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试论“民事执行难”的成因及解决方法
关键词：民事执行 成因 解决方法 探析
摘要：对案件的能否执行，直接影响到当事人对法院乃至对法律的信任与依赖，如果当事人通过诉讼途径只能讨一个说法，而自己的合法权益得不到切实的保障，那么当事人会丧失通过法律途径解决纠纷的信心，对法律失去信任，进而会通过其他的方法解决纠纷，破坏社会的安定团结，影响社会的稳定。由此，如何从根本上解决民事执行难的问题已经成为越来越多的法律界人士的关注焦点。
一、 民事强制执行的意义
民事强制执行，即当事人之间的民事纠纷经人民法院、仲裁机构作出生效法律判决后，负有债务的一方拒绝履行自己的义务，债权人可以申请民事强制执行机关依据生效法律文书的内容按照法律规定的程序强制债务人履行债务的活动或程序。
民事执行就诉讼或仲裁中胜诉的当事人而言，是其花费高昂的诉讼成本，经过繁多法定程序主张权利的目的和归宿；对判决（裁决）或调解结果的能否顺利执行，直接影响到当事人的合法权益的维护目的是否达到。对当事人来讲，民事诉讼是解决纠纷的途径而执行是否到位才是权益是否能够得到保障的根本。民事强制执行直接体现国家司法的权威性，直接影响法律在公民心中的地位。可见执行工作在执法各环节中的地位和重要性。
二、 民事强制执行的现状
现阶段，民事执行难已经成为一种社会普遍现象，也已经成为推行依法治国，推进民主法制建设障碍的一个主要症结。当事人对法院工作的评价，最终的结果是要看执行的结果，然而，对法律文书执行的现状却不容乐观，执行难已是多年来困扰各级人民法院的首要问题。“白判、空调、法律白条、赢了官司输了钱、惨胜”等等新词汇在社会上的逐渐流行说明法院的判决相当一部分成了一纸空文，同时，也成为了人民群众对法院工作不满的焦点。
根据最高人民法院院长肖扬2004年、2005年的《最高人民法院工作报告》：2003年全年共审结各类案件5687905件，涉案标的金额7685亿元。2003年全国法院全年共执结案件2343868件，执行标的金额3434亿元。2004年地方各级人民法院全年共审结婚姻家庭、继承、合同、侵权等各类民事一审案件4303744件，诉讼标的金额6390亿元。2004年地方各级人民法院全年共执结案件2150405件，执行标的金额3320亿元。通过以上数字可以看出，我国现阶段对民事案件的执行率无论是案件数还是涉案标的均达不到50，还有相当一部分通过诉讼取得一个“说法”的当事人并没有真正的通过诉讼以维护自己的合法权益。最高人民法院的工作报告中，最高人民法院院长肖扬也指出：“民商事案件执行难问题已成为一大“顽症””必须“采取有力措施解决执行难”。
近年来，全国各地法院开展了各式各样的“会战式”、“运动式”、“风暴式”集中执行行动，对积压的执行案件进行强有力的执行，但是我们应当看到，这些行动或许从表面上可以对“执行难”的现象有所缓解，但这并不是解决执行难的根本办法，也不符合十六大报告一再强调的依法治国思想。
同时我们也应当注意到，对案件的能否执行，也直接影响到当事人对法院乃至对法律的信任与依赖，如果当事人通过诉讼途径只能讨一个说法，而自己的合法权益得不到切实的保障，那么当事人会丧失通过法律途径解决纠纷的信心，对法律失去信任，进而会通过其他的方法解决纠纷，破坏社会的安定团结，影响社会的稳定。
由此，如何从根本上解决民事执行难的问题，已经成为越来越多的法律界人士的关注焦点。
三、 民事强制执行难的成因分析
1、 立法上的欠缺。
一直以来，我国对民事执行的法律规定是在《民事诉讼法》中以民事诉讼分编的形式设《执行程序》编，而没有专门的执行立法。民事执行是作为民事诉讼的一部分规定的，共有30条规定作为民事强制执行的程序及实体处理依据，而该30条规定对于维护法律尊严，保障法律实施，维护当事人合法权益之具体体现的执行工作而言，显然不足，凸现许多先天不足。
这主要表现在：（1）、基本法内容粗疏，而司法解释在执行中的地位却异常显要。 当前我国民事强制执行的基本法规定只有《民事诉讼法》第二百零七条至二百三十六条，我们可想而知，要想用这三十条规定来规范复杂的实践操作显然是非常困难的，这就必然导致司法解释在执行法律体系中充当着举足轻重的角色，更不论最高院下发的对执行工作所作批复及其它通知、办法涉及到的有关规定。长期以来，我国法院在执行过程中主要是依赖这些司法解释进行操作，假使我们现在取消这些司法解释，那么执行制度还能否正常运行就耐人寻味了。总之，执行法律体系出现了基本法内容粗疏、规定滞后、缺陷，而司法解释等规定在执行法律体系中地位处却异常显要的怪现象。
（2）、现行执行制度法律规定分散，内容少，可操作性不强。在司法实践中，人民法院办理执行可循之章非常散乱，有关民事强制执行的法律规定更是廖廖可数，具体主要包括以下几则：《中华人民共和国民事诉讼法》、最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》、最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》，还有就是一些司法解释、通知、批复、办法及其它部门法中所涉及到的的相关条文。这些规定内容相当分散、缺失严重。比如对执行担保、案外人提出执行异议的处理，目前只是要求各法院按有关法律及司法解释办理，而没有作出系统明确的规定；对无故推诿拒不接受或协助执行的单位及个人未规定责任追究制，对地方和部门保护主义如何制裁等等问题均未作出明确的规定。正是由于法律规范的疏漏，给法院执行工作带来了诸多不便，继而影响了当事人合法诉权的即时实现。举一个简单的例子：最高人民法院《关于加强和改进委托执行工作的若干规定》第四条规定：“受托法院收到委托手续不全的，执行期限自受托法院收到齐全手续之日起计算”，但该条未对委托法院办理齐全手续的期限予以限制，这就不可避免法院之间由于种种原因而利用该规定互相推诿、扯皮，由此而造成执行期的拖沓。
（3）、立法者片面强调程序法的设计，而忽视了实体法方面的规定，导致当事人在执行中行使诉讼权益无章可循。无论是现行基本法亦或是司法解释，均有一个共同的特点，那就是片面注重程序的规定，忽视了对执行实体法方面的规定。在执行实践中，法院会经常遇到各种派生性的纠纷，而要解决这些纠纷就必然会运用到实体法方面的规定，且在当前执行权分为执行裁决权、执行实施权、执行命令权的情形下，假使没有相应的实体法规定，试问法院该如何正常行使执行裁决权？以往，法院长期是依赖《民事诉讼法》等规定来处理，有甚者在遇到问题时临时向上级法院请示，再等待逐级上报后的批复，这样做必然会影响法院的执行效率；而实体法方面的缺失，又必然导致当事人在执行中诉权不能得以完整行使，其本质也就是剥夺了当事人诸如抗辩权等合法诉权的行使，从而容易导致执行不公。
（4）法律威慑性不足。在许多人看来，《民事诉讼法》主要是针对民事诉讼的规定，而对于“诉讼”的理解，大多数人认为一审、二审、再审的过程才是诉讼，而执行阶段不属于诉讼。执行是对诉讼结果的执行，而执行本身不属于诉讼过程。导致许多人对民事强制执行的重要性认识不足。在一般老百姓眼里，甚至在某些领导心目中，民事诉讼法是打官司的法，执行没有专门法律，对不执行法院裁判也是犯法的意识是很淡薄的，更因为随处都能听到或见到周围的人（单位）没有执行法院裁判并没有被怎么样，所以，从内心里并不惧怕被法院执行，助长了一些被执行人逃避债务的侥幸心理，无形中给地方保护、给说情者心理以有恃无恐。
2、 执法力度的薄弱
现在，民事执行的执行机关是人民法院。人民法院设执行庭（或称执行局），作为人民法院的一个业务庭，专门负责对人民法院生效判决、调解法律文书及仲裁裁决，行政处罚决定的强制执行机构。该业务庭要对本院的所有的未主动履行的民事判决、调解，以及仲裁委的裁决、相关行政机关的处罚决定、外地法院的委托执行进行强制执行。随着民事、经济纠纷的增多及专业性要求，法院对民事案件的审理作了详细的划分，许多地方的法院都对民事审判庭的业务进行了一般民事、经济、知识产权甚至有劳动争议、人身伤害等更为详尽的划分，增设了业务庭及审判人员，但是对执行庭工作人员的人员配置、办公设施的配置却远远跟不上需要。造成了普遍存在的“重审理，轻执行”的现象的存在。
执行工作人员的缺少与越来越多的执行案件的矛盾日益突出，执行工作人员还要面临工作考核、地方保护等多种来自关方面的执行阻力。使得越来越多的人对执行标的大、被执行人在本地、难度小的案件愿意执行，而对于异地执行、标的小、难度大的案件，都不愿办理的情况，使得许多有执行可能的案件得不到有力的执行。
因执行工作的难度大、人员少，使得现实中许多对被执行人财产的线索搜集等应由执行机关依职权行使的工作却交由申请人负责提供，从而导致了许多的申请人与法院、与被申请人、与第三人的纠纷。
另外，《刑法》规定，对有能力履行而拒不履行法院生效的判决、裁定的，可以依法追究拒不执行法院判决、裁定罪的刑事责任，对于此类案件的侦查是在公安机关，而对于对此类案件的举报法律没有规定，现实中一般是法院的执行机关移送，公安机关对于申请执行人的举报一般不予受理。而法院的执行机关没有权利直接查处此类案件，移送的少之又少，使得虽有《刑法》的严格规定，但缺少执行措施。
3、 社会缺少征信体制
在中国由计划经济向市场经济转轨的过程中，社会信用意识并没有随之建立，因而缺乏对失信的惩戒机制，造成全社会严重的信用危机。而这种征信制度的缺失，使得失去信用的人并得不到相应的惩罚或限制，其社会评价并未因其失信而降低。现在有许多案件的被执行人，通过转移、隐匿财产，拒不履行生效法律文书，却可以大行其道，其生活质量、社会信誉度等都不会受到影响。严重的影响了当事人通过法律途径解决纠纷的信心，损害了法律的尊严。
四、 民事强制执行难的解决方法探讨
1、 执行立法及执行局的设立构想
（1） 制定《民事强制执行法》
制定单独的《民事强制执行法》在法理上具有可行性，强制执行与民事诉讼是两种不同的法律制度，二者在基本理念、指导原则以及具体的程序设计上都存在很大差别。制定独立的民事强制执行法，摆脱现行民事诉讼法体例、结构及基本原则的限制，可以使其体例更加完善、结构更加合理、内容更加全面，也符合世界执行立法的潮流。
笔者认为，《民事强制执行法》应对以下问题作出明确规定：
①《民事强制执行法》应对民事强制执行的程序、实体都作出详细的，可操作性强的规定，以方便执行人员在具体工作中真正“有法可依”。
②以法律的形式确定执行机关的政府归属性。一直以来，我国司法界都在追求“审执分立”的执行模式，但是在现实中，执行庭（局）作为人民法院的一个业务庭，其人员、办公设施等统一由法院负责，而执行法官的身份也脱离不了“法官”的光环。笔者认为，要做到真正的审执分立，应该将执行的权利移交政府。因为对已经生效的法律文书的执行行为，其实是一种行政权力，这种权力的实施，应该由政府实施。
③以法律的形式确定拒不执行法院判决、裁定罪由执行局负责立案侦查。《中华人民共和国刑法》规定，拒不执行已生效的判决、裁定的，情节严重的，可以依法追究拒不执行判决、裁定罪的刑事责任，但是对该罪的侦查权是在公安机关。而应由谁向公安机关报案法律上也没有相关的规定。到底是申请人报案还是执行机关移送模糊不清，导致现在真正被追究刑事责任的被执行人微乎其微，《刑法》的规定并未能真正的做到打击拒不执行法院判决、裁定的行为。笔者认为：归属于政府的执行局，在对法院生效法律文书的执行过程中，如果发现被执行人有执行能力而拒不执行法院的判决、裁定，依法律授予自己的职权立案侦查，无论是从工作的方便性上还是对拒不执行法院判决、裁定行为的威慑性上，都要好很多。
④以法律的形式确定政府救济。对于支付赡养费、抚养费、伤残补助金等一些与申请人的最基本生活息息相关的执行款项，如果被执行人确实无履行能力的案件，为了满足申请人的最基本的生活需要，可以以法律的形式确定政府救济。以法律的形式确定可实施政府救济的案由及政府救济基金的来源。
（2） 设立隶属于政府的执行局
如前所述，真正要做到审执分离，应该将执行机关的性质重新定位，法院是国家法律的执行者，是纠纷的裁判者，而执行局是法院作出的生效法律文书的执行者，这种权力应归属于行政权力，那么执行局的性质就应该是隶属于同级政府的一个行政机关。执行局应是隶属于同级人民政府的，依法执行各种生效法律文书的行政机关。这样的定位，对执行局的工作是很有好处的。①执行局所执行的生效的法律文书并不仅仅包括法院的判决、裁定，还包括仲裁机关的裁决书、行政机关的处罚决定书，将执行局定位于政府的专门的行政机关，可以很好的解决现实中存在的“重判决，轻裁决，轻处罚”的执行怪现象。②执行局的政府归属性可以解决现在普遍存在的执行工作人员不足，资金、装备不足的现象。执行局归属于政府后，对于执行工作人员实行公务员管理，其工作资金、装备等由同级财政负责。③有利于执行局在执行工作中与各行政机关的协调。④对于执行过程中遇到的问题，可以依职权作出相应的行政处罚，当事人有申请复议或提起行政诉讼的权利，明晰执行局的职责，加强对执行局的监督管理。
2、 异地执行的责任分配
异地执行一直是执行工作中的难点，为此，最高人民法院曾专门下发关于异地执行的规定，对异地执行作出了许多规定，但是该规定的出台，并未从根本上解决异地执行难的问题。笔者认为：对于执行局的异地执行，可以参考公安机关的异地办案。对于被执行人在外地的执行案件，申请人可以到本地执行局申请强制执行，本地执行局受理后，可以委托被执行人所在地的执行局协助调查被执行人的财产状况或对被执行人采取强制措施，也可以通过被执行人所在地执行局协助，到被执行人所在地对被执行人的财产进行查封或对被执行采取强制措施。
被执行人及被执行的财产可能在全国各地，这与公安机关对刑事案件的侦查是有相似性的，笔者认为，执行局对异地执行的工作模式可以参考或借鉴公安机关异地办案的工作模式，在此不再赘述。
3、 社会征信体制的建立和完善
国家应尽快建立具有中国特色的社会征信体制。对公民（企业）的资信状况、信誉、经济能力等信息建立公民（企业）个人信息卡，工商机关、银行等与公民生活息息相关的行政机关可以查询公民的个人资信状况。而每个公民（企业）的信息卡是唯一的，同该该信息卡可以一目了然的了解持卡人的资信状况，如果持卡人有未归还的钱款或正在被执行的信息，可以使持卡人的日常生活得到限制，比如到银行贷款，银行发现持卡人有不良记录，即可以拒绝贷款，一来可以保障自己的贷款安全，二来对有不良记录者也是一种惩罚。
4、 设立民事执行救济制度
可能有些案件，被执行人确实没有执行能力，而申请人却对案件款有迫切的需要，比如死亡补偿费、伤残补助金、工伤津贴、赡养费、抚养费等。有的案件在当事人通过诉讼取得了胜诉后，可能因被执行人的执行能力等因素，确实无法执行。对这种现象，现在的通行做法就是申请人自认倒霉，国家对这种情况也没有任何的公力救济。这也与现行的执行体制是有关系的。如前面所提到的，现在的执行局是隶属于法院的，而法院的性质也决定了法院并没有对社会公众资源（如税收、捐款）等的支配权，所以对于在民事执行中的社会公力救济的责任让法院去实施是不可行的，但是，如果执行局归属政府，政府对社会公众实施公力救济是完全可行的。政府的执行局在对民事案件的执行中，如果发现符合法律规定的需要由公力救济的执行案件，可以由执行局申请对申请人进行公力救济，以保障申请人的最基本生活需要。如果被执行人有执行能力后，所执行的案件款进入政府救济基金。
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