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    [ 刘建昆 ]——(2012-2-2) / 已阅5013次

    城管试试“案后执法”如何?
    近日,一张南京市玄武区锁金村城管“围观”执法的照片被传至网络。且不论网民对当时执法场景的误读——即城管的劝导当成了所谓的‘眼神执法”,但就城管执法的时段而言,我觉得当今的城管队伍执法中普遍最欠缺的,不是快速反应,而是稳扎稳打的案后执法基础练习。这里所谓案后执法,是相对于即时强制和当场处罚而言的,在违法行为结束之后,依法进行的行政处理。
    但凡对城管行业有一些了解的人,所见到的,无非是城管在执法现场追的摊贩鸡飞狗跳,在拆违现场拆的尘土飞扬。各地城管,无论是穿黑制服还是蓝制服,在执法理念上的一个很大误区,就是一味求快,阵线不断地前移、前移、再前移。摊贩一出现,马上就要赶走,违章建筑一动工,就立马执行拆除,实际上呢,缺疏于调查、取证,制作法律文书、做出行政处罚等更成了“不可能的任务”。
    城管作为城市公物警察权的执法机关,其职能是实在太多,并非单纯的驱逐摊贩、拆除违章建筑;凡是与市政公物有关的行政处罚和行政强制权,都在其管辖范围之内,各地的地方法规往往有更为详细的规定。而行政执法,有很多行政行为需要完成,常见的,有日常对公物的巡逻巡视行为,各种行政检查行为,各类行政处罚行为,甚至一部分有关公物的行政许可行为等等。
    原则上,一切行政行为,都必须建立在法律规定之上。我国中央层面的公物法律法规不完善,这决定了地方法规即使有所补充,也绝不会是高水平的。但是,那更多是立法部门应该解决的问题;对于执法部门自身,无论法律有多么不完善,也必须将执法行为建立在严格执行行政程序、严谨制作行政法律文书之上。简言之,城管必须学会由带着拳头执法,变成带着文具执法。
    就我所见,相对集中行政处罚权,带来的一个最大的弊端,即使并非各地在制服乃至所谓体制上的分歧,而是在全国范围内没有了主管部门所带来的行政执法没有了统一的执法程序,没有了统一的法律文书,没有了统一执法标准和职业培训。城管这一弊端,在很长一段时间内难以得到缓解。例如在拆除违法建筑方面,很多一线的执法人员不会看规划图,不会实地测量,更不会取得言词证据,建立案卷,而是面对违章建筑,“一二三——嗨!”推倒了了事,把一项技术工作变成了体力工作。再比如占道经营的摊贩及其物资,或者劝走,赶走,或者以扣押取缔为名,把东西搬走,而不是耐心的调查违法行为人是谁,也不会通过拍照、录音录像、笔录等方式取证,事后裁决处罚,甚至连当场处罚的文书都不会开具。
    值得指出的还有行政强制。诚然,作为行政机关的各类执法局及其少量公务员,是完全具有行政处罚和行政强制权的。但是对于目前仍然作为受委托执法的“执法大队”及其参公或事业编制的工作人员而言,《行政强制法》有关行政强制不得委托的规定几乎剥夺了其行政强制权。可以说,在彻底转变为行政执法类公务员之前,其行政强制行为是不合法的,城管工作人员完全可以拒绝进行行政强制有关工作。
    城管需要立法机关完善公物立法,城管需要相对集中执法体制的转变,城管工作人员也需要公务员身份的确认,这些都对。目前而言,各级城管行政机关最应当给予城管工作人员的,不是工作上的强大压力,而与每一个城管工作人员最切身相关的——科学的职业培训和合法的执法训练,为整个城管队伍的未来埋下一点希望的种子。然而,同在南京的同一时间,听说栖霞区城管局仍在搞半军事化训练“提高队员素质”,队列训练、1.5至5公里长跑、射击赫然在列,案卷制作却是最后一位的,培训效果如何,不得而知。
    二○一二年二月二日
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