[ 王勇 ]——(2012-3-7) / 已阅17570次

按照经济学家萨缪尔森的观点，政府的具体经济职能主要有三个：效率、平等和稳定。在市场经济社会，市场失灵就会导致生产或消费的无效率，因而，政府必须出面提防或干预市场失灵。导致市场失灵的情况之一就是外部效果。当企业或人们向其他人施加损害或利益，而又不向这些人支付应有的代价或收取应有的报酬时，就出现了外部效果（或溢出效应）。[10]信息的生产就是容易出现外部效应的。由于信息本身的特性，人们利用信息而不向提供者支付应有的代价的情况是普遍的，这就会大大影响市场调节的效果，降低效率。防止外部性的方法，就是政府制定相关制度，保护必要的信息提供者，更为重要的是，政府要主动提供必要的信息，这有助于减少信息生产的成本，从而提高市场的整体效率。对此，这些做法正是政府的公共性能的体现，所以，其所提供的政府信息显然就具有公共物品属性了。

同时，公共物品的存在也会导致市场失灵，这方面典型的例子就是“灯塔”问题。“灯塔”在经济学里是公共产品的代名词，古时由于有些船只总是想方设法逃避缴纳灯塔使用费，“搭便车”，这使灯塔的经营者入不敷出，又无计可施，最后不得不干脆不再经营灯塔。灯塔的业务最后由谁经营呢？政府出面经营。之所以出现这种情况，就是因为灯塔是公共物品，公共物品也会导致市场失灵。

政府信息是公共物品，但是，这种公共物品又不完全同于灯塔。一方面，政府需要生产政府信息，这是由政府信息的公共物品的属性所决定的；另一方面，政府活动本身也是政府信息生产的一个过程，换句话说，政府活动本身就是在产生信息，这是由政府的特性所决定的。无论政府怎样提供信息，在市场经济的环境下，这些信息往往都是具有一定的经济价值的，市场主体需要依赖这些信息以便作出更为理性的经营决策，这样，政府信息公开是提高市场整体效率的必然选择。同时，政府提供的政府信息，往往是通过市场主体的二次运用而体现其经济价值的，所以，其所可能带来的市场失灵是非常间接的。

对于灯塔问题，经济学家科斯还有更为深入地研究。政府经营灯塔固然是灯塔的公共产品特性所决定，但是，政府就能必然高效率的经营么？事实并不如此，人们发现，政府经营的作为公共产品的灯塔总是存在维护不善，管理不良等问题。科斯经过认真研究，认为由政府代替私人生产公共产品并不一定是最好的解决方案。他认为只要制度完善，私人经营灯塔的效率是高的，私人之所以没有经营就是因为收费制度不完善才放弃的。政府所作的应是完善制度，通过完善制度，政府监管下的私人经营是可行的，不仅能够解决好私人经营交易成本过高的问题，同时，又可以解决政府经营低效问题。所以，政府要做的不是代替私人经营灯塔，而是提供制度，对制度的实施予以监督，这就是制度经济学家关于公共物品经济学的新观点。 [11]

科斯的分析不无道理，但是，这一观点运用到对政府信息这一公共物品的生产来说，显然情况并不一样。因为，这里有一个问题，那就是如果政府所提供的制度恰是针对政府本身而言的，那么，政府自身经营也同样会存在是否高效率的问题。事实上，缘于政府内部已有的严格监督制度，政府制定针对政府本身行为的政府信息公开制度是符合市场经济规律要求的，不仅同样会解决政府低效问题，而且，会为公共物品的价值的实现提供基础。政府信息的主体是政府，政府在其管理活动中自然就产生政府信息，这是私人主体所不具备的，针对政府信息而言不存在提供私人经营的制度还是提供政府经营的制度的比较问题。

但是，我们知道政府信息包括两块内容：一是政府公开办事的信息，即政府行使职权活动过程中的信息，此为狭义的政府信息；二是政府主动获取和收集的信息。第一块内容的信息是必须由政府来提供的，这是由信息主体的性质所决定的；对于第二块内容的信息可以分类，那就是，要靠私人收集还是靠政府收集，收集的比例可不可以分配，对此，从信息生产的角度而言，具有私有化的可行性。（然而，这只是理论上的分析，实际上，难以实行。）对此，我们可以得出结论：随着社会的发展，政府的诸多职能必将进一步社会化，这是社会发展的必然趋势。同时，基于政府信息的公共产品属性，政府提供信息都是其义不容辞的责任，政府提供信息的效率如何，需要制度的保障。

2、政府提供信息的限制

政府提供政府信息既是政府的经济职能所决定的，也是政府信息的公共产品属性所决定的。但是，政府机构及其政府官员与普通公民一样也有着自身利益，政府决策不可能完全超越这种利益，政府也追求经济目标最大化，具有稳定的政府偏好和机会主义。这些都制约着政府对信息的有效提供。

政府的稳地偏好所带来的问题是：政府对传统总是表现出某种确定的偏好，会不由自主地遵循旧的习惯。这样，政府对传统的封闭信息的做法就会有依赖，习惯于暗箱操作，对政府信息公开有着天然的抵触“情绪”。政府这种偏好和抵触会在政府各部门之间传递，其结果是各个政府部门都趋于封闭信息，暗箱操作。政府部门越多，暗箱操作者就越多。

政府具有机会主义倾向。在经济社会，市场主体利用交易信息不对称，通过实施市场机会主义来谋取机会主义收益是其谋取最大交易收益的重要方式。政府及其官员也在考虑自己的最大化利益，利用行政机会主义谋取利益。

所谓行政机会主义，大致有两种类型：一是经济行政立法过程中的行政寻租；二是经济行政执法过程中的行政设租。 [12]在现代经济学中把供给被人为限制时所产生的额外收入称为租金。寻租就是利用各种方法得到获得租金的特权。 [13]租金无处不在，既可以存在于私人物品市场，也可以存在于政治市场中。只要信息和流动性的不对称阻碍着资源的流量，就存在租金。 [14]那么，针对政府信息，利益集团或私人个体是怎样与政府“钱权交易”获得租金的呢？很简单，他们通过政府获取必要的信息就是钱权交易的一种结果。比如，政府可以向某个集团提供被政府封闭的信息，以帮助该集团获得垄断地位或提高垄断集团的垄断利润金，垄断集团从中获得垄断租金，政府从中获取好处。所以，政府信息可以带来租金，而对租金的追逐，反过来又会使政府更加封闭信息，有限的利用信息，搞钱权交易。按照行政机会主义的两种主要类型分析，在立法过程中，行政组织及其官员可以利用立法信息不对称来谋取行政职权最大化与行政预算最大化。在执法领域，政府在经济行政执法过程中常常进行行政设租，即经济行政组织、行政官员为了谋取最大的机构利益和个人的私益，滥用职权，利用其支配的信息资源，向市场主体设租，与寻租者之间权钱交易。另外，有时政府自身也在进行其他形式的寻租活动，在市场经济不发达的国家，政府自身甚至就作为经济主体，参与市场经济活动，这为其寻租和直接获取租金提供了便利；即便在市场经济发达的国家，政府间接经营的情况也不少见，这也为寻租和获得租金留下了可作为的空间。当然，无论何种形式的寻租或设租，前提条件就是政府信息不公开，具有可能暗箱操作的机制存在。所以，基于其利益的考量，政府对信息的提供是被动和有限的。

那么，一方面，市场经济需要政府尽可能的提供信息，公开政府信息；另一方面，政府却是被动的，公开的信息是有限的。如何解决这一矛盾呢？方法就是建立政府信息公开法律制度，通过制度约束政府的公开行为。

三、政府信息公开的成本效益分析

（一）关于交易成本

在法律生活中，每一个进入法律关系的当事人都有其不同的动机和愿望，他们依据自己的偏好和最有利于自己的方式进行活动，他们是理性的、追求个人效用最大化的“经济人”。 [15]对于政府而言，公共选择理论告诉我们，政府也是利己的经济人。关于是否公开政府信息的问题，政府机构及其官员会不由自主地考虑交易成本问题。

交易成本包括事前和事后发生的为达成一项协议而发生的成本以及事后发生的监督、执行该协议而发生的成本。 [16]简单地说，交易成本就是交易的成本。根据交易的三个步骤，即寻找交易对手、交易双方的沟通以及交易的执行，我们可以分为三种形式的交易成本：(1)搜寻成本；(2)讨价还价成本；(3)执行成本。 [17]主流经济学家在分析基本经济概念时只字不提交易成本， [18]而没有交易成本概念就不会有经济分析法学。 [19]

将交易成本概念引入经济分析中的是经济学家科斯，正是科斯架起了制度、交易成本与新古典理论间的重要联系。以科斯为代表的新制度经济学，将交易成本作为分析法学的最基本的工具。他们认为：由于存在交易成本，制度将影响资源配置效率；市场失败是存在的，但解决的关键在于制度安排；……制度在经济运行中具有内生性与稀缺性，经济增长的关键在于制度因素。 [20]这样，制度经济学家的理论基础更具有现实性，发展了主流经济学说。

（二）政府信息公开与交易成本的关系

新古典经济学假定人们具有完全的经济理性，忽视了交易成本问题，认为信息的获取是无成本的。新制度经济学有限的否定了古典经济学的假定，它基于社会的实际考量，使经济学的研究更具有实际指导价值。

新制度经济学认为，交易费用是制度的源泉。其逻辑在于：一是自愿的交易一定是能使交易各方福利增加（或至少不减少）的交易；二是制度的“使命”就是要减少无序的交易状态，促成有序的交易行为；三是虽然交易总会使参加交易的各方从中受益，但并不能排除交易会使社会的总体利益受损这种可能。那么，既然交易费用与制度的作用是紧密相关的，我们就需要制定制度，促成有序的交易，减少交易成本，努力增加社会整体利益，至少要使社会总体利益不因交易而受损。政府信息公开制度制定的经济理论基础也正是如此。

那么，谁应该承担制定制度这一重任呢？对此，我们可以提出一个有趣的问题，即政府为什么要存在？从经济的角度考量，政府之所以存在，节约交易成本是其最重要的原因。科斯认为若交易成本不为零，则不同法律、政治、社会制度中的经济行为会有很不同的结果。政府节约交易成本的做法是制定经济活动的规则，也就是说制定制度，通过合理的法律制度规范市场行为，从而达到节约交易成本的目的。政府的存在，其功能之一就是制定制度，这种制度还必须是能够节约交易成本，增加社会总体利益的制度。对于政府信息公开而言，政府的作用就是通过制定并运用政府信息公开制度节约信息成本，促进经济交易的进行。

信息成本是一个意义广泛的概念，它包含着人与物质世界打交道时发生的信息成本，也包含着人与人打交道时发生的各种信息成本。 [21]而交易成本包含的特定内容就是与人打交道时所花费的、与潜在的交易对手相关的各种信息成本。所以说，信息成本中的一部分内容与交易成本的一部分内容是一致的，节约了信息成本也就是节约了交易成本。由于信息的特性，特别是很多信息的公共产品属性，也决定了政府必须承担提供这部分信息的义务。 [22]从交易成本的角度分析，正是由于政府信息公开制度，从而促进政府对信息的提供，进而节约了信息成本，也即节约了交易成本。

对应于交易的三个步骤，可以把交易成本区分搜寻成本、讨价还价成本以及执行成本三种形式，而每一种形式的成本中，都内含着一定量的信息成本，特别是在搜寻成本、讨价还价成本之中。所以，没有一定的信息支持，搜寻信息的成本就会很高，没有一定的信息的支持，讨价还价就有可能无休止，甚至达不成协议。而这涉及到的信息部分，政府信息显然会占有一定的比例。所以，在现实中，政府要注意主动公开必要的信息，以便降低全社会的交易成本。比如在我国，各地政府建立了对外公开的政府信息公开网，通过政府网络，人们可以搜寻到其需要的信息，而这种网上搜寻的成本仅仅是付出少量的上网费用即可，成本降低的根本原因就是“购买的信息”是政府提供的，就是政府为降低全社会的交易成本所作的必要工作。

由此，我们可以得出一个结论：政府信息公开有助于减少或者说节约交易成本，政府公开必要的信息是降低全社会的交易成本的要求。

四、对政府不公开信息的制裁与“效益” [23]

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