[ 涂永前 ]——(2011-12-8) / 已阅13665次

从规范条文上来看，现行《预算法》对于“超收”“、超支”的规定，颇为模糊。“超收”收入的动用和决策基本上在行政系统内完成，而未纳入全国人民代表大会的审批范围。即便在形式上要走某些程序，实行所谓向全国人大常委会的通报或报告制度，通常的情形也是，先支用，后通报，或者边支用，边通报。甚至本来应互为条件的财政赤字和“超收”，也往往互不搭界、各行其道。因此，每年形成的“超收”，几乎都要不打任何折扣地转化为当年的“超支”。正是在上述的体制因素下，在当前我国出现的“超收”现象已经成了一种常态，因此，每年都会出现动辄几千亿元的“超收”收入，而且其数额还在呈现出不断增长之势。同时，由“超收”所支撑的“超支”数量也是越来越多。从而，预决算之间的偏离度也越来越大。作为一个令人警醒的结果，预决算偏离度的持续扩大，不仅使得政府预算的监督制约作用在某种程度上走了过场和形同虚设，而且也使得预算法治一再受到挑战，甚至处于极度尴尬之中。[11]

由于《预算法》第29条规定“预算收入与国民生产总值增长率相适应”显得过于原则，而第53条规定的“预算调整”又过于狭义，导致超收收入的使用没有得到《预算法》的调整。按现行《预算法》的规定，超收收入的安排使用由中央政府自行决定，只需将执行结果报告全国人大，不需要事先报批。《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》对此有规定。[12]根据该《决定》，国务院向全国人大常委会报告可以直接导致法律后果，即对这一报告常委会必须审议，审议后必须有结果（通过或不通过），不能理解为只需将执行结果报告全国人大，不需要事先报批。《决定》在一定程度上弥补了《预算法》对超收使用未予涉及的漏洞。但是《决定》的规定还是过于简陋，需要通过《预算法》修订加以补充。在每年预算收入超收数额巨大的今天[13]，这样的巨额资金便在形式和实质上都荒谬地脱离了法律监督。正因为这部分巨大的资金游离于各级人大及社会公众的监管之外，所以这些超收金额的用途也格外引人关注，预算法的修改也显得格外紧迫。

近些年来，中国的超收收入全部用于追加支出。公共机构花钱一般是前紧后松，再加上年底有几千亿元的追加预算，年底突击花钱成了中国各机关事业单位的一道景观。资金的使用缺乏计划和透明度，不仅脱离了人大的事前监督，给事后的审计监督也带来难度，甚至对中央银行的货币政策也带来冲击。每当年底政府突击花钱时，央行不得不发行大量票据回收流动性。因此，对现行《预算法》中使用超收超支的决策程序进行修订非常必要。其一，是将“报告制”改为“报批制”，即将公共机构支出之后再向人大汇报，改为开支之前先报人大常委会审批。在国际上，对超收收入的使用普遍采取“审批制”，且大多首先用于弥补赤字。而按我国现行《预算法》的规定，超收超支的安排使用由各级公共机构自行决定，只需将执行结果报告人大，不需要事先报批；对超收收入的使用，人大可提出要求，但不具有强制性。其二，修订《预算法》时也要考虑实际情况，要对公共机构在超收超支方面的自由裁量权进行适当限制，并不是要求超收少量金额也要报批，而是超过一定比例才报人大批准。例如，在预算执行过程中，如需要动用超收收入追加支出超过原预算总支出的1%时，政府财政部门应当编制预算调整方案，送交人大财经委和预算工委初审后，报请同级人大常委会审查批准；如需要动用超收收入追加支出低于原预算总支出的1%时，由政府财政部门及时向人大财经委和预算工委通报情况，向同级人大常委会报告预计超收收入安排使用情况。[14]这种做法将使得公共机构和决策者在一定超收超支范围内享有自由裁量权，既维护了预算法律的严肃性，也给予了这些公共机构和决策者以一定的灵活空间来安排全国或者本地的经济收支。

四、结语

对预算过程中的公共机构和决策者的自由裁量权进行限制旨在更加合理地将有限的公共资源服务于广大社会公众，同时也可以起到遏制各种腐败问题滋生的作用。但是，要对预算过程中的自由裁量权进行限制，必须建设相关的配套制度。首先，制定详细而又具体的预算信息法定公开制度，是《预算法》的重大使命。尽管这对于习惯了坚持信息不公开思维的公共机构来说无疑是一大挑战，但是预算法治的进程不能因此而望而却步，通过预算信息法定公开制度，使公共机构在行使自由裁量权时有章可循、有法可依，使自由裁量权的滥用被限制在最小范围内。其次，我国当前的预算改革及其立法需要赋予相关参与者的预算知情权、参与权、决策权、监督权以及将财政预算信息作为政策信息公开的客体。[15]强化公众参与理念，这不仅有助于提高传统“行政预算”体制的运行效率，也有助于促进民主法治在“公共预算”中的落实。通过建立完善的预算公众参与制度，调动民众积极参与社会公共事务的积极性，形成对预算过程自由裁量的外部监督力量，约束公共机构及决策对自由裁量权的任意行使将起到重要作用。最后，针对最近十几年来出现的超收超支现象，修订《预算法》时要作出积极回应，既要对该现象进行明确规定，还要就公共机构及决策者在超收超支方面的自由裁量权范围作出科学的界定，从而避免自由裁量权滥用导致各种腐败问题的产生、有限的财政资源被浪费、预算法律的严肃性面临威胁等现象的出现。




注释:
作者简介：涂永前，西安交通大学经济与金融学院应用经济学博士后、副研究员，法学博士。
[1]王雍君：《中国<预算法>的修订：精神、理念和核心命题》，《经济体制社会比较》2009年第2期。
[2]虽然《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定》对此作出了规定，由于其属于“决定”，法律效力层次不高，通常情况下我国政府财政部门多收就可以多支，致使预算超收超支存在较大随意性“，预算和决算偏离较大”的顽疾一直未见治愈。
[3]王绍光：《中国政府汲取能力下降的体制根源》，《战略与管理》1997年第4期。
[4]2011年7月23日晚上20点30分左右，甬温线永嘉站至温州南站间发生的动车追尾的惨剧引发了国内外民众对我国高铁事业发展的反思，有媒体指出巨大的预算开支如此轻易地通过并实施，在很多发达国家是难以想象的。笔者认为，意外事故的发生虽然让人震惊，但是不能因噎废食，我国的高铁事业还是应该继续发展下去。更为关键的是，这么巨大的政府预算开支应当如何科学决策，需要系统反思。
[5]根据上海财经大学公共政策研究中心对全国31个省级政府的财政透明度状况连续三年的跟踪调查和评估结果，2009年为21.71分，2010年为21.87分，2011年的得分正在统计中，但变化仍不大。文汇网，http：//www.trans.wenweipo.com/gb/news.wenweipo.../IN1103140078.htm。
[6]国际公认的政府预算透明标准是：（1）公开政府与市场的分工，即政府的职能信息；（2）公开政府的组织结构以及各组织的职能；（3）及时、真实地公开政府的预算目标和预算编制的依据；（4）及时、真实、规范、详细地公开政府的全部收支信息；（5）预算过程的公开透明；（6）对预算及预算执行结果进行充分、详细、易懂的说明；（7）将预算信息尽可能包含在较少的文件中，集中在同一地点或网站公开，以尽可能使公众便利地获取信息。国际组织文件所指称的透明指数涉及腐败、法律、财经政策、会计准则与实务、政府管制五个方面，根据五个方面进行打分和排序，我国的不透明指数竟达到80%以上，与发达国家（一般集中在20-30%之间）差距明显。See Joachim Wehner，Strengthening Legislative Financial Scrutiny in Developing Countries，Report prepared for the UKDepartment for International Development，16 May，2007.
[7]李蒙：《预算公开渴望立法突破》，民主与法制网，http：//www.mzyfz.com/。
[8]宋彪：《公众参与预算制度研究》，《法学家》2009年第2期。
[9]蒋悟真：《我国预算法修订的规范分析》，《法学研究》2011年第2期。
[10]邢会强：《程序视角下的预算法——兼论〈中华人民共和国预算法〉之修订》，《法商研究》2004年第5期。
[11]孙玉栋、谭云：《我国公共预算管理中超收超支问题的实证分析》，载中山大学行政管理研究中心《21世纪的公共管理：机遇与挑战：第三届国际学术研讨会文集》（2008年）。
[12]《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》第四点“加强对预算超收收入使用的监督”规定了“中央预算超收收入可以用于弥补中央财政赤字和其他必要的支出。中央预算执行过程中，需要运用超收收入追加支出时，应当编制超收收入使用方案，由国务院财政部门及时向财政经济委员会和预算工作委员会通报情况，国务院应向全国人民代表常务委员会作预计超收收入安排使用情况的报告”。
[13]从财政部网站历年发布的财政预算报告统计报表中可以发现，从1995年到2010年，我国财政超收现象随着GDP的增长而呈现相同态势，只是在不同年份的增长幅度上有差异。详见中国财政部网站，www.mof.gov.cn/。
[14]俞光远：《关于修订完善预算法的主要看法和建议》，《人大研究》2006年第10期。
[15]陈怡：《构建民生财政的法律思考》，《上海财经大学学报（哲学社会科学版）》2011年第2期。

总共2页　　[1] 2

上一页