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公告信息 |
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主要论著 |
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巧用行政复议程序 代理土地维权案件
——律师代理行政复议案件实务
作者 闫凤翥 河北冀港律师事务所 律师
《行政复议法》已于1999年10月1日起施行，目前各级行政复议机构已建立健全，并纳入了法制轨道。《行政复议法》的施行不仅仅是各级政府依法行政，从严治政的一项重要举措，也是律师代理业务的新领域。律师如何熟练运用行政复议法，维护当事人的合法权益，特别是维护农民的合法权利，为农民维权找到一条合法的救济途径，是律师维护农民权利业务中的一项新实务。
一、选准复议机关是代理农民维权案件的复议申请技巧
行政复议机关是指：依照《行政复议法》履行行政复议职责的行政机关。具体来说就是指受理行政复议申请，做出复议决定的行政机关。具体办事机构为行政复议机关设立的法制办公室（科），律师代理行政复议案件，首要任务是选准复议机关，在选择复议机关的实际工作中，要熟练掌握《行政复议法》第十二、十三、十四、十五条的具体规定。根据案件具体情况，本着：“便利、高效”的原则为委托人选准复议机关。因此，律师要清楚代理的复议案件应到哪个复议机关申请。根据《行政复议法》的规定，复议申请应按下列方法递交：
（一）对县级以上各级政府职能厅局的具体行政行为不服的按下列原则递交复议申请
1、实行垂直领导的厅局只向其上级主管厅局递交申请；
2、不实行垂直领导的厅局，可以选择本级政府或上级主管厅局递交申请。
（二）对政府职能厅局依法设立的派出机构作出的具体行政行为不服的按下列原则递交申请
1、依法以自己名义作出的具体行政行为的可以向设立该派出机构的职能厅局或者该职能厅局的本级政府递交申请；
2、不是或依法不能以自己名义作出具体行政行为的，按着对政府职能厅局的具体行政行为递交原则递交申请；
3、对法定授权的职能部门作出的具体行政行为，首先看其是否是法律或法规授权。规章或规范性文件授权的，不能做出具体行政行为。对法定授权的组织的具体行政行为不服的，向直接管理该组织的行政机关递交复议申请。
（三）对乡镇以上各级政府的具体行政行为不服的按下列原则递交申请
向上一级政府递交复议申请，不能向原级或越级递交复议申请。即不服乡镇级政府的复议到县区政府递交复议申请；不服县区政府的行政复议到市或行署（盟）级政府递交申请，不服市或行署（盟）的行政复议到省（自治区、直辖市）政府递交申请。
（四）对国务院各部委或省级政府的具体行政不服的适用原级复议原则，即谁做出谁复议
1、对省部级的复议申请，必须先原级复议。对复议不服的才可向国务院申请复议，也可选择向法院提出诉讼。
2、国务院的行政复议决定是终级的
（五）对两个以上行政机关共同做出具体行政行为不服的，有三种情况分别处理
1、同一个政府两个以上职能厅局共同作出的具体行政行为，向这些厅局所属的政府递交
行政复议申请。
2、不同级别政府所属职能厅局共同作出的具体行政行为向级别高的职能厅局所属政府递交复议申请。
3、对两个以上政府共同作出具体行政行为不服的向级别高的政府上一级政府递交复议申请，但有省政府为共同政府时，则向省级政府递交复议申请。对两个以上不同省份的市级以下政府共同作出的具体行政行为不服的，可优选一方的上级政府递交复议申请。
二、熟练掌握哪些具体行政行为可以申请行政复议是代理农民维权案件的行政救济技巧
哪些行政行为可以提出复议申请是行政复议的受理范围，不是所有的具体行政行为都可以进行行政复议，只有行政机关所做的具体行政行为侵害了农民的合法权益，且该具体行政行为己列入了《行政复议法》的行政复议范围时，才可提出行政复议。
行政机关的具体行政行为侵害了农民的合法权益，律师要充分运用行政复议方法，要求行政机关进行救济，更大限度地维护农民的权利。因此根据《行政复议法》第六条的列举概括式的规定，结合农民生产生活的实际。归纳出有下列情形之一的可以提出行政复议申请：
（一）对行政机关作出的行政处罚决定不服的包括下列几项行政处罚行政行为
农业行政主管厅局，依据《农业法》《种子法》等农业法规对农民或农村经济组织做出的罚款，未收违法所得，未收非法财物的处罚决定；
林业行政主管厅局（林业公安机关），依据《森林法》《野生动物保护法》等行业法规对农民或农村经济组织做出的罚款，未收违法所得，未收非法财物的处罚规定；
动植物防疫主管厅局，依据动植物检疫法律法规对农民或农村各级组织做出的罚款、未收违法所得、消毁动植物病原体的处罚决定；
水政行政主管厅局，依据《水利法》《河道管理条例》等相关法律法规对农民或农村农村经济组织作出的罚款等行政处罚。
国地资源行政主管厅局依据《土地管理法》及实施细则对农民作出的罚款，加罚滞纳金的处罚决定；
（二）行政机关对农民作出的有关许可证等变更、中止、撤销的决定不服的包括下列几项决定
国土资源行政主管厅局作出变更、中止、撤销采矿许可证的；
水政主管厅局作出的变更、中止、撤销用水许可证的；
劳动或技术主管厅局作出变更、中止、撤销农民权术资格证书的。
（三）行政机关对农民作出的关于确认自然资源所有权或使用权的决定不服的包括下列几项决定
乡镇级政府作出的土地使用权决定；
县政府作出的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草源、荒地、滩涂的所有权、使用权决定；
（四）行政机关侵犯农民合法经营自主权提出的行政复议包括下列几项：
1、乡镇集体所有制企业经营自主权包括：
（1）对其全部财产进行占有、使用、收益和处分权；
（2）拒绝平调的权利；
（3）自主安排生产、经营、服务活动的权利；
（4）确定产品价格权、劳务价格权；
（5）自愿参加行业协会权利；
（6）申办贷款权利，利用外资权利；
（7）自主确定企业的机构设置、用工、劳务报酬权利；
（8）开发利用自然资源的权利；
（9）自主订立合同的权利。
2、农村承包经营户的经营自主权包括：
（1）按照合同约定享有自主权；
（2）自主确定种植品种的权利；
（3）自主安排农业生产的权利；
（4）自主决定劳动雇工的权利。
（五）行政机关变更或废止农业承包合同，侵犯农民合法权益提出的行政复议申请包括：
1、行政机关确认合同无效的；
2、行政机关决定变更合同的；
3、行政机关决定废止合同的；
4、行政机关支持发包方不履行合同的；
5、行政机关决定提高承包费的；
6、行政机关决定解除合同的。
（六）行政机关乱摊派、增加农民负担提出行政复议申请包括：
1、行政机关收取治安费的；
2、行政机关调征劳力修建道路、学校的；
3、行政机关自行规定向农民收费的；
4、行政机关向农民乱摊派乱收费用的。
（七）向行政机关申办证照、资格证、申请审批、登记，行政机关不依法办理的：
1、向林业主管局中办采伐许可证、狩猎证、林地使用证、林权证的；
2、向国土资源主管局申办宅基地使用证、土地所有权证、土地使用证的；
3、向农业合同主管机关申办土地承包证的；
4、向民政局、乡政府申办村委会成员当选证和登记的；
5、向国土资源主管机关申请宅基地抵押、荒山合同抵押登记的；
6、向土地承包合同主管机关申请土地流转登记事项的；
三、在代理行政复议案件中注意掌握以下几点
（一）对行政机关作出具体行政行为所依据的规定一并提出审查申请
对行政机关作出具体行政行为所依据的规定一并提出审查申请有利于行政复议的合法解决。《行政复议法》第七条规定了行政复议的同时申请人可一并提出抽象行政行为的审查包括：
1、国务院各部门制定的规定；
2、县级以上政府及职能部门的规定；
3、乡镇政府的规定；
这里注意的是审查的内容不包括规章，只是各级政府或部门的“红头文件”如果该具体行政行为所依据的是这些政府或部门的“红头文件”就应提出申请予以审查。
（二）行政机关对民事纠纷作出的调解或处理决定，不能提出复议申请，只能按原纠纷提起诉讼解决
（三）利用“转送”达到立案的目的
由于特殊原因，有时复议申请无法递交，造成不能如期主张权利，因此，根据行政复议法第十五条规定，只要符合十五条的“五个”情形可采取转送的办法立案。即可以直接向具体行政行为发生地的县级政府递交申请，由该县政府自接到复议申请之日起7日内转送有关复议机关报，并告知申请人，接受转送的行政机关应在5日内审查是否受理，告知申请人的，即为受理。
（五）行政复议机关已经受理的，在法定复议期限内不得向法院提起行政诉讼
《行政复议法》第十六条规定的法定复议期限内不得向法院提出行政诉讼。一是要掌握法定期限是多长，行政复议法第三十条规定：1、一般为60日；2、特别情况延长30日；3、法律规定短于60日的从其规定；二是复议机关不按期做出复议决定，超过法定期限满之日起15日内即可向法院提起行政诉讼。
（六）复议机关不予受理或受理后不予答复的处理原则
1、属于复议前置的具体行政行为，如果复议机关不予受理或在法定期间内不予答复的，申请人可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起15日内。以复议机关或原作出具体行政行为机关为被告，向法院提出了诉讼，请示求法院判决受理、给予答复或撤消具体行政行。
2、属于复议或诉讼由当事人选择的具体行政行为如遇上述情况就原具体行政行为的作出机关为被告提起行政诉讼。
（七）复议机关复议决定做出后，如不服复议决定提起行政诉讼的处理原则
1、属于行政复议范围，但不属于行政诉讼范围的复议决定，当事人不服的，不能向法院提起行政诉讼；
2、属于行政诉讼范围的具体行政行为的复议决定，如不服可向法院提出诉讼。
3、属于最终裁决的复议决定不能向法院提起行政诉讼。最终裁决的复议决定包括以下几种：
（1） 对省部级复议决定不服，向国务院申请仲裁的而做出的最终决定。
（2） 国务院或省级政府对行政区划的勘定；
（3） 国务院或省部级政府对土地调整的复议决定；
（4） 国务院或省级政府对征收土地的复议决定；
（5） 省级政府对确认自然资源所有权的复议决定；
（6） 省级政府对确认自然资源使用权的复议议决定；
（7） 行政诉讼法受理范围以外的其他行政行为的复议决定；
（8） 抽象行政行为的审查决定。
四、深刻理解行政复议审查方法，在代理行政复议案件时要充分发挥律师代理作用
在行政复议的实践中，行政机关主要采取以下两种方式：一是书面审查办法；行政复议机关只对申请材料及证据和被申请人及第三人提供的答辩材料及相关证据进行书面审查，原则上不向复议双方了解情况，也不做相关调查。二是当面审查办法，类似于法庭开庭办法，但只有下列二种情况下才采取当面审查。1、申请人要求复议机关听取意见或者调查了解情况，2、复议机关认为必要时可采用当面审查办法。实践中，行政复议机关当面审查的方式是多样的，既可采取分别听取意见，也可采取将各方当事人召集到一起进行调查，质证辩论。结合行政复议方法，根据行政复议案件的具体情况代理人应该注意以下几点：
1、及时与行政复议机关沟通，掌握第一时间信息及时查阅、复制被申请人或第三人的答辩和证据材料，以获得相关证据。注意复印件应当要求复议机关加盖公章证明复议时间及与原件相符的说明。
2、对获得的被申请人提供的答辩和证据资料进行认真的分析。结合当时的法律、法规、规章对其具体行政行为进行综合评价，做出是否申请当面审查、质证、辩论等决定。对于争议较大的复议案件一般要求行政复议机关对相关证据进行质证，提出辩论意见；
3、对于当面审查的复议申请应及时向复议机关递交代理词或法律意见书。对争议的事实和法律的适用、具体行政行为的合法性给予充分的论述。
4、代理人要特别注意被申请向复议机关提交作出具体行政行为的证据，依据和相关资料的时间。行政复议法第二十三条规定，被申请人应当自收到复议申请书副本之日起10日内提出书面答辩，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关资料。代理律师要在阅卷时查明被申请人收到复议申请书副本的日期，是否在10日内提交的有关卷宗资料，即从收到之日算起10日内。如超过该期限，则复议结果即以确定为撤销该具体行政行为；复议法第二十八条第四项明确规定：不按规定提交书面答复、提交有关证据、依据的视为没有证据、依据。
5、行政复议法规定涉及农民行政复议前置的应先行复议，绝不可先行提起行政诉讼。
除行政复议法以外的特别法中如有复议前置的规定从其规定，如无前置要求的从其复议法。以免驳回行政起诉。行政复议法规定的复议前置涉及农民权利的行政复议案件较多，主要有如下几类：
（1）行政机关依法赋予专属权力的有关决定：
征收土地决定；集体土地边界的决定；集体土地所有权的确认。
（2）赋予他人权利性质的决定：
确认土地承包权的决定或不予确认；宅基地使用权的确认发证；乡镇企业用地或公益用地的审批；
（3）可能侵权性质的决定：
集体采矿权到期前责令交回采矿权或取消采矿权；不依法批准集体组织个别调整土地的申请；不依法批准集体组织 以外的单位或个人承包土地的；不依法审批宅基地的；不依法审批乡镇公共设施，公益用地的；不受理集体组织土地确权申请的；
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