[ 章剑生 ]——(2011-12-29) / 已阅21337次

撤销处理行为 有

鉴于行政复议的“可复议性”与行政诉讼的“可诉性”之间的差异性，从上述结论中我们可以推断，如果最高人民法院2005年关于信访是否具有可诉性的“答复”在行政诉讼中能够成立的话，那么它的适用范围是不宜扩展到行政复议之中的。
四、相关问题的展开
（一）不履行信访处理的法定职责
对于信访人的投诉请求，行政机关在法定期限内不作出处理的，则构成不履行信访处理法定职责。理由是，因如前所述，行政机关对行政救济式信访负有处理的回复义务。如在孔祥仁等74人不服温州市公安局投诉信未作答复一案中，复议机关认为：“根据国务院《信访条例》第22条和《公安机关信访工作规定》第23条、规定，公安机关对信访人的信访事项是否受理具有告知义务。《中华人民共和国治安管理处罚法》第78条规定“公安机关受理报案、控告、举报、投案后，认为属于违反治安管理行为的，应当立即进行调查，认为不属于违反治安管理行为的，应当告知报案人、控告人、举报人，并说明理由。”公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第38条第1款第(2)项“对属于公安机关职责范围，但不属于本单位管辖的，应当在受理后的24小时内移送有管辖权的单位处理，并告知报案人。”温州市公安局在收到孔祥仁等74人以邮寄方式提交的投诉书后，未将处理情况告知报案人，构成行政不作为。” [25]本案中，虽然温州市公安局可能已经对投诉的事项作了处理，但它未依照《信访条例》第32条的规定书面答复信访人，构成不履行法定职责。
行政机关不履行信访处理法定职责，符合行政复议的可复议性和行政诉讼的可诉性要求，所以，信访人可以申请行政复议或者提起行政诉讼，这应属无争议。 [26]但是，对不履行信访处理法定职责是否需要在走完三级信访程序之后，信访人才能提起行政复议呢？对此，在实务中也有法院持肯定意见。如在王丽华等不服湖州市人民政府行政复议不予受理争议一案中，法院认为：“原告在书面材料中提出征地拆迁补偿事项，原告作为被征地拆迁的当事人，在其向长兴县信访局口头和书面信访后，长兴县信访局按照《信访条例》的相关规定，已将信件转批由长兴县开发区处理。三原告在复议申请中所反映的有关征地拆迁补偿要求事宜属于信访部门办理的范围。原告如认为信访部门逾期不予答复或对信访处理意见不服的，则应当在规定时间向上一级机关提出复查。” [27]本文认为，因此时的行政争议不是信访答复内容是否合法，而是行政机关没有依法履行信访处理的法定职责，如要求这种情形也必须走完三级信访程序，信访人才能申请行政复议或者行政诉讼，可能与《信访条例》设置的“三级信访程序”要旨不合。 [28]故本文不同意本案法院的观点。
（二）不予受理决定的可诉性
信访人对信访处理行为（包括不履行信访处理法定职责）申请行政复议，复议机关作出不予受理的决定，是否具有行政诉讼上的可诉性？本文认为，这一不予受理决定，同样因它不涉及到信访处理的实体内容，而是信访人在行政救济中的程序性权利之争议，应当属于行政诉讼的受案范围。如在原告孔祥仁等8 2人诉国家环境保护总局作出的不予受理行政复议申请决定一案中，原告于2005年6月15日向浙江省环保局提出《投诉书》，浙江省环保局将此事依照信访程序交由温州市环境保护局调查处理，要求温州市环境保护局将查处结果上报浙江省环境违法行为举报中心，并书面反馈原告。浙江省环保局对温州经济技术开发区的环保违法行为进行查处是其法定职责，但是浙江省环保局至今未作出处理决定，其行为已经构成不履行法定职责，故提出行政复议申请。2005年9月16日被告作出被诉决定，对原告复议申请不予受理。2006年6月1 日，法院作出判决，撤销被告中华人民共和国国家环境保护总局作出的环法[2005] 7号不予受理行政复议申请决定；责令被告中华人民共和国国家环境保护总局于本判决生效后6 0日内对原告孔祥仁等8 2人提出的复议申请重新作出决定。 [29]本文认为，对于这类行政复议不予受理的行政案件，我们不能因为它涉及到信访，就想当然地把它们排除在行政诉讼的受案范围之外。分析这类行政案件的可诉性，关键在于把握它所涉及的权益是否属于行政诉讼法所保护的范围。
（三）信访与复议的竞合
信访人不是法律专家，所以，他可能会以信访的形式向行政机关申请复议。这种情况在实务中并非少见。如据“浙江省信访局副局长王宏介绍说，2010年，浙江省信访案件总量为398312件(次)，其中涉及行政争议的信访案件约占1/3左右，即13万件左右。而来自浙江省法制办和浙江省高级人民法院的数据表明，2010年，浙江省全省行政复议机关处理行政复议申请共4126件，全省法院共收一审行政案件4166件——即使排除重复信访、信访按人次计算等因素，也可以看出：大部分行政争议并没有通过行政复议、行政诉讼等法律途径得到解决，而是流向了信访。” [30]《信访条例》第14条第2款规定：“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”根据这一规定，当信访的投诉请求与复议等行政救济程序发生竞合时，优先适用复议等行政救济程序。在这里，信访是复议等行政救济程序的补充。 [31]所以，行政机关在收到信访后，需要如法官一样行使法律的“阐明权”，以引导信访人正确利用行政救济程序。
在传统上，信访如帝制时代的“京控”那样，具有权利救济的功能。我们必须承认，虽然行政诉讼、行政复议等救济制度是“科学”的，符合法治原理的，但它们也是有局限性的，如行政争议过了法定期限之后，当事人就无法利用这两种救济程序保护自己的合法权益。而在实质正义传统的支配下，以信访来补充这个缺陷，还是比较符合我国民众的普遍诉求的。只要在行政救济制度运作过程中，我们能够处理好信访、复议、诉讼之间的关系，信访在解决行政争议方面还是能够发挥它应有的补充性功能的。
五、结语
当下，我们不得不承认，信访是中国法治进程中一处难以抹去的“伤痛”。信访人“通过顽强的甚至是不计后果的努力去争取有利于解决自己问题的‘长官意志’”， [32]有时领导很生气，后果就很严重了。据“中国社会科学院有关课题组2007年初对560名进京上访群众的问卷调查表明，有71.05%的人认为地方各级政府对上访人的打击迫害更为严重,63.9%的人表示曾因上访被关押或拘留,18.8%的人表示曾因上访被劳教或判刑。” [33]今天，当我们讨论信访处理行为是否具有可复议性时，必须关注到存在着上述这样的一个客观事实。
本文的全部努力在于阐明这样的一个道理：信访在解决纠纷功能方面是有限的，所以我们不应该在信访程序中人为地淤塞信访人转向其他行政救济的通道；适度地扩大信访人不服信访处理行为的法律救济类型与途径，是“国家尊重和保障人权”题中应有之义。“为川者，决之使导”，否则“川壅而溃，伤人必多”。治水如此，处理国家的社会稳定问题亦是如此。但实际情况往往是，一旦“稳定压倒一切”超过了经济、社会与人的发展渴求时，任何对现行制度作一点改进的尝试都可能会被视为“异端”，而维持现状则成为体制内所有人的共同使命。若果真如此，那么我们所处的肯定不是一个稳定而发展的正常社会。



注释:
[1] 参见刁杰成编著：《人民信访史略》，北京经济学院出版社1996年版，第33页以下。
[2] 参见应星：《作为特殊行政救济的信访救济》，《法学研究》2004年第3期。
[3] 最高人民法院《〈关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的请示〉的答复意见》（[2005]行立他字第4号）。
[4] 汪庆华博士在实证调查研究表明，所有在方的法院对因信访处理收容和信访处理提起的行政诉讼或者不予受理，或者驳回起诉。参见汪庆华：《政治中的司法：中国行政诉讼的法律社会学考察》，清华大学出版社2011年版，第1页。
[5] 中国银行业监督管理委员会《行政复议决定书》（银监行复决字[2011]1号）；浙江省杭州市上城区人民法院《行政判决书》（[2011]杭上法行初字第17号）。
[6] 参见最高人民法院《关于案例指导工作的规定》（法发[2010]51号 ）第7条。
[7] 《最高人民法院公报》2007年第10期。
[8] 参见《信访条例》第32条。
[9] 于安：《制定我国〈行政复议法〉的几个重要问题》，《法学》1999年第8期。
[10] 于安：《制定我国〈行政复议法〉的几个重要问题》，《法学》1999年第8期。这一观点也获得了其他学者的认同：“行政复议与行政诉讼作为两大行政救济制度，其关系相当密切，但行政复议相对于行政诉讼并不仅是处于附属地位，其亦有自身独立存在的价值和意义。” 黎军：《行政复议与行政诉讼之关系辨析》，载周汉华主编：《行政复议司法化：理论、实践与改革》，北京大学出版社2005年版，第325页。
[11] 参见《行政复议法》第7条。
[12] 参见张春生主编：《中华人民共和国行政复议法释义》，法律出版社1999年版，第18页以下。
[13] 杨景宇：《关于〈中华人民共和国行政复议法（草案）〉的说明》（1998年10月27日在第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议）。
[14] 张春生主编：《中华人民共和国行政复议法释义》，法律出版社1999年版，第53页。
[15] 江西省赣州市中级人民法院《行政判决书》（[2005]赣中行终字第19号）。
[16] 如《宪法》第50条规定：“中华人民共和国保护华侨的正当的权利和利益，保护归侨和侨眷的合法的权利和利益。”
[17] 权利和利益之间究竟有何不同，学理上是有争议的。《宪法》第50条区别了“权利”和“利益”，但它需要作解释之后才能厘清。
[18] 《行政诉讼法》第11条第1款第8项规定，行政相对人“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”具体行政行为，可以提起行政诉讼。
[19] 这样的类型化也可以得到如下支持：《信访条例》第14条第2款规定：“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。” 2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》指出：“对可以通过复议、诉讼等法律程序解决的信访事项，行政机关应当告知信访人、举报人申请复议、提起诉讼的权利，积极引导当事人通过法律途径解决。”
[20] 中国银行业监督管理委员会《行政复议决定书》（银监行复决字[2011]1号）。
[21] 青锋主编：《京津沪渝行政复议案例介绍与专家评析》，上海人民出版社2004年版，第137页以下。
[22] 《信访条例》第34条规定：“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以书面答复。”
[23] 《信访条例》第35条规定：“信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。收到复核请求的行政机关应当自收到复核请求之日起30日内提出复核意见。…… 信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。”
[24] 郜风涛主编：《行政复议典型案例选编》（第1辑），中国法制出版社2010年版，第45页。
[25] 浙江省公安厅《行政复议决定书》（浙公复决字[2007]2号）。
[26] 如北京市高级人民法院也是持肯定意见的。参见《北京市高级人民法院关于行政审判适用法律问题的解答》（京高法发[2006]212号）。但是，在实务中也有复议机关认为这种情形不属于行政复议的受安案范围。如在刘国强不服泰安市人民政府信访复核请求不予答复案中，复议机关认为：“根据《信访条例》第35条第1款有关“收到复核请求的行政机关应当自收到复核请求之日起30日内提出复核意见”的规定，泰安市人民政府对刘国强的信访复核请求应当在法定时间内作出复核意见。对于申请人的有关“要求被申请人依法成立信访复核机构并履行信访复核职责”的行政复议请求，不属于我机关受案范围，我机关不予审查。” 山东省人民政府《行政复议决定书》（鲁政复决字[2008]77号）。
[27] 浙江省湖州市中级人民法院《行政判决书》（[2009]浙湖行初字第4号）。
[28] 在王书成、金文琴、徐玉妹诉常州市天宁区人民政府行政复议决定一案中，法院并没有要求信访人必须走完三级信访程序才能提起行政诉讼。法院认为，“根据国务院《信访条例》的有关规定，常州市天宁区茶山乡人民政府应对上诉人于2000年8月至2001年11月期间向其反映的5个问题予以答复。上诉人就该乡政府不予答复的行为向常州市天宁区人民政府提出行政复议申请，常州市天宁区人民政府依法受理后，在查明有关事实的基础上根据《中华人民共和国行政复议法》等法律、法规的相关规定责令常州市茶山乡人民政府在收到复议决定之日起5日内向申请人王书成，金文琴、徐玉妹的来信作出答复。该行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。” 江苏省高级人民法院《行政判决书》（[2002]苏行终字第095号）。
[29] 北京市第一中级人民法院《行政判决书》（[2006] 一中行初字第374号）。
[30] 《政协社法委：加强行政复议与信访、行政诉讼的衔接》，《人民政协报》2011年4月27日。
[31] 如青海省人民政府办公厅发布的《行政复议与信访工作联系规则》（2006）第4条规定：“信访工作机构对收到的信访事项进行审查，认为信访事项可以通过行政复议途径解决的，向信访人提出通过行政复议解决的建议；认为信访事项是应当通过行政复议途径解决的，应告知信访人依法向有关行政复议机构申请复议。” 浙江省台州市人民政府《关于加强信访和行政复议工作衔接的通知》（2010）第2条规定：“市信访局对涉及行政争议的信访事项，应进行如下审查：（1）是否属于行政复议的受理范围；（2）信访人与所涉及的具体行政行为有无利害关系；（3）是否超过法定的申请行政复议期限。市信访局经审查，认为所涉及的行政争议符合行政复议受理条件的，应在2日内将案件的基本情况通报给市政府法制办。”

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