[ 高军 ]——(2009-8-6) / 已阅21223次
罚款正当性在于：国家为了维持行政秩序，基于法律的规定，往往会课以公民一定的行政义务，对于违反行政义务者，必须施以适当的处罚加以纠正。
罚款应当遵循的原则：（1）目的合理性原则。来自罚款的收入虽在事实上构成国家财政收入的一部分，但罚款的目的在于惩戒违法行为，不得以取得财政收入为主要或附随目的。（2）比例原则。又称禁止过度原则，国家采用罚款手段制裁行为人，以达到维护一般社会秩序之目的时，由于对人民的处罚必然干涉其基本权利，因此要求干涉与所得之间，应具有适当的比例，而不允许一味地重罚。（3）有责性原则。当一个人必须对其行为负责时，才得对其加以非难，同时其所受的罚款亦须与其责任相当。
三、我国课以公民金钱给付义务的立法现状考察
传统中国社会，皇权至上，奉行的是“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣” ，从终极意义上讲，整个社会的所有财富均属皇权所有，皇权征税的正当性及应遵循的原则等缺乏系统的、科学的政治学解释。对臣民而言，交纳“皇粮国税”乃天经地义，对于来自皇权及其各级代理人的苛捐杂税，只有承担的份，过于超出容忍底线，实在无法忍受则只有揭竿而起进行搏命一途。中国古代历史长河中，虽不乏明智之士对统治者偶尔发出“不竭泽而渔”的警示及“苛政猛于虎”的叹息，亦曾有过唐代杨炎的两税制、北宋王安石变法、明代张居正的“一条鞭法”、清代“摊丁入亩”等各式减轻农民负担的改革，但自身范围内局部的修补，难以最终扭转农民起义、王朝更迭的命运，整个中国封建社会始终无法逃避“威权主义与黄宗羲定律”的宿命。[22]
中国近代意义上的公民财产权保障，发韧于晚清“新政”时期的修订新律，而滥觞于辛亥革命后所颁布的一系列宪法性文件中。但遗憾的是，囿于时代的局限，这些公民财产权保障条款始终只是停留在纸面上，现实中，苛捐杂税多如牛毛，人民负担之重苦不堪言，这也是导致国民党在大陆失去政权的主要原因之一。新中国建立后，对公民财产权的保障经历了一个曲折的发展过程。在相当长一段时间内，由于公有制占绝对的主导地位，实行的是计划经济体制，普遍的低工资制度下公民拥有的财产极为有限，因此，财产权保障的重要意义难以彰显。改革开放后，伴随着民营经济的蓬勃发展，公有制一统天下的格局被改变，民营经济已占据了半壁江山，与此同时公民私人所拥有的社会财富亦大幅增长，对保障公民财产权的要求越来越迫切。2004年3月14日，十届全国人大二次会议通过宪法修正案，将“公民的合法的私有财产不受侵犯”以及“国家尊重和保障人权”写入宪法，我国宪法对人权的保障实现了质的飞跃。但是，遗憾的是，实践中，宪法公民财产权保障条款未得到严格的贯彻，我国对公民课以金钱给付义务的立法方面存在严重的缺陷，甚至可以说总体上存在着合法性危机，主要表现为：
（一）法律化程度低
国家课以公民金钱给付义务，其实质是对作为公民宪法基本权的财产权的侵犯，因此，从法律保留的角度，必须通过法律的形式进行。我国宪法中虽然未明文规定法律保留原则，但在属宪法性法律的《立法法》第8条中规定了对公民课以金钱给付义务的法律保留原则，即“对非国有财产的征收”、“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”的事项“只能制定法律”。但是在立法实践中，该原则并未能得到严格的贯彻。
首先，税收立法方面。我国宪法中涉税条款仅有一条，即只在第56条规定了“公民有依照法律纳税的义务”，而对于税收法定、税收公平以及纳税人权利等均未提及。在我国，全国人大制定的涉税法律只有《个人所得税法》、《企业所得税法》两部，全国人大常委会制定的有《税收征管法》一部。而国务院制定的税收行政法规和税收规范性文件则有30余件，决定了17个税种的开征和6个税种的停征。财政部、国家税务总局制定的涉税部门规章约120余件，其他规范性涉税文件1100余件。至于省以及省以下税务机关制定的有关涉税规范性文件则更是多如牛毛。
其次，非税公课立法方面，我国立法对于非税公课中的规费、受益费、特别公课未作具体、明确的区分，而社会公众对于这几个概念之间的差别及相应的法理内容所知则更是不甚了了，这几个概念常常混合在一起统称为“行政事业性收费”。迄今为止，我国尚无一部统一的《行政事业性收费法》，规定单项行政事业性收费的法律也极罕见。虽然《行政许可法》对行政许可收费进行了规范，但其调整的范围有限，即只是针对对职务行为的行政规费，而为使用公共设施而交付的使用规费、以及受益费、特别公课等均不包含其中。至于《行政许可法》规范行政规费的具体效果，有学者考察后认为：自该法实施以来，行政许可项目清理困难､“不收费制度”难以落实现象依旧严重，使得该法规范行政许可收费的初衷大打折扣。[23]事实上，在我国非税公课的征收主要通过行政机关自我授权式的行政审批方式进行，这种行政权的自我扩张基本不受立法权的约束，条块分割、各自为政现象严重，处于极为混乱的局面，几乎所有的行政事业单位都有各式各样、名目繁多的收费权。有资料表明：1997年全国各类收费总额近4200亿元，相当于我国同期财政收入的45%，据财政部不完全统计，各级政府的收费项目即达6800余项。[24]
第三，罚款方面。在我国，统一对罚款进行规范的法律是《行政处罚法》。该法第8条中规定罚款为行政处罚的一种，第9条至第14条对行政处罚的设定权限进行了规范（其中包括对罚款权的规范），同时该法还规定了行政处罚实施的程序（其中包括罚款实施的程序）。但是，该法所存在的缺陷在于：（1）罚款行政处罚的设定应当遵循的原则等缺乏明文规定；（2）规定有权设置罚款行政处罚的规范性文件的立法层次过多，法律、行政法规、地方性法规、部门规章及地方政府规章均可以设立罚款类型的行政处罚。虽然规定了上一级规范性文件对罚款已有规定，下级规范性文件对罚款予以具体化时不得逾越上一级规范性文件所设定的范围，但事实上，往往法律、行政法规仅仅只是对罚款作原则性的、模糊的规定，实践中罚款数额更多是由下级规范性文件所创设。
（二）授权立法规范性差
我国《立法法》规定授权立法可以对公民课以金钱给付义务，该法第9条规定：“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”同时，第10条对授权立法的方式进行了规范，即“授权决定应当明确授权的目的、范围。被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力。被授权机关不得将该项权力转授给其他机关。”但遗憾的是，在我国，课以公民金钱给付义务方面的授权立法大量存在，但《立法法》第10条对授权明确性要求的限制性规定却未能得到好的遵守。突出地表现在税收立法上，我国税收立法领域授权立法之所以能独揽风骚，其根源在于1984年9月18日全国人大常委会通过的《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》，该决定内容如下：“决定授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例，以草案形式发布试行，再根据试行的经验，加以修订，提请全国人民代表大会常务委员会审议。国务院发布试行的以上税收条例，不适用中外合资经营企业和外国企业。”可以看出，该授权目的和范围过于宽泛，不符合授权明确性的要求，属于典型的空白授权条款。
至于《立法法》第10条中明文禁止的转授权问题，在现实中，授权立法的转授权现象无论是在税收、非税公课、还是罚款的设定上，则更是比比皆是。例如，《人口与计划生育法》规定了征收社会抚养费，但未具体规定征收的方式和标准，而是将其授权给了国务院，而国务院在《社会抚养费征收管理办法》中又将征收社会抚养费的具体标准再次转授权给了各地省级人大。再例如，全国人大及其常委会把印花税立法事项委托给了国务院，国务院于1988年制定了《印花税暂行条例》，但该条例内容过于简略，只有区区的十六条。在第15条中规定该条例“由财政部负责解释；施行细则由财政部制定”，事实上将“税收法定”原则中最具有核心意义的印花税税率的决定权转授权给了财政部。这是2007年5月30日财政部突然宣布上调股市印花税，对股市造成重创、广大股民损失惨重，而该期间政府股市交易印花税收入则日进数亿金现象之所以发生的根本原因所在。事实上，对于《印花税暂行条例》来说，自1988年实施以来，这个条款疏漏、缺陷甚为明显的条例迄今已“暂行”了近21年。《立法法》第11条规定，“授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。”21年的“暂行”实践，制定法律的条件还尚不成熟，似乎无论如何都难以令人信服。
（三）规范性文件非理性甚至违法的现象严重
现实中，由于课以公民公法上金钱给付义务的规范性文件的立法层次低，规范化程度差，在课以公民公法上金钱给付义务，特别是在非税公课及罚款行政处罚的设定上普遍存在着严重的问题，主要表现为：
1、就目的而言，借收费或惩戒违法行政行为名义，实际是为创收而收费、罚款的动机明显。2、就手段而论，明显违反比例原则的收费过高以及罚不当其“罪”的重罚规定在规范性文件中往往比比皆是。3、此外，在这些规范性文件中，规定的罚款数额区间常常过大，赋予行政机关自由裁量权过大等等。
由于以上课以公民公法上金钱给付义务的立法存在诸多的缺陷，加之在我国尚未建立司法违宪审查制度，而现行全国人大常委会的违宪审查方式则难以有效的行使，此外《行政诉讼法》受案范围只针对“具体行政行为”，而对普遍存在的、根源性的规范性文件即“抽象行政行为”侵犯公民权利无法提起诉讼，完善、有效的救济手段的缺乏，遂使得财政“利维坦”权力肆意地扩张到社会的每一个角落，财政乱象迭出：1、政府非税收入比重大，财政收支预算控制程度差。当前，我国预算内财政收入的95%以上来自于税收，因此，我国已具备租税国的主要特征。但是，非税收入是政府收入体系的一个组成部分，但其超常规增长和无序膨胀现象十分严重。例如，2005年全国财政收入为31649.29亿元，但该年度全国行政事业性收费总额达4000多亿元，这笔数额庞大的收入属于各级政府预算外收入，由各级政府支配，不受预算监督。至于散落在地方各个部门的手中完全游离于管理之外的制度外收入数额则更是难以计算。2、长期以来，由于我国行政事业单位冗员过多，许多政府职能部门设机构，但是财政却不全额拨款，甚至全部由收费、罚款来解决，称“设机构，给政策”。在资金拨付方面，财政上实行将非税收入全额发还或差额返还给收费单位，事实上造成谁收费、谁罚款谁使用的局面。由于收费、罚款多少与单位的利益直接相关，无论是行政机关还是事业单位都有一种多收费、多罚款的本能冲动。这些部门往往利用我国“部门立法”模式的弊端，使得“部门利益化，利益法制化”，所立之法在一定程度上丧失公平正义的品质，沦为维护部门利益的手段。3、具体实践中，在一些地方，乱收费、乱罚款现象甚至严重到了无以复加、令人发指的地步，甚至一些地方的交通执法部门为了罚款创收，竟然采取“钓鱼式”方式引诱公民违法以进行罚款处罚，这样耸人听闻的执法者犯法的事件在现实中并非鲜见！[25]
结语
就财产权保障而言，众所周知，对财产权的侵犯主要来自两类主体，即来自于与财产权主体平等的主体的侵犯和来自于国家的侵犯。由于“强制私人尊重法比较容易，国家在此可起举足轻重的仲裁人的作用，而强制国家尊重法比较不易，因为国家掌握着实力”。[26]对于来自平等主体间的侵犯，民法侵权行为法以及刑法在多数情况下能给予有效的保护和救济，而对于来自国家的侵犯，权利受侵犯者由于与国家之间实力相差过于悬殊，往往难以得到有效的救济。因此，为了彻底摆脱我国财政的乱象，减轻公民的负担，应在完善公民权利救济制度的同时，必须从“正义国家”公民财产权保护的高度，遵循法治国家法律优位、法律保留、比例原则，从源头上完善课以公民金钱给付义务的法制。具体包括：1、重新审视1984年全国人大对国务院税收立法一揽子空白授权的规定，由全国人大收回税收立法的授权，对公民课税必须通过法律的方式进行。2、制定包括规费、受益费、特别公课等非税公课在内的完整的、统一的《行政事业性收费法》，明确各类非税公课的征收原则及要求。3、完善《行政处罚法》中罚款行政处罚的规定。由于罚款涉及人民基本权利的限制，其处罚的构成要件及数额，原则上应由法律加以规定。4、规范课以公民金钱给付义务的授权立法行为，授权的目的、范围、期限等必须符合明确性原则。同时，严格执行《立法法》中立法转授权禁止性规定。
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