[ 谢志岿 ]——(2012-4-10) / 已阅15913次

　　在赋予农村集体土地完整财产权利的同时，国家应该制订和完善包括集体土地在内的土地义务体系。土地义务体系包括土地用途管制、土地开发强度管制、土地税制等，其中最重要的是土地税收制度。国家在完善城市房地产税收的同时，应分类型对农村集体建设用地及其附着物的保有、使用、流转及其增值的税负问题等作出具体规定，实行集体建设用地与国有建设用地同地、同权、同义务。土地收益课税，参考国内外惯例，应实行累进税率，增值超过一定比例，应征收较高税率（按可比价格计算）。当然，农村集体土地的税费与国有土地应该有所区别，以鼓励和扶持这些地区的发展。农业用地则应该在免税之列。只有完善土地义务制度，才能在实现土地权利的同时，确保国家通过税收取得土地收益，防止不当得利，为根本解决城市化过程中的征地拆迁问题提供一个制度化的框架，否则，权利和义务之间很难有一个公认的、合理的边界。

　　土地的市场交易行为需要缴纳相应的税费，这一点没有什么疑问。但在对政府征地拆迁中以第三方市场评估价进行的赔偿，课征相应的税费，可能会引起一些争议。因为征地拆迁的原则之一是不使权益人的利益因征地拆迁而收到损害。这要具体分析。因为在当前中国，政府垄断了土地一级市场交易（实际上也是市场主体）。如果不参照市场交易行为扣除相应的税费，按市场价赔付的相关土地的增值将全部为权益人获得，这是不公平的。因此，在政府作为唯一的征地和供地主体的情况下，按市场价赔偿，然后缴纳相应的税费是正当合理的。如果将来市场主体之间可以按照市场原则就土地开发权进行交易，那么，土地的义务在制度上就更加顺理成章。

　　健全土地义务制度，还应加强土地利用规划和监管，加大对违法用地的查处力度。不履行土地用途管制义务（违法用地）是导致非法得利的重要原因。因此，应加强土地利用的规划和监管，加大对违法用地的查处力度。对没有开发权指标而擅自利用土地的地方政府、单位和个人，除了进行相关处罚外，还应按市场价格课以购买土地开发权的款项。

　　（三）建立土地开发权及其交易制度，建立不同地域保护耕地的利益动机

　　1．土地开发权的设立

　　中国在土地管理上实行用途管制制度。土地的用途是通过行政方式决定的，政府通过行政权力规定哪些区域用于非农建设，哪些区域用于农业建设，并划定了大量耕地为基本农田，没有国务院的批准，基本农田不得转为建设用地。政府按照经济社会发展需要，对土地的用途进行管制是必须的，但是，通过行政权力划分土地用途毕竟造成了不同区域土地利用权的不公平，有可能使得那些被规划为建设用地的区域获得了土地增值和经济发展的好处，而被规划为农业用地的区域则要承担耕地保护的责任，得不到城市发展好处。因此，应该建立一种耕地保护的利益补偿机制，通过调节不同用途土地所有者的利益，形成保护耕地的内在动机。为此，首先应该设定，不同区域拥有非农开发建设的权利是均等的（为简便操作及平均地权，可设定不分城乡、不同地区每人拥有的建设用地数量是均等的，并以地区人口数与全国人均非农建设用地标准作为非农建设用地指标分配的依据）；其次，土地开发权是可以交易的；第三，没有非农建设用地开发权的土地不可用于非农业用途，擅自开发的，要进行处罚并补交购买土地开发权的款项。通过建立土地开发权及其交易制度既可以使不同地区土地的开发权均等化，也可以形成对农业区域的利益补偿机制，使得这些区域形成保护耕地的内在动机，从而从总体上遏制过多地将耕地转为建设用地的冲动。

　　 2．完善农村宅基地的流转机制

　　农村集体所有的合法的非农建设用地和宅基地，均为拥有开发权的建设用地，享有与国有建设用地同样的权利，可以用于流转。宅基地流转后其建设开发权随即灭失，土地恢复为农业用途。农村宅基地原则上遵循一户一栋标准，法定面积由国家统一规定。

　　3．建立全国性的土地开发权（建设用地）交易市场

　　适应土地开发权的总量控制和耕地保护，应建立全国性的土地开发权交易市场，使土地开发权在全国范围内流动和交易，提高土地的使用效率（为防止囤积，可设立一些机动指标，供建设用地需求量较大的地区购买使用，同时，可规定新增建设用地指标的有效使用期限）。

　　（四）推进土地供应和管理制度改革

　　适应上述制度变革，应改革目前由国家垄断土地一级市场的土地供应体制。一方面，适应土地权利义务关系变化，应实行政府与市场（社会）的分权，能够由市场供应的土地由土地市场供应，不能由市场供应的公共和准公共建设用地，则由政府供应。具体而言，对于非公共用地，开发人可以自行与有开发权的土地权益人通过市场的途径实现土地权益的转移，而不一定由政府通过行政手段征收和出让。对于公共用途的土地，如道路和基础设施等用地，则可由政府通过行政手段征收。

　　另一方面，国家通过控制有开发建设权的建设用地总量进行土地管理。本来，实行托克维尔意义上的行政分权[12]，即由地方政府自行决定地方的土地利用，是消除地方政府土地管理上机会主义行为的一个有效办法。但由于土地利用的外部性、人多地少的现实国情及耕地保护的切实需要，如果由地方自行决定土地利用，可能导致各地建设用地使用上的过度和混乱。因此，在现阶段，宜维持对建设用地总量的控制。国家可根据经济社会发展需要，确定每年农地开发建设权总量指标，然后分配给各省市，再由各省市层层分配。由于建立了土地开发权的交易机制和不同用途土地的利益调节机制，形成了农业区域耕地保护的内在动机，也使得土地利用总量控制更加现实。政府土地主管部门只要掌握土地利用变化现状，强化执行和监管，并加大违法用地的处罚及相应开发权费用的征收力度，即能达到控制土地利用总量的目标。等到中国城市化基本实现，建设用地总量的边际增长趋于停滞的时候，土地管理领域行政分权的时机才会成熟。

　　（五）权利与义务平衡的制度体系，也可为解决小产权房和拆迁问题奠定制度基础

　　各地违法建设的小产权房，已成为挑战土地管理制度的棘手问题。合法化可能助长违法，不合法则使国家利益事实受损。建立权利与义务对等的制度体系，可以为解决存量和增量的小产权房提供制度化的渠道。一方面，国家可以赋予小产权房完整产权，另一方面，要按照城市房地产的义务，对小产权房课以完全的义务，包括土地、房产的保有和增值税以及购买土地开发权的开支（针对土地持有人），房产增值税和全额地价（针对小产权房购买者）等；对不愿承担义务的小产权房持有人，按照有关偷漏税的办法予以法律制裁。通过课以相应义务，平衡国家、集体和个人的利益。

　　城市房屋拆迁也是这样，应该通过权利义务平衡的制度体系，一方面保障被拆迁人的合法权益，一方面对被拆迁人的物业增值按照累进税率课以相应的税费（以可比价计算），平衡国家和被拆迁人之间的利益。防止被拆迁人的合法权益受到侵害，也防止因规划改变导致的物业增值全部归被拆迁人所得，同时防止被拆迁人漫天要价，延缓城市发展的确当进程。

　　当然，土地管理制度改革除了土地管理制度本身外，还需要与财税体制改革相配套。因为土地管理制度改革，深刻地改变了国家、地方政府、集体和个人在土地上的利益格局，如果不通过配套的财税体制改革形成各方之间合理的利益诱因，将难以形成新的利益平衡和制度均衡状态。因此，进行财税体制改革，通过公共财政平衡不同区域土地权益，通过科学设计物业税取代土地财政，理顺不同层级政府间的事权、财权，建立实现和调节国家、集体、个人和不同地区之间利益的制度化机制，对建立制度化的土地管理十分重要。限于篇幅，本文不再详细论述。

　　总之，要制度化地解决当前中国土地和房地产领域出现的矛盾和问题，国家必须改革土地管理及其制度环境，形成国家、地方、集体和个人之间制度化的利益实现和调节机制，通过合理的利益诱因引导和规范土地管理各相关方的行为，消除因利益关系不合理造成的相关方不守规则的行为。

　　

　　[参考文献]

　　[References]

　　[1] 谢志岿.村落向城市社区的转型[M].北京：中国社会科学出版社，2005，106.

　　Xie Zhikui. The Transition from Village to Urban Community. China Social Sciences Publishing House, 2005.

　　[2]苏红、陈金永.土地征用与地方政府的行为[M]，香港浸会大学中国城市与区域研究中心，2005；杨盛海、曹金波.失地农民路在何方[J].中国改革（农村版），2004(11)；陈甦.城市化过程中集体土地的概括国有化[J].法学研究，2000(3).

　　Su Hong, Chen Jinyong. Land Requisition and the Behavior of Local Governments. Centre for Chinese Urban and Regional Studies, Hong Kong Baptist University 2005; Yang Shenghai, Cao Jingbo. Where Will Be the Direction of Those Peasants Who Lost Their Land. China Reform (Rural Edition), 2004(11); Chen Su. Practices and Problems: General Nationalization of Collective Land in the Process of Urbanization, Cass Journal of Law, 2000(3).

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