[ 马怀德 ]——(2000-9-1) / 已阅36494次

从隶属关系上看，只有最高行政法院隶属于最高人民法院，地方各级行政法院均只隶属于行政法院系统，地方各级行政法院的设置不与现行行政区划重叠。可以根据实际需要，按自然地域划区设置。根据经济发展状况和人口分布情况，以及便利诉讼的原则，设置地方各级行政法院。高级行政法院在每个省、自治区、直辖市各设一个（不包括港、澳、台地区）。中级行政法院的设置：我国东部、南部沿海地区，按照每千万人设置一处；西部地区每300～500万人设置一处。基层行政法院的设置：东部、南部沿海地区，按照每200～300万人设置一处；西部地区每50～100万人设置一处。地方各级行政法院的名称，以所在的城市命名。在交通不便的边远地区，可以采取由基层行政法院设立派出行政庭的方式，加以解决。当然，行政法院的设置应该建立在必要的调查研究和科学分析的基础上。
（二）应当注意的几个问题
行政法院的建立，除了要坚持其基本原则以外，为了便利执行，在具体操作时，还应特别强调以下几个问题。

1.行政法院司法统一。司法统一的原则是现代法治国家所遵循的一条基本司法准则。其存在的理念在于：主权国家之法制统一的基础是司法统一。④现代国家多数都实行司法统一的基本司法制度。我国是一个单一制国家，从理论上讲，应该只有一个统一的国家司法系统，而不应存在独立的地方司法系统，我国宪法也作了相应规定。但从上文分析的我国现行司法机构的设置、隶属关系以及司法人员的任免上看，将现行的地方各级司法机关界定为统一的司法机关不免有些牵强。从某种意义上讲，新中国建立至今尚未形成一个统一的司法系统。⑤所以，建立行政法院需要强调的首要问题就是司法统一，打破司法权行政化、地方化的畸形模式。行政法院的执行庭，只服从个案审判合议庭的裁判和执行裁定，不受行政法院内外任何其他组织和个人的非法干涉。只有这样，行政法院执行庭才不会重蹈人民法院执行庭的覆辙。

2.行政法院司法独立。司法独立作为一项十分重要的司法制度和原则，渊源于18世纪法国启蒙思想家孟德斯鸠的三权分立学说。在西方，司法独立原则主要包括以下内容：（1）司法机关有其独立的组织系统，与其他组织系统相分离，简称"司法权独立"；（2）法官独立审判案件，不受任何干涉，简称"审判独立"；（3）法律对法官的地位特设保障条款，如法官高薪制，法官终身任职，简称"司法人员独立"。其核心是法官审判独立。⑥司法独立原则已被现今世界各国宪法和法律所普遍承认。例如，《联邦德国行政法院法》第1条规定："行政审判权由独立的、与行政当局分离的法院行使。"⑦法国于1790年8月由制宪会议制定的关于司法组织的法律第13条规定："司法职能和行政职能不同，现在和将来永远分离……"⑧

我国现行法律也有关于司法机关独立行使职权的规定,但并没有关于"审判独立"的直接规定。如《中华人民共和国宪法》第126条规定："人民法院、人民检察院依照法律规定独立行使审判权、检察权、不受行政机关、团体和个人的干涉。"《中华人民共和国人民法院组织法》第4条规定："人民法院独立进行审判，只服从法律。"几乎所有学者都同意这样一种观点，即确保司法独立，是实现司法正义的先决条件，"在法治社会中，法院处于极为重要的地位，因为法院是公平正义所在
，是恢复社会秩序的场所。一个社会不能没有秩序，因而不能没有法院；一个社会更不能没有公平正义，因而就不能没有法院的独立审判。只要审判独立，法院才能真正成为实现社会公平正义的场所。"⑨

与18世纪的法国为保护行政权不受法院审判权的非法干预而设立行政法院不同，我国是为了保护司法独立而设立行政法院，两者可谓是殊途同归。我国行政法院应采取下列措施保持司法独立：首先，行政法院系统与人民法院系统在组织上相"分立"。这里的"分立"，是相对意义上的"分立"；这里的"人民法院"是狭义的，与行政法院相对
称。它包含两层含义：（1）行政法院系统只有最高行政法院隶属于最高人民法院，地方行政法院与地方人民法院之间没有隶属关系：（2）行政法院和人民法院都依法行使国家审判权，但行政法院行使行政审判权，人民法院行使普通（刑事、民事等）审判权。其次，地方行政法院办案不受地方党、政机关干预，司法领域中的地方保护主义便可得到遏制。第三，从经费和人事管理制度方面考虑，行政法院的活动经费由国家财政直接拔付，行政法院的人、财、物权由最高行政法院集中掌握，不再受行政机关控制。这样，行政法院才可能不受行政机关干预而严格依法办案，特别是涉及到行政机关切身利益的案件更是如此。第四，制定法律严格控制行政法院法官的来源，确保行政法院法官的素质，在业务能力上保证独立。第五，行政法院设立独立的执行机构，独立执行行政法院的判决（当然也包括接受行政机关的申请执行相对人）。

3.建立、健全行政法院监督制约机制。结合国内外一些成功的经验和失败的教训，除了应加强行政法院法官的职业道德教育和培训以外，还应从以下几个方面进行制度建设：（1）建立行政法官高薪制度。新加坡、香港等地实行高薪养廉，使法官享有优裕的物质生活，更加珍惜自己的事业与地位，不致于去为生计冒险。这种制度可以为我们借鉴。（2）限制和避免法官与当事人私下接触，更不能允许法官与当事人同住、同吃、同行、对违反职业道德的法官，予以坚决地惩处，决不姑息。（3）倡导大众传媒对行政法院司法进行监督和批评。

4.行政机关被执行财产的来源。对于自身没有履行能力的情况，大多发生乡镇一级行政机关。目前，我国部分地区的乡镇一级行政机关并没有独立的财政预算，实行的仍然是全县财政统一的制度。从这种意义上讲，虽然这类乡镇行政机关是民法意义上的机关法人，但它并不是完全意义上的"独立机关法人"，而是与其上级县政府有天然联系（也可以说"没有分家"）。依笔者之见，县政府应当对其下属乡镇政府应承担的义务负有无限连带责任。也就是说，当乡镇政府自身没有履行能力时，法院可以将其上级政府的财产作为执行对象。

参照法国、德国的做法，行政机关败诉时，供行政法院执行庭执行的财产，来源于义务行政主体专门的财政预算。各行政主体每年预留部分财政预算专供赔偿执行之用。遇有行政机关拒不履行的情况，对行政主体的主要负责人处以一定数额的罚款，并可反复进行和实施这种处罚，直至该行政机关执行行政法院的判决。目前，我国尚没有关于行政机关建立用于执行判决的专门预算的法律，应该在预算法中有所规定。
（三）在行政法院建立严格的执行制度

执行程序是行政诉讼的最后程序，行政法院的判决一旦作出，即具有法律效力，案件当事人应当无条件地执行。从权利的角度讲，当事人的实体权利与其申请执行权（程序权利）密切相关，如果当事人的申请执行权得不到充分有效的保护，当事人的实体权利就不可能实现，行政诉讼法关于相对人诉权的规定就是一纸空文。在建立健全执行保障制度方面，法国和德国的经验可以借鉴。法国从60年代以来，采取了一系列法律措施，来保障行政判决的执行。（1）法国〈行政机关迟延罚款和判决执行法〉，规定行政机关被判决赔偿时，必须在4个月内签发支付令。逾期
不支付的，会计员有义务根据判决书正本付款。（2）行政机关不积极履行赔偿义务，当事人可在6个月后向最高行政法院申诉，最高行政法院可对行政机关宣布迟延罚款。（3）对于引起迟延罚款的行政机关负责人，行政法院可以判处高达相当于其全年工资罚款。（4）1976年的调解专员法规定，行政机关不按照调解专员的命令执行时，调解专员可以写出特别报告，公开发表，利用舆论对行政机关施加压力。（5）行政法院可以通过宣布行政机关的行为违法来撤销其决定。德国行政法院的执行程序除适用普通法院程序外，还可依法对行政主体处以高达2000马克的罚款，并可反复进行和实施这种处罚。⑩
我们认为，应采取以下几项措施，来保障行政法院执行判决的执行效果。

1.健全和完善法律规定。针对行政机关不执行判决或法官拖延执行判决的违法行为，应健全立法。使行政机关和执行法官面对法律的规定，不敢、不能、不愿、不必对抗或拖延执行判决。目前的法律规定仅仅局限于"向行政机关提出司法建议"或"法院内部监督规定"是远远不够的。我国行政法院应该在坚持现行监督体制的基础上，通过设立执行监督的专门委员会和制定〈执行法〉,构建适合中国国情的、具有实效的执行监督体制。

就司法权对行政权的监督来说，不单单是法院对行政机关行政行为的合法性进行司法审查，更重要的是，将司法审查的判决落实到实际中去---当行政机关企图对抗判决时，毫犹豫地予以强制执行。否则，所谓法制制度只能是一纸空文。

就行政法院内部的监督而言，执行监督委员会是行政法院内部一人相对独立的机构，专门就执行问题进行监督。它由人民检察院的派驻人员和行政法院工作人员组成，接受人民检察院和行政法院的双重领导。该机构的主要设置依据和工作依据就是〈执行法〉。这个监督机构之所以需要人民检察的直接参与，主要是基于"自己不能为自己法官"的考虑。这就是英国最古老的自然公正原则，(11)它是克服"内部监督流于形式"弊病的有效方法。

2.提高行政案件的审级。在我国，行政权力本位思想，存在于一些人尤其是行政机关干部的头脑中，行政法院需要采取新的案件受理方式。为了防止行政机关不应诉或行政首长拒绝到庭，可以把这类案件的审级提高。即由基层行政法院受理与县级以下行政机关有关的案件，涉及县级以上行政机关的案件，则由相应一级的行政法院受理，以增强权威性和威慑力。在个案执行时，一律由高于被执行行政机关级别的行政法院执行庭派出专人监督执行，或者完全由较高级别的行政法院执行。

3.最高行政法院派出巡回法庭。我们认为，应该在行政法院实行"巡回法庭"制度。"巡回法庭"制度是行政法院的一项重要制度。它旨在发挥其"特效性"和"及时性"的优势，解决实际当中相对人诉讼不便、地方行政法院拒绝受理应当受理的行政案件、执行机关拖延执行判决和行政机关抗执行的案件。从它所起的作用
上不难看出，"巡回法庭"的性质具有两重属性。其一，它是最高行政法院设立的一个监督机构。这是巡回法庭最主地的功能。它不但有权对地方行政法院系统内部案件受理、审判和执行程序进行全程式的监督，而且有权对被判决履行义务的行政机关进行监督。它可以代表最高行政法院就个案向有关行政法院发出受理命令、重新审理命令和执行命令。并可以应原告人的申请，直接参与对某些行政机关的执行活动。其二，在必要的时候，它有权决定直接受理某些一审案件，此时，最高行政法院是一审法院，它作出的判决或裁定为终局判决或裁定。这是巡回法庭次要的功能。

"巡回法庭"在最高行政法院内部是常设机构，但其工作人员组成是不固定的，主要在最高行政法院内部临时抽调有关方面的法官组成。"巡回法庭"每巡回一次，它的主要组成人员就更换一次。

4.强化行政机关行政首长的法律责任。《行政诉讼法》第65条第3款、第4款规定，行政机关拒绝履行判决、裁定的，一审法院可以"向该行政机关的上一级行政机关或者监察、人事机关提出司法建议"，"拒不履行判决、裁定。情节严重构成犯罪的，依法追究主管人员和直接责任人员的刑事责任。"我国行政机关实行行政首长负责制，从理论上讲，他应该对行政机关的全部行为负责任。就"刑事责任"来说，指《刑法》第313条规定的"拒不执行判决、裁定罪"。对这一条规定的落实，重点应放在追究行政首长的责任上。

就"提出司法建议"来说，是建议其上一级行政机关、人事或监督机关对抗拒执行的行为依权限进行处理。这一规定过于原则化。法律既没有对"司法建议"的基本内容进行规定，也没有说明接受"司法建议"的"上一级"行政机关的法律责任。从法理上讲，任何法律规范都应具备三个要素：假定、处理（或叫指示）、制裁。也有人概括为：条件、行为模式和法律后果。(12)但是，行政诉讼法的这一条规定，并不具备这些基本要素。因此，它在法理上没有法律意义的规范。这与立法原意显然是不符的。我们认为，虽然行政诉讼法在形式上称其为"司法建议"，但它的实质却是一个羁束性法律规范，是对"行政机关系统内部行政监督"的司法监督规范，理应对该行政监督的法律后果作出明确的规定。
① 参见马骏驹、聂德宗：《当前我国司法制度存在的问题与改进对策》，《法学评论》1998年第6期。
②德国的"普通法院"是相对于"宪法法院"而言。与法国的普通法院相对于行政法院而言涵义不同。
③参见胡建淼：《比较行政法---20国行政法评述》，法律出版社1998年版，第300～306页。
④参见马骏驹、聂德宗：《当前我国司法制度存在的问题与改进对策》，《法学评论》1998年第6期。
⑤参见马骏驹、聂德宗：《当前我国司法制度存在的问题与改进对策》，《法学评论》1998年第6期。
⑥参见张德森、周佑勇：〈论当前我国实现司法正义的条件和途径〉，〈法学评论〉1999年第1期。
⑦[德 ]平特纳：〈德国普通行政法〉，朱林译，中国政法大学出版社1999年版，第259页。
⑧王名扬：〈法国行政法〉，中国政法大学出版社1989年版，第535页。
⑨皮纯协等：〈行政审判的困境与改革思路〉,〈法学家〉1998年第2期。

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