[ 涂斌华 ]——(2003-7-26) / 已阅21725次

并且，基于上述差别，资源利用权与资源性土地使用权的独立性与可交易性也有所区别。一般而言，资源利用权的独立性与可交易性要弱于资源性土地使用权。资源利用权一般不具有处分权，不能转让、抵押等。同时除采矿权与探矿权以外也不具可交易性，或即使可交易，也有严格的限制条件，如权利人因以外原因不能行使其权利等。相反，资源性土地使用权，本质上是土地使用权，可进行转让、抵押、租赁等处分，并且可在该资源性土地之上再设定用益物权、资源利用权。
区分这两种权利在现实中具有非常重要的意义，资源利用权不仅可以基于所有权设定，而且更可以由资源性土地使用权人设定，在此情形下，资源利用权便成为资源性土地使用权的次一级权利。
如果接受上述两种与资源有关的物权思想的话，那么，我们认为，我国的自然资源物权体系安排应当是这样的：除了矿藏、水流等重要资源及公共资源的利用有国家直接设定资源利用权外，其它资源利用权可以也应当由资源性土地使用权人来设定。因此，对于草原、林地、荒地、水面等资源性土地而言，核心任务是设定资源性土地使用权，以使所有可再生资源或具有生产能力的土地资源都有确定的使用权人，再赋予资源性土地使用权人设定资源利用权的权利。
值得注意并在此提出的是，由于在我国土地使用权的“准所有权”的特殊性，因此，对于基于所有权设定的资源利用权和基于资源性土地使用权设定的资源利用权，不应当也不能有所差异。
我国资源于资源性土地使用权的物权制度设计，不是一个所有权和用益物权简单相加的民法物权模式，而是应当考虑我国自然资源一律由国家或集体所有，但又必须落实到具体的自然人、法人等民事主体才能实现资源利用的物权化的特殊制度背景。有鉴于此，我们认为，资源利用物权体系是以使用权为核心的权利体系。在这样的权利体系中，并不是忽视国家或农民集体所有权的作用，而是使国家、政府或集体组织由过去更多地重视和依赖行政管理和监督，转变为通过设定资源性物权并探索出多种方式的授权许可使用、拍卖等分散资源使用权或利用权的途径，从而合理地分配资源性土地使用权和资源利用权，规范和监督权利的行使，使物尽其用。
至此，我们已经提出了资源权利物权化改造两种自然资源用益权及其基本思路。但是，要实现这一改造任务，首先必须解决的一个问题是要明确所有权主体、清晰权利边界。
所有权主体到位最主要的问题是清晰界定资源和资源性土地在国家所有和农民集体所有之间的边界。从法律上讲，国家所有的土地资源和集体所有的土地资源划分是清晰的，但是现实生活中是否清晰就很难说了，比如说，集体土地上的河流、水源属于国家的，还是集体的？国有林场和集体林场的分界线在哪里？集体土地范围的所有小矿产都属于国家？有没有国有草原、牧场，国有草原和集体草原的分界线在哪里？可利用的荒地，哪些属于国家的，哪些属于集体的？如此等等的问题，需要通过地籍登记、权属登记完成。而要进行这两项工作首先必须对资源和资源性土地进行合理的分类、定界，确定国家和集体所有的规则，以建立整个国土资源地籍簿册等。
在上述工作完成后，对于国家所有的资源还没有明确各种资源的管理人。在这方面，作者建议实行分级管理体制。即在承认国家所有的前提下，合理划分国务院代表国家可以行使的资源管理权的范围，省级政府及县级政府可以行使的管理权的范围。
资源利用权和资源性使用权的创制在物权法上被称为他物权的设定行为。在计划体制下，虽然国土资源也是分散利用到各个主体，但很难说这里存在物权设定行为，因为在那个时代根本按照物权规则运行，根本不需要清晰的产权界定。改革开放以后，我国逐渐地探索土地和资源有偿取得方式。在建设用地方面创制了有偿出让方式和出租方式，创设了具有流转属性的土地使用权。在资源方面，探矿权和采矿权的有偿取得和转让制度也随《矿产资源法》的制定和修改而建立起来；在资源性土地使用权方面，拍卖取得“四荒”土地使用权也已经成为一项基本制度；在其他资源性土地利用权方面，有偿土地使用权取得方式和取得的权利还不十分明确。
按照作者的想法，在资源性土地使用权的创制方面，必须完成三项制度设计。第一，创制统一的资源性土地使用权制度，这一制度包括资源性土地使用权的概念、性质、权能、特征、种类等作出规范。在这些规则基础上建立与建设用地使用权平行的土地使用权制度，形成我国以土地使用权为核心的不动产物权制度。第二，对于每一种资源性土地使用权取得的条件、方式，对权利的转移条件和方式作出规范，为每一种使用权权利行使定制规则，对每一种权利所负载的社会义务作出明确的规范，在给予权利人自主权的同时，保护自然资源和环境。在取得上，我们认为应当确立有偿取得资源性土地使用权的原则，使所有的资源性土地取得均为有偿。这样可以为建立统一的权利处分规则奠定基础。因为一旦为无偿取得，所有者和使用权人之间就存在一种非经济关系，就使得使用权难以独立出来，进行交易。但是，法律上可以根据不同情形确定一些减免规则。第三，应当建立资源性土地使用权统一的登记制度。既然将资源性土地使用权作为物权，那么就应当建立资源性土地使用权取得登记、变更登记、消灭登记、更正登记制度，以实现对资源性土地使用权权属管理。
按照作者认识，资源性土地使用权具有完全不同于传统民法上用益物权的性质和功能，我国资源性土地使用权虽然仅具他物权之名，但实际上其几乎享有所有权之实。因此，资源性土地使用权几乎具有所有权一样的权能。现在对于资源性土地使用权人应当享有排他性的占有、适用、收益的权能几乎不存在什么争议。现在关键的问题是如何确定其处分权能。
按照作者设想，资源性土地使用权人应当具有受限制的处分权。法律可以规定其进行各种处分的限制性条件和程序规则，以调整资源使用权流转需要，发挥资源性土地使用权财产价值，使其具有如融通资金的功能、具有实现其投资和劳动价值的手段。资源性土地使用权应当具有转让、抵押、出租处分权，并且可以继承。
资源性土地使用权区别于普通建设用地使用权最主要的特征在于其生产性或资源价值，设定这种使用权的目的是使资源得到有效且合理的利用，因此，并不是任何人都有资格或资质取得资源性土地使用权。因此，资源性土地使用权不仅在取得上有严格的条件限制，而且在处分上也有相应的限制条件。因此，这种对主体限制条件构成了资源性土地使用权处分的最大障碍（这是资源性土地使用权区别于建设用地使用权的根本特征）。
作者认为，我们可以通过资源性土地所有权人的事先同意或认可资源性土地使用权的处分或受让人的方式，以克服上述障碍。也就是说资源性土地使用权可以转让、抵押、出租、继承，但是，受让人、承租人、继承人和抵押权实现时取得资源性土地使用权的人必须满足法律规定的条件，且经过所有权人的认可，否则就不能发生效力。但这毫不意味着，在有些情形下不能转让，资源性土地使用权就不能实现其资源使用权的价值。例如，当资源性土地使用权需要转让而又不能寻找合适的受让人时，可以由所有权人按照合理的价格收回；在继承人没有能力继承其使用权，继续开发利用资源时，那么他不能取得土地使用权，但可以继承或取得资源性土地使用权的价值（国家收回或出让的价值）。
总之，资源性土地使用权的转让要比建设用地使用权转让受严格的条件限制，只有明确这些限制条件并建立一套监督机制时，才可以创制可流转的资源性土地使用权制度。

四、结　语
当今世界正处于世纪之交的巨大变革时期。这一时期有三个主要标志，即人类文明形式由工业文明向生态文明的转变，世界经济形态由资源经济向知识经济的转变，社会发展由非持续发展向可持续发展的转变。此三重转变的核心或曰终极关怀是可持续发展，它的基本目标有两个：一是要解决国际社会机器各国内部分配资源与占有财富的不公平问题，实现地球有限的自然资源的最佳配置。二是要解决合理地、充分地、节约地利用自然资源问题，从而实现自然资源的可持续利用，提高自然资源利用效率。
物权法作为自然资源配置与利用的基本规则，其关于自然资源归属和利用的制度安排及实施都将直接对自然资源环境产生重大影响，无论是自然资源的合理分配，还是自然资源的合理利用都是物权法的基本内容。可持续发展如果不能在物权法中得到贯彻，无异于纸上谈兵。因此，我们对于资源与资源性土地使用权物权化的产权设计也必须立足于三重转变的社会现实，确定符合可持续发展要求的资源配置利用法律制度。
可以说自然资源利用的物权化过程即是可持续发展思想的体现，而且在设计物权制度过程中我们也始终围绕环境保护、自然资源的持续利用进行的，以体现社会发展现代观念。而在可持续发展的观念下，土地资源尤其是资源性土地资源的可持续利用是一切自然资源可持续利用的前提，而要确保对资源性土地的可持续利用必须适当地限制土地权利人的利用行为，并与有关法律尤其是公法譬如经济法、行政法、环境法相协调一致。
如果说，建立在可持续发展观念上的生态文明是“绿色文明”，符合可持续发展要求的经济是“绿色经济”，那么，保障和推动可持续发展的物权我们也可称其为“绿色物权”。但是，创造一个新的名词绝不应该仅仅是为了标新立异，而是确实的代表了一种新思路、新潮流，它应该在最大限度上揭示物权法在新的经济环境时代被赋予的新的法律精神。本文在物权制度设计始终坚持绿色物权的理论体系指导，在与公法相协调一致的基础上，充分发挥其产权效益和制度功能，实现真正的可持续发展。因此，调整资源和资源性土地法律体系就不仅仅是私法制度，而是公私兼容，以私为主的体系。

（作者单位：上海市长宁区人民法院 华东政法学院）

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