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  • 论《食品安全法》中的惩罚性赔偿制度 兼评《食品安全法》第96条

    [ 艾尔肯 ]——(2012-1-12) / 已阅10831次

    艾尔肯 辽宁师范大学法学院 副教授 , 张榆 辽宁师范大学法学院



    关键词: 惩罚性赔偿制度 侵权责任 食品安全标准
    内容提要: 惩罚性损害赔偿制度,是法院作出赔偿数额的判决超出实际损害数额的一种赔偿制度,它体现了对受害人的抚慰功能、报应功能、遏制功能和对市场交易的鼓励功能;《食品安全法》规定的惩罚性赔偿制度在责任构成要件、责任的内容、责任的适用范围等方面具有其特殊性;针对现行立法的缺憾,应当以实际损害作为惩罚性赔偿数额确定的依据、以消费者购买食品的价款作为惩罚性赔偿的基数、借鉴美国法浮动限额制度解决赔偿数额的倍数范围、对具有故意或重大过失的生产者适用惩罚性赔偿以及尽快建立统一的食品安全标准体系等方面,完善《食品安全法》中的惩罚性赔偿制度。


    自2009年6月1日开始实行的《中华人民共和国食品安全法》(以下简称《食品安全法》第10章专门规定了违反《食品安全法》的“法律责任”,其中第96条规定:“违反本法规定,造成人身、财产或者其他损害的,依法承担赔偿责任。生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品,消费者除要求赔偿损失外,还可以向 生产者或者销售者要求支付价款十 倍的 赔 偿金。”这一规定确立的食品安全责任惩罚性赔偿制度,在保障我国消费者权益方面起到了重要的作用。但是,由于该法规定的惩罚性赔偿的规则不够严谨,且过于简单,在具体操作中存在许多问题。因此,通过分析《食品安全法》中惩罚性赔偿制度的理论基础,有必要全面了解该法规定的惩罚性赔偿制度的主要内容,为切实保护消费者和经营者的合法权益,提出进一步健全和完善《食品安全法》中惩罚性赔偿制度的立法建议。
    一、《食品安全法》中惩罚性赔偿制度的理论基础
    现代法治体制要求在维护个人权利的同时也要兼顾社会的整体利益。我国《食品安全法》在规定行政责任和民事赔偿的同时,引入了英美法系中的惩罚性赔偿制度。惩罚性赔偿制度又称报复性赔偿制度,是指由法庭所作出的赔偿数额超出实际损害数额的赔偿制度,它具有补偿受害人遭受的损失、惩罚和遏制不法行为等多重功能[1]。传统产品的补偿责任与惩罚性赔偿责任的目的不同,前者的目的主要在于平衡和填补侵权人与受害人之间失衡的利益关系,而后者主要目的是预防和遏制类似侵权行为的再次发生。笔者认为,《食品安全法》规定的惩罚性赔偿制度的社会功能主要体现在以下几个方面:
    1.《食品安全法》规定惩罚性赔偿,体现了对受害人补偿和抚慰的功能。加害方的违法行为有可能会给受害方造成财产上的损失或者人身上的伤害,甚至会给受害方造成精神上的痛苦,对这些损害加以救济。惩罚性赔偿制度可以发挥的补偿功能主要体现在两个方面:一是惩罚性赔偿制度对受害方精神上受到的损害补救更充分。加害方对受害方所造成的精神损害是没有办法用金钱予以明确计算和确定的,因此,需要采用惩罚性赔偿责任来弥补精神损害赔偿责任的缺陷,使受害者得到心理上的安慰,从而有利于化解纠纷和矛盾。二是追求损害完全赔偿原则的结果。一方面,在食品安全的损害赔偿案件中,受害者基于受到的人身伤害,可以要求违法者对其提供赔偿,但我国法律确立的人身伤害损害赔偿标准比较低,进行赔偿时人身伤害遭受的损失也难以得到证明,对受害者并不能提供实际上的完全赔偿。基于此,采取惩罚性损害赔偿制度更能充分地补偿受害者遭受的损害。另一方面,受害者为提起诉讼所要支付的各项开支繁多造成维权成本过高,例如差旅费、律师费等,过高的维权成本制约消费者积极维权,而这些开支可通过适用惩罚性赔偿制度得以补偿。
    2.《食品安全法》规定惩罚性赔偿,体现了对加害人报应的功能。近年来,如 “敌敌畏火腿事件”“苏丹红事件”,更有震惊全国和世界的“三鹿奶粉事件”等重大食品安全事故频频发生,是促使我国立法机关确立惩罚性赔偿制度的主要原因之一。对加害人的惩罚功能包括两方面:一是基于同态复仇的原则,让加害人承担因侵权行为而需承担的后果。在侵权案件中,一般情况下加害方的行为都会给受害方造成物质上的损害。因此,由法院判决加害方承担惩罚性赔偿责任符合“因果报应”的基本观念,符合法律公平正义的立法价值。二是通过惩罚性赔偿制度,对不法行为人适用更重的经济负担来制裁其不法行为。对违法者适用惩罚性赔偿制度主要针对两点:其一是针对违法者行为上的不法性,其二是针对违法者道德上的应受谴责性。在食品安全领域,法律规定只针对实际损失进行赔偿,不法行为人的违法成本过低,是造成食品安全事件之所以频频发生的原因之一。惩罚性赔偿制度对不法行为人苛以更重的经济负担,从而使其违法成本提高。不法行为人如果进行了不法行为,那么将为自己的行为承担更重的责任,以达到惩罚的目的。
    3.《食品安全法》规定惩罚性赔偿,体现了对不法行为人遏制的功能。由于惩罚性赔偿制度具有“惩罚”的特性,决定了惩罚性赔偿制度又具有遏制的功能。法律是最严厉的制裁方式,对食品安全领域中的违法生产者及经营者适用惩罚性赔偿制度加以规制,对其具有强大的威慑力,从而有利于遏制不法分子继续从事违法经营行为。遏制功能又分为两个方面:一是威慑功能。通过对违法分子适用惩罚性赔偿制度,一方面会对正常经营的生产者及经营者起到教育、鼓励的作用,有利于增强他们知法、懂法、守法的思想和意识。另外,惩罚性赔偿制度也会对不法行为人产生威吓、遏制的作用,有利于预防和阻止他们继续实施非法经营行为。二是激励功能。由于加害人所作出的加害行为的责任加重、经济成本提高,而且法官的自由裁量权导致这种成本具有不确定性,就会使加害人因惧怕承担巨额的惩罚性赔偿责任而不再实施违法行为。此外,惩罚性赔偿制度给受害人会带来某种程度的收益(这种收益可能引起受害人追求超出损害赔偿范围之外的不当利益)。因此,客观上会激励受害人主张和维护自己的合法权益,引发受害人提起诉讼的诉求和积极性。
    4.《食品安全法》规定惩罚性赔偿,体现了对市场交易的鼓励功能。食品安全与每个人的生命权和健康权息息相关,食品生产者和经营者的不法行为具有不道德性、违法性、反社会性,其不法行为损害了受害人甚至整个社会公众的合法权益。惩罚性赔偿制度是维护市场经济秩序的重要手段之一,主要有两个原因:一是通过确立高倍的惩罚性赔偿数额,在对加害方给予惩罚、对受害方给予安慰的同时,也可以化解民间纠纷和矛盾,从而有利于社会秩序的稳定和和谐。《食品安全法》中的惩罚性赔偿制度,是保护食品领域市场交易的重要手段之一,对侵犯他人财产权的非自愿交易应当适用惩罚性赔偿制度,有利于营造自愿交易的市场环境。二是惩罚性赔偿能鼓励市场交易,使潜在的侵权人认识到正常交易行为的收益与侵权行为的成本相比,合法经营的收益更加合算,从而使潜在侵权人放弃侵权行为,激励合法交易。如果赔偿金太低,潜在的侵权人可能会实施损害行为,从而不利于市场交易的稳定与发展。笔者认为,我国近年来频繁发生的食品安全事件引起社会公众对食品安全的不信任和恐慌,在《食品安全法》中引入英美法系的惩罚性赔偿制度,对有效解决食品安全问题和保护社会公众的身心健康和生命安全,具有重要的现实意义。
    二、《食品安全法》中惩罚性赔偿制度的主要内容
    我国《食品安全法》规定的惩罚性赔偿制度具有其自身的特点,在司法实践中,应当从以下几个方面认识和理解这一制度。
    1.《食品安全法》规定的惩罚性赔偿制度的构成要件。根据《食品安全法》第96条第2款的规定:“生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品,消费者除要求赔偿损失外,还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金。”因此,针对食品经营者,是否要承担惩罚性赔偿责任通常要考量两个方面的因素:一是行为的违法性。指行为违反了规定的义务或违反了法律的要求,即生产不符合食品安全标准的食品,或者销售明知是不符合食品安全标准的食品,侵害了消费者的合法权益,如生命健康和安全权,甚至侵害了社会公众的整体利益。由于食品消费者和经营者的信息不对称,食品经营者处于强势地位,一旦发生食品安全事件将会造成个人和社会利益的极大损失;二是主观恶意性。《食品安全法》对食品生产者和销售者进行了区别对待,对生产者适用的是严格责任,即生产者只要生产不符合食品安全标准的食品就要适用惩罚性赔偿制度。对销售者适用的是过错责任,即销售明知是不符合食品安全标准而进行销售的,才适用惩罚性赔偿制度。
    2.《食品安全法》规定的惩罚性赔偿制度的主要内容。在食品安全法律关系中违反《食品安全法》的规定,对他人的合法权益造成损害的,依法应当承担民事责任。依据《食品安全法》第96条的规定,惩罚性赔偿责任人应承担的责任是:一是应当赔偿消费者的实际损失。生产者或者经营者应当承担民事赔偿责任,包括赔偿消费者的医疗费、护理费、误工费、残疾人生活补助费等费用。造成死亡的,并应当支付丧葬费、死者生前扶养的人必要的生活费等费用。二是消费者有权向生产者或者经营者要求十倍价款的惩罚性赔偿。有必要指出的是,以营利为目的专门购买不符合食品安全标准的食品而获得“十倍价款赔偿”的行为与我国《食品安全法》的法律价值和立法精神不符合。因此,鼓励消费者监督食品安全和维护自身合法权益的目的获得十倍价款的惩罚性赔偿。食品生产经营者违反本规定,在责任承担上有可能遇到民事责任、行政责任、刑事责任竞合的情况,在法律责任发生竞合时,《食品安全法》确认了保证受害人利益的民事赔偿责任优先原则,目的是为了更好地保护消费者的合法权益[2]。
    3.《食品安全法》规定的惩罚性赔偿制度的适用范围。惩罚性赔偿制度适用于合同领域还是适用于侵权领域,抑或合同领域和侵权领域都适用,这涉及对惩罚性赔偿制度性质的认定问题。根据《食品安全法》第96条对食品安全民事责任作出的专门规定,笔者认为,惩罚性赔偿制度适用于特殊侵权责任,理由有两点:一是《食品安全法》中的惩罚性赔偿责任是一种产品责任,产品责任适用于侵权责任。《侵权责任法》第47条规定的惩罚性赔偿制度是产品责任领域中的一般规定,《食品安全法》第96条规定的惩罚性赔偿制度是产品责任领域中的特殊规定。在食品安全领域惩罚性赔偿制度法律适用竞合时,根据特别法优于一般法的原理,应当优先适用《食品安全法》第96条规定的惩罚性赔偿制度。二是如果在合同责任中适用惩罚性赔偿制度,要求食品生产者承担惩罚性赔偿责任则缺乏请求权基础。在食品安全领域,生产者和经营者生产、销售不符合食品安全标准的食品,给消费者造成损害,消费者与生产者之间没有合同关系,根据合同相对性原理,消费者对生产者不享有合同债权。即消费者如果要求生产者承担惩罚性赔偿责任没有请求权基础,不能对生产者主张违约损害赔偿。因此,食品生产经营者生产不符合安全标准的食品,消费者向生产者要求支付价款十倍的赔偿金时的请求权基础应当是侵权责任。
    4.《食品安全法》规定的惩罚性赔偿制度的竞合问题。在我国法律体系中多处规定了惩罚性赔偿制度。首先,从概念的关联关系上看,《合同法》第113条第2款的规定,似乎将惩罚性赔偿制度归类于合同责任;其次,从立法的先后顺序上看,《消费者权益保护法》制定于1993年,《合同法》制定于1999年,所以立法机关有意通过《合同法》来规定该制度的法律责任类型是合同责任。对此,一般认为,如果经营者提供有瑕疵的商品或服务使消费者遭受了履行利益以外的损失,并因此产生违约责任和侵权责任竞合时,也应适用《消费者权益保护法》第49条中惩罚性赔偿责任[3]。《食品安全法》与《消费者权益保护法》的规定存在竞合:一是生产者、销售者生产销售不符合食品安全标准的食品未造成消费者固有利益的损害,消费者可根据《消费者权益保护法》第49条的规定,要求对销售者适用惩罚性赔偿制度;二是生产者、销售者生产的食品符合食品安全标准,但仍存在欺诈行为的,如生产或销售的食品本身符合食品安全标准,但存在假冒知名或名牌食品等比较典型的欺诈行为,对此,消费者是有权依据《消费者权益保护法》第49条的规定,要求对销售者适用惩罚性赔偿制度[4]。笔者认为,我国《消费者权益保护法》、《合同法》、《食品安全法》以及《侵权责任法》等法律,对惩罚性赔偿问题做出的相关规定,存异但又有竞合,这对从不同的层面依法切实保护消费者的利益起到了积极的作用。
    三、完善《食品安全法》惩罚性赔偿制度的立法建议
    我国现行立法和司法解释借鉴英美法系的规定,在民商事领域确立了惩罚性赔偿制度,在现实生活中起到了良好的法律效果和社会效果。《食品安全法》规定惩罚性赔偿制度,对依法保护消费者和经营者、规范我国食品安全问题起到了重要的作用。但是,笔者认为,从立法层面看,应当从以下几个方面进一步完善《食品安全法》规定的惩罚性赔偿制度。
    1.《食品安全法》应当明确规定以实际损害作为惩罚性赔偿数额确定的依据。《食品安全法》第96条第2款规定:“生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品,消费者除要求赔偿损失外,还可以向生产者或者销售者要求支付的价款十倍的赔偿金。”由此可见,《食品安全法》规定的十倍的惩罚性赔偿制度,是建立在“价款”上的,而并不是建立在消费者实际遭受的或者实际需要填补的损失上的,所以,惩罚性赔偿数额确立的基数标准并不合理。一般来说,对于日常生活中的食品消费支付的价款都比较少,即使适用 “十倍”的赔偿,对消费者也并不能起到实际上的抚慰作用,对违法经营者也起不到有效的遏制作用。由国外法律的立法制度可知,基本上是以实际损害作为惩罚性赔偿制度的基数,而我国法律却是以“价款”作为惩罚性赔偿制度的基数,同样是数倍赔偿责任,但实际赔偿数额却相差甚远。以“价款”作为计算的依据,无法达到惩罚性赔偿制度的预期目的,以“价款”作为计算的固定标准,无法实现实际的补偿和实质的公平。因此,笔者认为,我国可以借鉴英美国家或者我国台湾地区采取的惩罚性赔偿的标准基数,即以实际损害作为惩罚性赔偿数额确定的依据。
    2.《食品安全法》应当明确规定以消费者购买食品的价款作为惩罚性赔偿的基数。目前,我国规定惩罚性赔偿制度的基数主要有三种情况:一是《消费者权益保护法》第49条规定的,以消费者购买商品的价款或者接受服务的费用为基数;二是最高法院公布的《商品房买卖合同司法解释》第14条规定的,商品房买卖合同的惩罚性赔偿制度是以面积误差比超过3%部分的房款作为基数;三是《食品安全法》第96条规定的,以食品消费者支付的价款作为基数。但是,《食品安全法》以所“支付价款”作为惩罚性赔偿制度的基数,在学理上产生了分歧,在司法实践中造成了法律适用的不确定性,例如在购买昂贵的奢侈食品时,普通消费者会采用分期付款的方式购买食品,在这种情况下发生纠纷,消费者如果主张适用“十倍惩罚性赔偿制度”,到底是以已经先期支付的价款作为基数,还是以食品的总价格作为基数。《消费者权益保护法》第49条规定,以购买商品的价款或者接受服务的费用作为基数,“购买价款”就是指商品的购买价格,这个标准就非常准确和合理。所以,《食品安全法》是食品安全领域中适用的特别法,《消费者权益保护法》是对消费者保护适用的一般法,只有以消费者购买食品的价款作为惩罚性赔偿制度的基数,才能充分保护消费者和整个社会公众的合法权益。
    3.《食品安全法》应当借鉴美国的浮动限额制度,解决惩罚性赔偿数额的倍数范围。适用惩罚性赔偿制度的最大特点是体现了对违法者的惩罚。依据《食品安全法》第96条的规定,生产者和经营者都要承担价款十倍的赔偿金,在惩罚性赔偿数额的倍数范围的计算方面存在问题。这种固定倍数的计算方法过于僵硬,一方面难以体现法官对个案的具体处理和具体分析时的能动性,另一方面难以体现权利和义务在当事人之间分配时的合理性和公正性。在美国,对惩罚性赔偿制度适用的金额采取浮动限额制度时,法院一般会根据原告实际损失赔偿金的倍数、被告的不同类型、原告所受损失的类型或原告损害赔偿请求的类型、被告侵权行为的类型等因素,进行综合考量和权衡之后所确定的惩罚性赔偿数额,才能与具体案件的实际保持一致,才能在司法实践中更好地体现惩罚性赔偿制度的价值[5]。笔者认为,在食品安全事件频频发生的背景下,为切实发挥惩罚性赔偿制度应有的功能,充分实现实质正义,应当借鉴美国的浮动限额制度,来解决我国《食品安全法》赔偿数额的倍数范围问题。
    4.《食品安全法》应当明确规定对具有故意或重大过失的生产者适用惩罚性赔偿。我国的惩罚性赔偿制度对生产者主观构成要件的规定有失公平,主要体现在两个方面:一是对生产者适用的归责原则过于苛刻。《食品安全法》第96条的规定,对生产者的惩罚性赔偿责任适用的是严格责任原则,即不论其主观上是否有故意或者过失的过错,只要给消费者造成损害的,均应当承担赔偿责任[6]。该法第96条仅就销售者规定了“明知”的主观要件,并未对生产者作同一要求,这种区别对待无疑加重了生产者的负担。综观各国立法,在食品安全责任领域主要适用过错原则,如英美法系国家的立法一般认为,行为人如果实施的行为具有主观上的故意或严重疏忽,行为人才应当承担惩罚性赔偿责任,即存在大陆法系所称的故意或重大过失的情形。二是对生产者规定惩罚性赔偿责任有适用提前的嫌疑。由《食品安全法》第96条规定的内容可知,食品生产者只要是 “生产不符合食品安全标准的食品”,就应当采用惩罚性赔偿制度加以规制。从立法者的初衷和目的上看,生产或者销售的不符合食品安全标准的食品应当是在进入市场流通领域后,消费者购买或者是使用了该不安全食品,对消费者的合法权益产生了现实的威胁,才有可能对食品生产者适用惩罚性赔偿制度。如果根本就未发生消费者消费不安全食品,也根本就未造成实质损害,则不存在适格的主体主张权利。因此,为避免司法实践中理解上的分歧和冲突,应在法律上明确规定对生产者适用惩罚性赔偿制 度 的 主 观 构 成 要 件 应 为 存 在 故 意 或 重 大过失。
    5.《食品安全法》应当尽快增订统一的食品安全标准体系,以保障惩罚性赔偿制度的实施。食品安全标准是指为了保证食品安全,对食品生产经营过程中影响食品安全的各种要素以及各个环节所规定的统一技术要求。《食品安全法》第96条规定的惩罚性赔偿制度实施的效果,取决于食品安全标准体系完善与否。食品安全标准存在三个认定标准:一是国家标准,二是地方标准,三是企业标准。依据《食品安全法》第3章关于“食品安全标准”的规定得知:食品安全标准是通过国家统一制定,并且强制执行和实施的。法律同时也规定,如果未规定食品安全国家标准的情况下,可以制定食品安全地方标准;如果未规定食品安全国家标准和地方标准的情况下,可以制定食品安全企业标准,也就是说企业可以自行制定食品安全标准。除非企业制定了更高的食品安全标准外,就有可能制定出不符合国家标准的食品安全标准,损害广大消费者的合法权益。因此,《食品安全法》应尽快增订统一的食品安全标准体系,明确规定食品安全标准的认定条件和程序,以保证惩罚性赔偿制度的全面贯彻和实施。
    总之,《食品安全法》规定侵权法领域的惩罚性赔偿制度是必要的[7]。我国是一个食品生产和消费的大国,在正确理解和运用食品安全责任的惩罚性赔偿制度的基础上,应当借鉴国外先进的立法经验,进一步完善我国的食品安全法律制度,这对依法有效保护食品交易中的消费者和经营者的合法权益以及构建和谐社会具有重要的意义。



    注释:
    [1]王利明.惩罚性赔偿研究[J].中国社会科学,2000(4):112-113.
    [2]张敬礼.中华人民共和国食品安全法及实施条例讲座[M].北京:中国法制出版社,2009:426-429.
    [3]关淑芳.惩罚性赔偿制度研究[M].北京:中国人民公安大学出版社,2008:183-184.
    [4]王吉林.我国食品安全法中的惩罚性赔偿之解读[J].天津法学,2010(1):47.
    [5]金福海.惩罚性赔偿制度研究[M].北京:法律出版社,2008:235-238.
    [6]信春鹰.中华人民共和国食品安全法释义[M].北京:法律出版社,2009:249-240.
    [7]杨立新.〈消费者权益保护法〉规定惩罚性赔偿责任的成功与不足及完善措施[J].清华法学,2010(3):16.

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