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公告信息 |
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主要论著 |
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1、《论土地使用权出让合同的法律性质》（2007年大连律师论文集收录）
2、《我国立法听证制度运行中的若干问题及思考》
———兼谈律师参与立法听证的必要性和作用
内容提要：随着社会主义民主与法治的不断推进，立法听证制度已逐步成为我国的一项重要法律制度，它的确立与实施对于实现依法治国，建立社会主义法治国家具有重要的意义。但《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）只对立法听证作了原则性规定，相对于一些听证制度已建立几十年的发展国家相比，我国的立法听证实践正处于制度建构的初级阶段，笔者通过对立法听证的程序、规则、范围、听证代表的广泛、代表性，以及听证会效力等根本性问题进行探讨和研究，旨在对进一步建立和完善立法听证制度起到抛砖引玉作用。同时，由于律师对立法听证制度运用和构建有着更为深入的研究，能够提出有针对性、行之有效的建议，律师在参与立法听证程序中充当不同的角色，对向公民普及法律、培养公民的法律意识和法律信仰以及代表各利益相关人表达诉求起到特殊的作用。
关键词：听证制度 立法听证 听证规则 律师参与
一、立法听证的历史源渊及在我国的发展过程
立法听证（LEGISLATIVE HEARING）是指立法机关在制定或修改涉及公众或公民权益的法案时，听取利益相关者、社会各方及有关专家的意见并将这种意见作为立法依据或参考的制度形式和实践活动。立法听证制度之精髓在于以形式正义来保证实质正义，以程序公平来保证结果公平，从而体现民主政治的基本价值。自然公正原则、正当法律程序和依法治国理论是西方国家听证制度的法理基础。
作为正当法律程序的一项具体形式，听证制度创立之初仅适用于司法审判领域，主要用于体现司法运作的公平性和贯彻司法救济原则。这一制度形式从英国传入美国后，被进一步移植到立法活动和行政实践中去，从而被用作提升立法与行政民主化程度以及广泛获取相关信息的有益方法。第二次世界大战后，听证制度日益为越来越多的国家或地区所接纳并加以改进。在当今世界范围内，受现代民主理念的渐进传播潮流的促动，听证制度己经发展成为众多国家或地区的司法、立法和行政运作中的一种颇具实效和影响力的程序性民主形式。在我国法治建设过程中，听证被当作是一种新的政治参与形式和决策科学化的尝试。1993年，深圳在全国率先实行价格审价制度，这是我国听证制度的雏形。1996年《中华人民共和国行政处罚法》的通过，标志着听证制度在我国的确立。1998年5月1日正式实施的《中华人民共和国价格法》要求“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度”，从而把听证程序引入了我国行政决策领域。1999年9月9日，广东省人大常委会举行《广东省建设工程招投标管理条例》听证会，标志着听证制度在立法领域中的应用。2000年3月15日，九届全国人大第三次会议通过了《立法法》，其中第三十四条规定，列入议程的法律案，立法机关“应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。” 听证制度正式进入我国立法领域。与其他领域的听证相比，立法听证的规则性更强，民意征集和表达的途径更通畅，利益博弈和协调的过程更透明，是我国推进立法民主化的一个重要标志，也是广大群众直接参与立法活动的重要途径。
二、我国立法听证存在的主要问题及对策
继《行政处罚法》、《价格法》确立了行政处罚听证、价格听证制度之后，总结行政听证的实践经验，2000年的《立法法》又把听证制度引入立法程序。但《立法法》只对立法听证作了原则性规定，而没有具体的操作程序和适用条件、范围等，也没有涉及听证会效力等根本性问题。可以说，我国的立法听证实践正处于制度建构的初级阶段。综合各地的立法听证实践，我们可以看到，立法听证在我国尚处于探索阶段，与一些听证制度已经建立几十年的发达国家相比，无论在法律的定位上还是实际操作过程中都还存在许多问题和不够完善的地方。从外国议会立法经验中汲取对我有益的做法是完全必要的。对于基于理性选择和已经确立的立法听证制度，我们应当持积极的态度，大胆实践，在实践的过程中逐步形成符合我国国情、科学而有效的做法，包括建立必要的程序和规范。也只有通过实践，才能获得全面、深刻的认识，才能将程序和规范逐步地建立、健全起来。
1、建立统一的立法听证程序和规则。在目前的立法听证实践中，由于没有统一的程序和规则，导致立法听证显得极不规范和统一，客观上也影响了听证的效果。公众听证活动越来越程式化、表象化、形式化。听证会越开越像“茶话会”、“研讨会”，不但没有发挥公众听证制度的作用，反而在很大程度上妨碍了效率，甚至成为某些部门掩盖、包藏不正当目的的手段和工具。一个没有程序保障的公众权利，很难说是一项真正的权利，而一个没有程序制约的义务，很难得到有关机关的切实履行。因此，有必要建立统一的立法听证程序和规则，从而保证立法听证活动的公开、公正、客观，以推动立法工作的民主化、科学化。
2、确立立法听证的具体范围。西方政治文化背景下的立法听证是绝大多数西方国家立法的必经程序或是基本程序。而我国《立法法》规定，列入常务委员会会议议程的法律草案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证等形式。在这里，听证仅是立法中为保证和提高立法质量，实现立法民主化、科学化所可以采取的形式之一。很显然，这忽视了听证与座谈会、论证会等其他形式相比较所具有的公开性、充分性和客观性等特点。究竟哪些立法活动必须进行听证，哪些可以进行听证，哪些不用听证，目前，在我们的立法法和地方立法听证规则中都没有明确的界定。
从我国的目前的立法实践来看，我国立法听证的范围宜适用原则性规定、列举性规定以及排除性规定相结合。我国立法听证范围的列举性规定是：第一，关于价格、税收的立法；第二，关于行政处罚设置的方法；第三，关于行政机关实施行政许可、征收等的立法；第四，关于企业管理的法律与行政法规等。总之，必须举行立法听证的事项是其所立之法关系到人民的切身利益，其立法深刻影响公民的权利义务关系。
我国立法听证范围的排除性规定是出于保密和迅速行动的需要；或于急迫的情形；或为公共利益显得有必要应立即决定的不适用听证；或不仅没有必要，反而会造成耽搁和浪费。一般有下列事项：1）关于国防、外交方面的立法；2）关于国家机关组织、内部管理、办事程序和手续；3）能通过如测量、观察、实验、计算等科技手段解决的事项； 4）解释性法律、法规涉及的事项；5）其他事项。
3、确保听证代表的综合素质及其广泛性、代表性。在遴选听证参加人时，虽然大都强调“公平”“均衡”“对等”，力求达到有关方方面面的代表，尽可能全面地反映各种不同的意见，尽可能使听证参加人具有广泛性、代表性，但“遴选”毕竟不是选举，遴选听证参加人的渠道、方式，遴选的范围、地域、人群受到很大局限，不同利益很难公平、均衡。而且最重要的是，不同阶层、不同利益集团，利益表达的愿望、积极性不同，表达的条件、手段有区别，表达能力也不同。如果在操作上也不适当地放大立法听证的功能和作用，还可能成为一些利益集团对立法施加影响的方便场所。利益集团通过立法听证表达自己的愿望合理合法，关键是某些实力强大的利益集团，占据天时地利人和，掌握着更多的资源和表达渠道，甚至同某些行政部门有着千丝万缕的利益联系，更容易向立法者施加压力，而且他们使其利益法律化的愿望很强烈。而弱势群体往往个体利益分散，难以形成利益共同体，某项立法涉及整个群体的利益可能很大，但对单个个体来说利益可能不大，其参与立法听证的相对成本可能远远大于个体收益，因而表达其利益的愿望可能并不强烈，而且其表达的条件、能力均处于劣势。如果是这样，就很难说体现“公平”“均衡”“对等”。因此，对立法听证价值定位要准确，要突出听取意见功能弱化利益博弈功能。从《甘肃省消费者权益保护条例（草案）》立法听证会的组织情况来看，经过专业训练的律师在听证会上成了主角，他们引经据典，侃侃而谈，陈述论证显得“有理有据”；而从普通消费者中挑选出来的听证会参加者倒成了配角，陈述和表达处于明显“劣势”。如果机械地从人员构成上考虑广泛性和代表性，很可能是弱势群体更处于“弱势”。要使听证参加人在人员构成上达到广泛代表性几乎不可能，与其这样，不如考虑观点的广泛代表性，让各种不同的观点都能通过听证得到表达。这并不意味着普通市民参加听证陈述或者他们的意见不重要，也不意味着限制了处于弱势的群体或个体意愿的表达，恰恰相反，他们的利益最需要给予特别关注；任何群体任何人任何不同的观点，都可以通过本人或其代理人（比如律师）在听证会上得以表达，委托代理人（律师）听证陈述，也许效果更佳。这样一来，也避免了某些群体由于表达上的劣势而导致在听证过程处于“弱势”的现象，而且这更具有操作性。同时，听证代表也应当具有一定的参政议政能力，对所进行的行政立法内容有一定的了解，行政立法机关不能因害怕有人在听证会上提出反对意见而确定一些“听话代表”，这样的听证会必然是流于形式。同时，在确定听证代表程序中，可通过随机抽签确定听证代表，从而最大限度的保证听证代表广泛性、代表性，这样使听证过程能广泛听取各部门、各行业以及广大市民和利害关系人的意见，保证不同意见的各方有平等的发言机会。
4、解决好听证中的辩论环节。立法听证会的实质是就法律、法规案的制定、修订或者废止问题进行充分论证的过程，即通过深入的辩论、质证，使不同利益群体的代言人在同一会场进行面对面的讨论与交流，使利害关系人各方的意见得到充分展示，这样法规案中的矛盾必定会暴露得更加充分，意见也会更全面，使立法者借助于立法听证提高认识，更好地决策。因此，举行立法听证会必须要在不同意见的辩论上下功夫。而要进行有效的辩论，立法时应当明确三点：一是规定陈述人之间应当展开辩论；二是听证人要在听证前就法律、法规案的主要问题进行研究，搜集信息。听证开始后与听证陈述人就有关问题进行提问、辩论，通过相互之间的多回合的反复辩论，使不同的意见和观点进行碰撞，从而解决法规草案制定、修改中的一些矛盾；三是应当给听证会主持人更多的自由度和空间，使其在主持过程中及时归纳分歧点，组织各方围绕分歧点展开辩论，同时根据辩论需要灵活掌握发言的顺序和时间。当然主持人要善于引导，善于控制节奏，把住大局，把立法听证会引向深入。
5、注重对听证结果的处理。听证的主要功能和最终目的，是通过举行听证，实现立法、重大事项决策等的民主化、科学化。因此，可以建立决策机关的回应机制或者反馈制度，即对听证参加人发表的意见和提交的书面意见进行认真归纳，合理的予以充分采纳；未采纳的给予书面答复，阐明理由，从而最终实现听证的民主性功能和执行性功能并重，充分发挥听证效能。
三、律师参与立法听证，促进社会主义法治的完善
利益的调整主要是依靠法律，立法工作的实质就是对各种利益关系的分配、界定和协调。立法能否有效协调各种利益关系，关键是能否体现、促进、实现和保障公平和正义。目前，我国不少的法律法规执行效果不佳，首先就是因为制定的法律还不够科学，还不能称为完全意义上的良法。
2003年5月23日，贺卫方等法学家和律师，根据《宪法》第41条确认的公民建议权，联合上书全国人大常委会，提请就孙志刚案及收容遣送制度实施状况启动特别调查程序。因为“孙志刚案和类似事例的连续发生，恐怕已不能简单地归罪于恃强凌弱的个人。反省现行制度中可能存在的纵容行凶的漏洞，也并非不是当务之急。孙志刚案曝光以来，连带着对类似事例的关切，民众对当前的收容遣送制度，产生了不少的质疑……公众希望有一个令人信服的调查报告。”贺卫方等专家建议对收容遣送制度的实施状况和可能的改革方案，适时地召开听证会，听取有关国家机关、社会团体、公民以及专家的意见。对有关国家机关调查处理孙志刚案的情况，可以在发现疑点时召开听证会，进行必要的询问和质询。
6月18 日，国务院审议并原则通过了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法（草案）》，同时废止《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，至此，事情有了一个比较完美的结局，而能够取得这样一个较为满意的结局，律师倡导和参与立法听证在其中起到了不可忽视的作用。
有关物权法草案的听证会是全国人大层面举行的第一次立法听证会，也是迄今各界人士最为关注的立法听证会。物权法是确认财产、利用财产和保护财产的基本民事法律，既涉及国家的基本经济制度，也关系到千家万户的具体利益。2005年７月10日，根据全国人大常委会委员长会议的决定，物权法草案全文向社会公布征求意见。在40天的时间，社会各界人士为进一步完善物权法草案积极建言献策，共提出意见11543件。针对全国人大常委会组成人员和社会各界关注的问题，全国人大常委会负责人员多次召开听证会，认真听取有关方面的意见。还就这些问题在全国10多个省份进行调研听证。对于具体界定公共利益和用应收账款作担保等几个专业性较强的问题，全国人大常委会专门召开了立法听证会。
天津市人大法工委委托天津市律师协会起草《天津市地方立法听证办法（草案）》。律师协会组成了一个专门的起草小组，将在全国范围内向听证立法方面有专长的律师请教，以确保形成一个高质量、高水平的地方法规草案。
在以上立法听证会的启动和进行程序中，律师和法学家起到不可替代的作用，代表各利益阶层或团体或个人表达了利益诉求，制约和规范权力机关的行政权，使立法机关在制定或修改法律法规或规章中审慎地权衡各方的利益和诉求做出科学的决策，进而保障立法机关制定的法律法规有深厚的社会基础，减少以后的执行成本，提高效率又促进了社会和谐。同时，委托律师立法在一些地方立法机关正渐由个案走向群体，律师正日益成为公共立法中的第三方力量，律师这一角色在推进中国民主法治建设上将更多更主动地发挥着作用。
参考书目：
1、李恩庆，《建立科学的地方立法听证制度》（《人民代表报》，2006年7月18日）；
2、马发明，《从实践看听证立法需解决的主要问题》（《人大研究》，2004年第7期）；
3、廖军和、赵利杰，《提高地方立法质量，营造良好法制氛围》（《郑州人大工作》）；
4、胡健，《立法听证热之后的“冷思考”》（《中国立法述评》）
5、周伟，《完善立法听证制度研究》（《现代法学》1999年第6期）
6、蔡绍辉、柯敏，《我国听证制度的现状及其完善》（《湖北职业技术学院学报》2004年第4期）
7、唐兴霖 , 黄剑飞，《我国立法听证制度建构存在的问题及其完善》（《人大研究 》2004年07期）
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