[ 张红圈 ]——(2010-12-30) / 已阅14630次

　　司法监督制度是国家通过司法机关对其他国家机关行使国家权力的活动进行审查，以纠正违法活动并对由此给公民、法人或其他组织的权益造成的损害给予相应补救的法律制度。它能对具体的社会关系、矛盾和利益冲突进行监督，能够把社会实践经验和法律的发展走向、纠偏矫正联系在一起，作出正确的裁判。把抽象行政行为排除于行政诉讼范围之外，大大削弱了司法监督在国家监督中的作用。
此外，司法监督能使法律得到统一的适用。司法监督机关是专门负责操作和应用法律的机关，具有操作和　　应用法律的专业技术，由其对抽象行政行为进行审查，会从法律体系的整体上考虑抽象行政行为是否合法，而不会只考虑作出该行为的专门行政机关所适用的法律，最易及时觉察各层次、各种类法律、法规、规章等规范性文件之间，是否以及何处有矛盾与冲突，正确作出裁判。因此，将抽象行政行为纳入到行政诉讼范围，由人民法院对抽象行政行为进行司法审查，是统一法律的适用，协调法律的一致，维护我国社会主义法制的统一所必需的。
　　再者，司法监督可以产生很好的监督效果。这是因为：第一，法院以独立公正的第三者身份来裁决行政机关与公民或组织之间的纠纷，可以客观公正地实施救济。这里的“独立、公正的第三者身份”意味着司法机关与行政纠纷的双方当事人没有任何利益上的牵连，处于相对超脱的地位，它只服从法律，对法律负责[14]。第二，诉讼救济有一系列严格公正的程序，而这可以保障人民法院公正合理地裁决行政争议，防止法官在审理行政案件过程中的偏私，有效杜绝行政领域中不严格依法裁判的现象，使诉讼救济的有效性得以充分实现。第三，诉讼救济由司法机关代表国家实施，它以国家强制力为保障。诉讼救济的实际价值决定了如果没有诉讼救济的存在，其他非诉讼救济途径就不可能有效地发挥作用。第四，司法审查机关有权在弄清事实的基础上适用法律，作出相应的判决，司法判决具有最终的法律效力，除了审判机关通过二审或审判监督程序作出变更外，其他任何机关都无权变更，判决必须得到执行。所以，司法监督最可能获得信任并及时给予受害者损失赔偿，当行政相对人的切身权利(益)受到实际侵害时，一般会将行使诉讼权利列为首选。同时对行政机关来说，通过司法监督对合法的行政规章以司法判决的形式加以肯定，以国家司法权保障并强化行政机关的行政立法权威，对不合法的行政规章经过公开、公正的程序及时得以纠正，增加行政机关工作的透明度，也使其他行政机关及工作人员引以为戒，促使行政机关及工作人员依法行政。
　　行政诉讼法实施21年来，随着法院受理行政案件的数量越来越多，司法对行政的监督范围日渐扩展，监督力度也不断加大，法院的地位和权威越来越高。从目前的司法力量来说，全国各级法院都已经建立、健全了行政审判机构，完善了行政审判制度，积累了相当丰富的行政审判经验，具备了更强的行政审判能力，可以公正、高效地处理更多的重大、复杂、疑难的行政案件。因此，法院完全有能力审查规章以下的抽象行政行为。
　　(四) 行政复议法为行政诉讼审查抽象行政行为奠定了基础
　　我国行政复议法第7条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：(1)国务院部门的规定；(2)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；(3)乡、镇人民政府的规定。前款所列规定不含国务院各部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理” ①。由此可见，复议机关对于国务院各部门和地方各级政府作出的行政规章以下的行政规定均可以进行审查。尽管这种审查不叫司法审查，但它是对司法审查制度的一种隐含。在我国，对行政规定的行政复议制度是对抽象行政行为进行司法审查的雏形，行政相对人对审查行政规定后作出的复议决定不服，可以提起行政诉讼。所以，把规章以下的抽象行政行为纳入行政诉讼范围，实质上是行政复议和行政诉讼在立法上的衔接与继续。行政复议制度在实践层面就如何审查抽象行政行为积累了一定的宝贵经验，为法院实施对抽象行政行为的司法审查铺平了道路。
　　(五) 国外司法审查制度为我们提供了有益的借鉴
　　借鉴西方国家的有益经验，将抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围，是我国行政诉讼制度发展的必然趋势。相对人可以直接对抽象行政行为提起诉讼，实现事前救济，可以避免事后无法救济的可能性，同时也符合诉讼经济的原则。赋予行政相对人对抽象行政行为的起诉权，可以更大程度和更大范围地保护相对人的合法权益。法院对具体行政行为的合法性审查只能保护提起诉讼的相对人，而法院对抽象行政行为的审查，可以保护所有可能或己经受到该抽象行政行为侵害的相对人。而且西方国家在司法审查的原则、范围及标准等方面都有比较明确的规定，这为构建我国抽象行政行为的司法审查制度提供了有益的借鉴。
　　结 语
　　随着抽象行政行为的数量逐渐增多，现实中违法实施抽象行政行为的问题日趋严重，而看似完备的抽象行政行为的法律监督机制，缺乏原动力和实效，难以发挥应有的作用。为了及时解决抽象行政行为引发的各类争议，有效地监督抽象行政行为，有必要将抽象行政行为尽快纳入行政诉讼的范围。这既是抽象行政行为本身性质决定的，也是改变抽象行政行为违法现状，贯彻依法行政原则的需要。现行《行政诉讼法》禁止对抽象行政行为提起诉讼，事实上只能放纵违法和不当的抽象行政行为，只能增加受到侵害的当事人纠正违法抽象行政行为的成本。司法实践中，法院对于当事人的个案救济，无法改变违法抽象行政行为对普遍人的侵害事实。从长远和终极目标看，只有将全部的抽象行政行为都纳入到行政诉讼范围，并且赋予人民法院撤销、确认违法抽象行政行为的权力，才能从根本上扭转抽象行政行为违法，损害大众利益的混乱局面，才能维护法制统一。但是，考虑到目前我国的行政法制现状和社会承受力等因素，将规章以下的抽象行政行为通过修改《行政诉讼法》的方式纳入到行政诉讼的范围，在现阶段比较可行，并且能够真正达到保障公民、法人或其他组织合法权益和监督行政机关依法行政初衷和目的。
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作者简介：河南仰天律师事务 张红圈律师，从事10年法官、8年律师工作以来，依法维护了大量房地产、合同纠纷、侵权赔偿、知识产权等纠纷当事人的合法权益。同时先后为洛阳新安电力集团、河南第二火电建设公司等数十家大中型企业提供综合法律服务，并受聘于河南国有资产监督委员会等多个政府机关、事业单位和高等院校，为其正确决策和日常工作提供专家咨询和法律论证。
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