的权益保护。

可以说，在行政诉讼中，一些案件可以通过行政行为这一中介并继而以其合法与违法的判定回应原告的请求，但在相当多的案件中行政行为无法或难以承担回应原告诉讼请求的使命。在一些案件中，被诉具体行政行为被认定为违法而予以撤销，被告似乎败诉，但不一定意味着原告胜诉，原告可能只是得到了被诉具体行政行为被撤销的结果，实质权益无法得到有效保护，甚至行政机关还会作出相同或相似的行政行为。毫无疑问，行政诉讼具有不同于刑事诉讼和民事诉讼的特点，但既然作为一种诉讼安排，行政诉讼就需要符合基本的诉讼要求，能够回应原告诉讼请求，充分保护原告权益。

最后，现行架构难以或无法根本解决争议。现实中，行政许可、行政裁决、行政确认等多种行政行为，不仅关系到原告而且涉及第三人的权益，不只有公民、组织与行政机关的对峙，更有公民、组织之间的对抗，行政争议与民事纠纷相互交织。在此情况下，行政行为合法与否只是多方争议的表象，各方的权益才是争议的焦点。如果法院仅仅简单地对行政行为的合法与违法作出判定，而不对原告与第三人间的实体权益予以确定，往往是“隔靴搔痒”，难以或无法根本性解决争议。目前，行政诉讼无法发挥有效化解行政争议的功能，导致行政争议久拖不决、循环诉讼，[21]原因固然很多，但与行政诉讼完全以行政行为为中心的安排有很大的关系。

（三）一些案件的审理事实上突破了行政行为中心主义的安排

鉴于《行政诉讼法》以行政行为为中心的安排无法适应现实需要，最高人民法院事实上已通过《若干问题解释》及针对专门案件的司法解释作出了调整。《若干问题解释》作为对《行政诉讼法》规定的系统、全面解释，其对弱化行政行为中心主义做出的重要贡献主要表现为：提高了法院判决对原告的诉讼请求的回应性；新增驳回原告诉讼请求和确认判决；弱化了维持判决的作用。不过，在弱化行政行为中心主义方面，针对专门案件的司法解释贡献似乎更大，这以《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》和《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》为典型。

行政赔偿诉讼是特殊的行政诉讼，已得到学术界和实务部门的认可。它要解决的问题是“国家是否要承担行政侵权赔偿责任”，[22]因而无论是一并提起的行政赔偿诉讼还是单独提起的行政赔偿诉讼中，赔偿义务机关拒绝赔偿、根本未进行答复还是答复未使当事人满意时，行政行为或行使行政职权的行为都不成为法院审理和裁判的焦点。在单独提起行政赔偿诉讼中，这一点更为明显。法院事实上是在解决一个原初的法律争议，即原告的请求是否符合行政赔偿的条件、如何符合、应如何赔偿。由于行政行为或行使行政职权的行为隐退或消失，行政赔偿诉讼的运作机制遂发生根本性改变，当事人的举证责任分配、法院的审理和裁判方式等与一般的行政诉讼有了重大不同。

与行政赔偿诉讼的独特性较早获得认可不同，政府信息公开诉讼的特殊性晚近才得到国内学术界和司法解释的承认。政府信息公开制度作为新的制度，或者知情权作为新的权利，需要新的机制和安排来落实和保障。从政府信息公开诉讼方面看，其不同于一般行政诉讼之处在于这类案件同样无法或难以纳入行政行为中心框架来认识。虽然政府信息公开诉讼案件有多种形态，但其典型形式是行政机关未公开（或明示拒绝或未作答复）申请人要求的政府信息，或者公开内容、方式未满足当事人的要求，申请人诉诸法院要求公开相关政府信息。尽管我们也可以把行政机关的各类回应或反应视为广义的行政行为或行使行政职权的行为，但该行为是否合法并非案件关注的焦点。相反，申请人所要求公开的信息是否属于政府信息、该信息是否存在、是否属于不公开范围、是否属于被告公开等问题，[23]才是这类案件的争议中心和法院审查的重点。而在原告的主张成立时，法院对这类案件的裁判重心也并不落在被告拒绝公开答复或所作出的答复的撤销之上，而在于原则上要求被告按照一定的要求或形式公开相应信息。[24]当然，政府信息公开诉讼原告资格宽泛也是这类案件的重要特征，即凡申请公开政府信息的公民、法人或者其他组织遭到拒绝，即有权向法院提起起诉。[25]

三、适度调整行政诉讼架构

针对行政诉讼存在的问题，已有学者提出行政诉讼类型化的建议。[26]行政诉讼的类型化具有解决本文所提出的行政诉讼架构问题的制度能力。不过，考虑到将行政诉讼类型化可能带来的僵化与程序复杂化，并因此给当事人提起诉讼和获得救济带来不便甚至不利，不少学者对引入类型化的行政诉讼安排有相当大的顾忌。考虑到行政诉讼的发展情况和法官的能力，笔者也对其现阶段在国内推行持审慎态度。尽管如此，并不意味着无须对现有的行政诉讼架构作出调整。

调整行政诉讼架构的基本思路，就是要突出行政诉讼保护公民、法人或者其他组织权益这一目的。公民、法人或者其他组织的诉讼请求是否成立、其权益是否应当获得保护，应成为行政诉讼制度的中心，包括受案范围、审理和裁判等在内的行政诉讼运转均应围绕这一中心展开。原则上，只有在公民、法人或者其他组织的诉讼请求是否成立、其权益是否应获得保护，需要以对行政行为是否合法作出判断为前提时，行政行为才能成为审理和裁判的重点。除此之外，法院应将公民、法人或者其他组织与行政机关之间的争议作为原初争议加以解决。在此思路之下，可以重点对行政诉讼安排作如下三方面的调整。

（一）将行政行为合法性审查降格为撤销之诉的基本原则

行政行为合法性审查原则规定在《行政诉讼法》总则之中，被奉为彰显行政诉讼与刑事诉讼、民事诉讼之区别的行政诉讼基本原则。然而，如前文所分析，无论从行政诉讼的目的还是行政诉讼的实际运转来看，这一原则的作用被夸大了，它的作用空间应体现在原告诉请撤销行政行为的案件之中。为公民、法人或者其他组织提供充分救济，应取而代之成为行政诉讼的基本原则。

（二）针对特殊类型案件设置特别程序

不可否认，撤销之诉是行政诉讼的典型形式，在不实行类型化的情况下，此类诉讼仍应是行政诉讼安排的基本框架。不过，在此之外，应设置“特别程序”专章对特殊类型的程序作出不同于撤销行政行为诉讼的安排。特殊程序中应包括的诉讼类型有：行政赔偿补偿诉讼、行政裁决诉讼、行政合同诉讼、行政不作为诉讼、行政公益诉讼等。

（三）充实判决形式

现有的一审判决形式无法满足保护当事人权益的目的，除废除维持判决外，应当充实判决形式。一是增设禁令判决。即禁止行政机关作出一定的行为的判决，目的在于给予公民、法人或者其他组织预防性救济。不过，鉴于此种判决形式可能干预行政机关的自主决定权，目前宜进行相当严格的控制，只有在行政机关拟采取的措施会给当事人权利造成难以弥补损失且该损失是现实时，法院才作出禁令判决。[27]二是扩大变更判决的适用范围。为能彻底解决纠纷，可适当扩大变更判决的适用范围，行政裁决和行政征收等案件，可以适用变更判决。三是强化法院在履行判决中对行政机关职责的确定。在可能的情况下，法院应对行政机关应履行职责的内容作出更清晰的分析和确定。[28]




注释:
[1]参见姜明安：《行政诉讼法》，法律出版社2007年版，第51、52页；张树义：《行政诉讼法（草案）若干争论问题再思考》，载《法学》1989年第3期。
[2]参见杨伟东：《行政诉讼目的探讨》，载《国家行政学院学报》2004年第3期。
[3]参见杨伟东：《行政诉讼目的探讨》，载《国家行政学院学报》2004年第3期。
[4]［德］弗里德赫尔穆·胡芬：《行政诉讼法》，莫光华译，法律出版社2003年版，第4页。
[5]［德］弗里德赫尔穆·胡芬：《行政诉讼法》，莫光华译，法律出版社2003年版，第17页。
[6]事实上是具体行政行为中心主义。抽象行政行为的引入会带来不同的变化。
[7]“行政行为”一词在《行政诉讼法》中出现频率极高。据初步统计，“行政行为”在《行政诉讼法》中出现达36次，仅次于“人民法院”（117次）和“行政机关”（52次）。仅此一点，也可以看出“行政行为”在行政诉讼中的重要性。

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