[ 韩大元 ]——(2012-4-24) / 已阅9033次

　　从检察机关的职能来看，地方人大仅可对检察机关进行合法性监督，而不能进行合目的性监督。按照宪法第129条的规定，检察机关是国家的法律监督机关。人民检察院是对国家法律遵守和执行情况实施监督的机关。宪法第131条规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这一规定表明，人民检察院行使检察职权的依据就是法律，这既包括实体上行使检察权的依据，也包括程序上行使检察权的依据。宪法的这两条规定说明，检察机关的职权在于依照法律的规定对法律的遵守和执行情况进行监督。检察机关在法律监督之外，并没有其他的职能，不能承担大量的“非检察业务”，也不能片面地要求检察机关“为地方经济发展保驾护航”。地方人大对检察机关的监督应当仅限于检察机关的法律监督行为是否合乎法律规定，即合法性监督。

　　值得注意的是，1954年宪法第83条曾规定，“地方各级人民检察院独立行使职权，不受地方国家机关的干涉”。地方国家机关就包括地方各级人民代表大会。这一规定让检察机关不受地方人大的干涉，确保了检察机关能够独立行使检察权，摆脱地方国家机关的束缚，有效地保障国家法制的统一。但这一规定并未为之后的宪法和法律所承继。之所以未能承继，很大程度上可归因于全国人大及其常委会对全部检察机关进行任免监督的困难性与民主程序的不确定性。

　　人大监督与法律监督存在着明显的分野。在建国之初两种监督形式曾一度有交叉重叠，但是随着法治建设的发展，二者的界限日益清晰。人大监督是人民代表大会制度原理的具体体现，是代议制逻辑下实现人民主权的一种保障形式。而检察机关的法律监督，则是在另一层次的权力配置过程中，为维护国家法制统一、制约其他权力的一种制度设置。它们在性质、原理、程序、效力等方面都存在明显差异。相对于人大监督而言，检察机关的法律监督是一种专门监督。在舆论监督、群众监督、行政监督、审计监督、党的监督等各种监督形式多样化的背景下，检察机关的法律监督需要彰显其专门性才能加强其正当性与合理性。这种专门性一方面表现为监督主体的特定性特点，即只有检察机关才是宪法规定的法律监督主体，也只有检察机关才能进行法律监督。即使是人大监督，宪法也没有明确其法律监督主体的地位。另一方面，法律监督具有专门性的监督手段与程序。《人民检察院组织法》、《刑事诉讼法》、《行政诉讼法》、《民事诉讼法》等法律具体规定了检察院法律监督的职权。根据这些规定，检察机关的监督手段具有鲜明的专业性，如对职务犯罪进行立案侦查、批准逮捕、提起公诉、对人民法院的裁判予以抗诉等，其中一些职权行使方式甚至具有司法性质。

　　相对于其他被监督者而言，人大对检察机关的监督更为特殊，检察机关的监督者与被监督者的身份有所重叠，检察机关本身即是监督者，而且是专门的法律监督者。⑦作为一个专业化的群体，检察官分享着共同的知识与理念，并且在一定程度上建立了专业化的知识壁垒，这种知识壁垒具有排他性。从某种角度而言，专业化意味着自治与独立。检察机关的专业知识恰恰在于法律监督，并且这种监督需要严格的规范性与程序性。一个以规范与程序为基本信念的职业群体，倘若以非规范化与非程序化的方式进行监督，其效果可想而知。唯有增强人大监督的规范性与程序化，才能提高监督的实效性。所以，通过立法这种更为规范的方式支持与监督检察机关履行对诉讼活动的监督权，更具有实效性。因此，省级人大常委会制定有关监督的决议或决定，试图改变传统的监督模式(尤其是个案监督的方式)是必要的，但也需要遵循法治发展的内在规律，明确其功能的界限。

　　四、余论

　　目前的《关于进一步加强检察机关法律监督的决定或决议》是由各省人大常委会所通过的，其目的性具有合理性。虽然有些规定并没有创造多少新的监督机制——因为宪法、监督法、地方组织法等均有相关的规定，更多的是对现有机制的归纳、总结和强调，但由人大及其常委会来主导这一过程却有其民主性和正当性。检察制度改革不仅涉及检察系统内部的制度安排，而且关系检察权与其他权力之间的关系，如检法关系、检警关系、检察机关与人大的关系等。而这些关系的调整与规范，单单依靠检察机关单兵突进的方式显然不可能完成，而且，也超越了检察机关的权限范围。短期内，由检察机关对其专业领域进行改革，可能会取得明显成效。但是检察改革欲深入推进，取得整体性的效应，非仰赖权力机关不可，也只有人大才有权力与权威推进宪法层面的检察改革。从各省人大常委会的监督决议或决定中可以看到，不少内容涉及检察机关与其他机关的关系。针对检察机关开展诉讼活动法律监督的直接监督对象，即侦查机关、审判机关、刑罚执行和监管机关、司法行政机关，决议、决定要求被监督者依法自觉接受并积极配合检察机关开展法律监督工作。⑧这些内容无疑必须由人大进行调整，这也是各省人大常委会监督决议或决定的另一启示。当然，说要实行人大主导，说要加强人大监督职能的发挥，仍然要尊重检察权的专有属性，遵循国家权力运行的一般规律。


　　注释：

　　①我国宪法文本中的“国家”主要在三个意义上使用：(1)在整个统一的政治实体意义上使用的“国家”。“国家”一词最常见的用法就是表示整个统一的政治实体。(2)在与社会相对的意义上使用的“国家”。(3)在与地方相对的意义上使用的“国家”，往往是在与地方有关的场所使用，这时其含义即是指中央。参见王贵松：《法院：地方的还是国家的？——由洛阳种子违法审查案看法院的宪法地位》[C]，载《中国宪法事例研究》(一)，法律出版社2005年版，第285页。

　　②彭真：《关于七个法律草案的说明——一九七九年六月二十六日在第五届全国人民代表大会第二次会议上》[N]，《人民日报》1979-07-01。

　　③在检察机关国家属性的问题中，研究检察长、副检察长和检察委员会委员的任免程序的变迁是值得认真思考的理论问题。目前的任免程序是为了适应不同时期的需要而形成的，具有阶段性的特点。

　　④参见许崇德：《中华人民共和国宪法史》[M]，福建人民出版社2003年版，第840页。

　　⑤参见许崇德：《中国宪法》[M]，中国人民大学出版社2010年第4版，第251页。

　　⑥《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第14条规定：“常务委员会组成人员对专项工作报告的审议意见交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理。人民政府、人民法院或者人民检察院应当将研究处理情况由其办事机构送交本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构征求意见后，向常务委员会提出书面报告。常务委员会认为必要时，可以对专项工作报告作出决议；本级人民政府、人民法院或者人民检察院应当在决议规定的期限内，将执行决议的情况向常务委员会报告。”“常务委员会听取的专项工作报告及审议意见，人民政府、人民法院或者人民检察院对审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告，向本级人民代表大会代表通报并向社会公布。”

　　⑦在现行宪法文本中，“法律监督”一词仅仅出现一次，即第129条规定检察院的性质是“国家的法律监督机关”，“监督”一词(含“法律监督”1次)则出现17次之多。在有关人大及其常委会职权的规定中，宪法都是使用“监督”而避免使用“法律监督”。由此推断，从宪法原意来看，宪法制定者有意将法律监督权明确授予检察机关，并与其他监督权予以区别。

　　⑧北京的决议还提出，各单位监察部门应当与检察院加强信息沟通的工作配合，积极查办和预防违纪违法行为。上海的决议要求被监督者支持、配合检察机关对法律监督工作的探索实践。江西的决议规定，拒绝接受检察机关依法实施的法律监督，造成严重后果的，应当依法依纪追究直接责任人和直接负责的主管人员的相应责任。参见《13个省级人大出台决议决定助推法律监督》[N]，《检察日报》2010-08-02。

（作者为中国人民大学法学院教授）


来源: 《国家检察官学院学报》

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