第六章行政程序法的听证制度

一、行政程序法听证制度的法律意义

听证是行政机关在作出影响行政相对人合法权益的决定前，由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人有表达意见、提供证据以及行政机关听取意见、接纳证据的程序所构成的一种法律制度。

从法理上分析，法律基本制度作为克服法律基本原则欠缺可操作性之弱点的一种手段，已成为现代法律不可欠缺的要素之一。尽管法律基本制度仍然是由法律规范所构成，但法律规范是无法替代法律基本制度的价值功能。在世界范围内，许多国家在制定行政程序法的过程中，都在有意识地运用法律规范构筑起若干行政程序法的基本制度，并以这些基本制度为基石，借助于其他法律规范作为法律基本制度的连接点，从而构筑起一国的行政程序法基本制度体系。

行政程序法的基本制度应该是一个相对比较独立的、完整的程序法律制度体系。如果说行政程序法的基本原则是行政程序中具有高屋建瓴意义的行为准则，那么，行政程序法的基本原则则是将这些行为准则化解为具体的行为操作过程，并通过行政程序法的基本制度表现出来。

行政程序法听证制度是行政程序法基本制度的核心。这是因为，行政程序的公正与公开，构成了行政程序法的生命源；没有公正与公开，就没有行政程序法。而行政程序的公正与公开并不仅仅是在于让行政相对人了解一个行为的结果，并让行政相对人得到一个可以进行司法救济的法律途径。“对于行政机关而言，这一问题的实质是要求行政机关履行职能实现法律授权的目的时应当有一个正当合理的程序；从保护公民合法权益而言，则表现为在行政机关行使权力作出行政行为（不管是抽象的或具体的行政行为）对行政相对人发生效力之前，就应当提供某种程序的保障，就应当赋予行政相对人以某种程序上的权利，使之通过对程序上权利的行使来维护自已的合法权益。”[1]

行政程序法中听证制度的法哲学基础，一般认为是英美普通法中的自然公正原则（Nature Justice）。自然公正原则中的两条众所周知基本程序规则已成为各国诉讼程序法的基本原则。[2]自然公正原则在司法领域中引人注目的功能，日益为追求法治的人们所关注。这种关注首先在立法领域中表现出来，即议会为使立法更趋合情合理、为法律创造更好的实施条件，便请与立法有关的利害关系人、或法律专家、政府官员等陈述意见，从而形成了立法听证（Legislative Hearing）。２０世纪之后，行政权扩张导致了行政机关，其一，进一步拓宽了行政权活动的范围，客观上形成了行政立法权和行政司法权。其二，更加广泛的自由裁量权。在这样的社会背景下，如何规范行政机关依法行使行政权这一与法治生死悠关的问题凸现在人们的面前，如果要保证社会能正常地发展，人们必须解决这个问题。

人们在解决这一问题时发现，原有的行政法律制度至少存在着二个缺陷：其一，行政实体法律依据已无法再能有效地控制行政权，“依法律行政原则”有重新检讨的必要；其二，法律赋予行政相对人事后的司法救济权已不能有效地保护其自身的合法权益。于是，人们提出了从行政程序上去控制行政机关已扩张且仍在日益扩张的行政权的方法，其核心是在行政权运作过程中设置各种监督机制，在各种行政程序的监督机制中，听证制度尤为重要。人们到此已经认识到，“一个健全的法律，如果使用武断的专横的程序去执行，不能发生良好的效果。一个不良的法律，如果用一个健全的程序去执行，可以限制或削弱法律的不良效果。”[3]经过法学家和法官的不懈努力，以美国１９４６年联邦<<行政程序法>>为代表，在行政程序中确立起较为成熟的听证制度。

各国行政程序法之间有关听证制度的内容的差异性是客观存在的，但其基本的内容却有相同性。一般认为，行政程序法的听证制度的基本内容主要是：

１、告知和通知。告知是行政机关在作出决定前将决定的事实和法律理由依法定形式告知给利害关系人。通知是行政机关将有关听证的事项在法定期限内通告利害关系人，以使利害关系人有充分的时间准备参加听证。告知和通知在行政程序中发挥着行政机关与行政相对人之间的沟通作用，是听证中不可缺少的程序，对行政相对人的听证权起着重要的保障作用。

２、公开听证。听证必须公开，让社会民众有机会了解行政机关的行政决定作出的过程，从而实现监督行政机关依法行政。但听证如涉及到国家秘密、商业秘密和个人隐私的，听证可以不公开进行。

３、委托代理。行政相对人并不一定都能自如地运用法律维护自已的合法权益，因此，应当允许其获得必要的法律帮助。在听证中，行政相对人可以委托代理人参加听证，以维护自已的合法权益。

４、对抗辩论。对抗辩论是由行政机关提出决定的事实和法律依据，行政相对人对此提出质疑和反诘，从而使案件事实更趋真实可靠，行政决定更趋于公正、合理。

５、制作笔录。听证过程必须以记录的形式保存下来，行政机关必须以笔录作为作出行政决定的唯一依据。

二、各国行政程序法听证制度比较

（一）美国

美国联邦行政程序法中的听证制度，其确立的依据除普通法中自然公正原则外，还包括美国宪法中的正当法律程序的宪法原则。美国宪法修正案第５条规定：“未经正当的法律程序不得剥夺任何人的生命、自由或财产。”修正案第１４条又规定：“任何州不得未经正当的法律程序而剥夺任何人的生命、自由或财产。”美国１９４６年联邦<<行政程序法>>以设立听证制度作为贯彻这一宪法原则的具体措施，从而创设了颇有影响的美国式的听证制度。

１、不适用听证的范围

从法理上说，凡是行政机关的决定对利害关系人的合法权益可能产生不利影响的，利害关系人均可要求以听证来表达自已的利益要求。人们不否认“行政机关的正当法律程序听证，正是来源于法院的司法听证，但司法听证的规定严格，内容复杂，行政程序贵在迅速，行政听证不能完全模仿法院模式。”[4]因此，从行政决定的性质和行政机关的效率要求等因素分析，必然会存在不能、不宜进行听证而作出行政决定的情况。在美国联邦行政程法中，不适用听证的范围是：

（１）合众国的军事或外交职能；

（２）机关内务管理和人事、公共财产、信贷、拔款、福利和合同事务；

（３）以后必须由法院重新进行法律审和事实审的事项；

（４）职员的录用和任期，但任命行政法官除外；

（５）仅可根据审查、测验或选举就能得到结论的诉讼；

（６）行政机关代表法院参加的诉讼；

（７）劳工代表的资格证明。[5]

后来，随着社会的不断变迁，法院通过判例发展了以下不适用听证的情形：

（１）当事人放弃听证权利的。听证是当事人的一项权利，所以，当事人在法定的或合理的期间内不主张听证时，视为放弃听证权利，行政机关可以作出决定。

（２）立法性事实。立法性事实是指不局限于特定人或少数人而带有普通性的事实。行政机关在制定法规、政策和行使自由裁量权时所考虑的是立法性事实，而不是针对特定人的情况或特定案件的事定。这些事实可以不经听证而由行政机关决定。

（３）可用计算、视察、考试、测验或选择代替听证的。行政机关有时决定所依据的事实可以作一些客观的标准进行判断，完全可以确定其真实性，因而听证就显得不必要了。

（４）迟延听证。一般来说，听证应当在作出决定以前，但是，在一定条件下，只要不损害当事人的利益，听证也完全可以在事后进行。

（５）紧急行为。行政机关为了保护公共利益的需要，有时可以不经过听证而直接作出行政决定。这并不违反宪法所规定的正当法律程序。

（６）由于特权所享受的利益。正当法律程序在传统上只适用于行政决定影响公民的权利。当事人如因特权如福利津贴等，不受宪法正当法律程序的保护。[6]

２、听证主持人

美国法律史显示，听证作为正当法律程序的一项重要法律制度，在１９４６年联邦<<行政程序法>>以前就已经存在。当时主持听证的主要是行政机关的官员，称之为讯问审查官（trial examiner）。行政机关的长官当然有主持听证的资格，但因为“这些行政机关有那么许多工作．．．．．．以至他们的首长局或委员会成员很少能主持需要证据的审讯。”[7]解决这个问题的办法是，由行政机关的长官随案指定其下属官员主持听证。但是，由于长官指定听证主持人的随意性和听证主持人法律地位的不独立性，因而其主持听证的公正性经常受到当事人的怀疑而引发不满。

美国１９４６年联邦<<行政程序法>>为了克服这一缺陷，对听证主持人作了明确的规定。该法第５５６条第２款规定：“主持听证的官员应是：（１）机关；（２）构成机关的一个或几个成员；（３）根据本编第３１０５第规定任命的一个或几个听证审查官（hearing examiner）。”与讯问审查官不同的是，听证审查官是由联邦文官事务委员会对具有律师资格和行政经验的人员，通过考试合格后，列入听证审查官名单，每个行政机关根据工作需要，从文官事务委员会所认可的名单中任命若干听证主持人。１９７２年，文官事务委员会将听证审查官改称为行政法官，表明了听证审查官的工作基本上与法院的法官相同。联邦国会在１９７８年的一部法律中，也承认了行政法官的名称，从而大大地提高了行政法官的法律地位。[8]

行政法官在法律上具有相对独立性，不受行政机关长官的直接控制，没有试用期，每个行政法官轮流主持听证，他们不能执行与主持听证工作不相容的职务。行政法官在编制上是所在的行政机关的工作人员，但在任免、工资、待遇上都受文官委员会的控制。行政机关长官不能撤换行政法官。如果行政法官有法定免职的情形，或者文官委员会认为有正当理由的，也必须通过听证程序才能罢免行政法官。

根据１９４６年联邦<<行政程序法>>第５５６条第２款规定：“本法并不取代由法律指定或由法律特别规定设置的委员会或其他职员主持的特种类型的程序的全部或部分。”这一法律规定表明，如有法律作出特别规定，适用该程序所处理的案件可以不经过行政法官主持听证，而由其他行政官员主持听证后作出决定。如在１９５７年的一个法律中，它规定移民和归化局在驱逐外国人的裁决中，可以由特别调查官主持听证。

行政法官在主持听证过程中，具有下列权力：

（１）主持宣誓；

（２）依据法律的授权签发传票；

（３）就证明的提供作出裁决，接收有关证据；

（４）为司法的目的，接受证据或主持证人作证；

（５）掌握听证的进程；

（６）经当事人同意，主持召开解决或简化争端的会议；

（６）处理程序上的请求或类似问题；

（７）依据本法第５５７条规定作出裁决或提出建议性的裁决；

（８）采取符合本法要求的机关规章授权的其他行动。

由此可见，美国的行政法官与诉讼法中的法官相差甚远，因为在诉讼程序中，法官处于仲裁人的法律地位，不能主动询问当事人及证人。美国的行政法官的地位与法国行政诉讼中的预审法官相近，法国预审法官在正式开庭前，要认真阅读诉讼材料，进行调查研究，查明案件的事实情况和法律问题等。[9]

３、制定规章的听证制度

美国１９４６年联邦<<行政程序法>>第５５３条依据制定规章是否应当以听证记录为依据规定了两种程序，即非正式程序和正式程序，从而形成了两种并不一致的听证制度，即非正式听证和正式听证。

（１）非正式听证

非正式听证，又可称之为评论程序（Common Process），它是社会公众或利害关系人对已经公布在<<联邦登记>>上的拟定的规章草案表达自已意见的各种方法的总称。

为保证公众有效地对规章提出意见，除规章已注明了将受此规章管辖的人的姓名并且将通知送达本人或他们事实上已依法得到了通知外，行政机关应将拟定的规章以通告形式公布在<<联邦登记>>上。通告应当包括如下内容：

说明制定规章的会议时间、地点和性质；

指出拟定规章的法律依据；

拟定规章的条款，或者说明拟定规章的主要内容及其所涉及到的主题和问题。

除非有法律规定必须发布通告或举行听证会外，下列情况可以不适用于通告：

解释性规章；

关于政策的一般声明、机关组织、程序和工作制度方面的规章；

机关有正当理由认定（应将此认定和简要的理由说明裁入所发布的规章之内）关于此事的通告和公共程序是不切合实际，没有必要或有悖于公共利益的。

评论时间自拟定规章在<<联邦登记>>公布之日起３０天，通常是６０天。

公众评论规章的具体方式可以采取提供书面意见或资料的方式，也可以通过口头提供意见，还可以在行政机关主持下通过非正式的磋商、会谈等方式表达自已的意见。因为法律并不要求行政机关在非正式程序中采取口头听证的方式取得证据，而提供书面意见是非正式程序中公众参与听证的一个主要方式。对于公众所提出的意见，行政机关在制定规章时仅作参考，它可以在不考虑公众所提的意见的情况下，根据自已的知识和实际工作经验制定规章。

作为行政公开的一项法律制度，非正式听证一方面可以增进行政机关吸收各种不同的意见，使制定规章更加科学、可行；另一方面因行政机关的规章制定不受公众意见的约束，从而保证了行政机关制定规章的工作效率。因此，非正式的听证被称之为美国当代行政法上的一个创举。[10]

（２）正式听证

正式听证，即审判型的口头听证，这种听证具有明显的司法化性质。证据听证是正式听证的核心。美国１９４６年联邦<<行政程序法>>第５５３条规定：“法律规定必须根据行政听证的记录制定的规章，则不适用本款规定，而适用本法的第５５６条和第５５７条规定。”该法第５５６条和第５５７条主要规定了一种行政机关接受口头听证的程序规则。行政机关在制定规章时究竟采用何种听证方式，取决于国会授权法的规定。由于正式听证本身程序繁琐，损耗人力与物力，所以国会很少通过法律对行政机关提出这种要求。美国行政法学家戴维斯教授因此指出，法官、立法者和行政官员都同意这样的看法：正式听证程序对于制定普遍适用的规章并不适宜，由于这种原因，使正式听证程序的情形是少之又少，可能几乎没有，在将来可能会没有。[11]

与非正式听证相比，正式听证具有如下特点：

通过口头表达意见。在正式听证中，法律要求行政机关接受当事人通过口头提出的证据，但是，如果在不影响当事人合法权益的前提下，行政机关也可以接受当事人书面提出的证据。

辩论。在正式听证中，双方当事人可以就听证的某一方面的问题进行互相辩论。行政机关在听证会上也可以提出自已的观点和材料，让当事人进行辩论，否则，这一观点和材料就不能在规章制定时作为依据。

听证记录。正式听证中的记录是行政机关制定规章的唯一依据，行政机关不能运用听证以外的材料制定规章。否则，该当规章将在司法审中被宣告无效。

由行政法官主持听证。

（３）混合听证

混合听证是指行政机关在制定规章进行听证时，交叉或混合使用书面和口头听证的一种听证方式。它是本世纪７０年代以来美国对联邦行政程序进行改革的一种产物。推动行政程序改革的主要原因是，正式听证尽管扩大了行政民主化，但它是以行政机关牺牲行政效率为代价的。美国联邦行政程序法发展史记载，联邦食品药品管理局的一个关于花生酱的规章制定工作（加上司法审查）从开始到结束前后长达１１年之多。[12]为此，经过立法者、法官和行政官员的共同努力，在行政实践中终于创造出一种新的听证形式混合听证。

混合听证在具体操作方式上，与其他两种听证方式并不相同。混合听证可以由行政机关主动召集，也可以由当事人申请开始。在听证过程中，当事人可用书面提出意见，也可以用口头表达意见。听证主持官员可以向当事人提出问题，当事人也可向主持听证的官员了解有半情况。如果条件允许，主持久听证官员还可以给当事人互相辩论的机会。这种灵活的听证方式虽然没有联邦<<行政程序法>>的依据，但它符合现代行政管理的客观需要，从某种意义上说，它是行政机关自由裁量权扩张的结果。在一般情况下，只要国会在授权法中没有明确要求行政机关必须依据正式听证记录为制定规章的唯一依据，则行政机关尽可能使用混合听证来制定规章。由于混合听证的方式得到了法院的认同，因此，在没有法律具体规定行政机关制定规章采用何种听证方式时，行政机关尽可能运用混合听证来制定规章。

４、作出裁决的听证

裁决是指“机关对某一问题(除制定规章以外的问题，但包括核批许可证的问题)所作的最终处理决定的全部或一部分，裁决令可以采用肯定性的、否定性的、禁止性的或宣告性的形式。”[13]作出裁决与制定规章的最大不同在于，作出裁决的结果是一个裁决令（order），而制定规章的结果则是一个规则（rule）。１９４６年联邦<<行政程序法>>对行政机关作出裁决的行政行为，只规定了正式听证制度，而没有涉及到非正式听证制度，但这并不能说明非正式听证制度的地位的次要性。相反，依据“法律正当程序”这一宪法原则所发展起来的非正式听证制度在美国联邦政府作出裁决过程中却有着非常广泛的适用性。

（１）正式听证

正式听证仅适用于“法律规定的必须根据行政机关听证记录作出的裁决，”是一种审判型的听证方式。行政机关在作出裁决时，如果没有法律规定裁决必须依据听证记录作出的，则行政机关可以在不受联邦<<行政程序法>>的约束的前提下，依据自由裁量权选择听证方式。

正式听证由以下几部分内容构成：

通知通知是指行政机关在举行听证会前将有关听证的事项通知到有关当事人的一种行政行为。通知与得到通知构成了行政程序法上的行政机关职责与当事人的权利关系。美国１９４６年联邦<<行政程序法>>第５５４条第２款规定：“有权得到行政机关听证通知的人，必须就下列事项及时得到通知：a．听证的时间、地点和性质；b．举行听证的法律依据和管辖权限；c．听证所要涉及的事实和法律问题。”这一规定引出了有关通知的三个实质性问题：

谁有权可以得到通知？

最初的法律理论认为利害关系人（Party in interrst）是得到听证通知的主体，但美国１９４６年联邦<<行政程序法>>却并没有明确规定利害关系人的概念和范围。美国联邦<<贸易委员会法>>第４５条第２款作“基于明示的适当理由”作为认定利害关系人的一个法律标准，这实际上是用了一个模糊的标准赋予了行政机关确定利害关系人的自由裁量权。以权利和义务是否受行政行为直接影响为标准，形成了一个“明显当事人”的概念。所谓“明显当事人”是指其权利和义务受行政行为直接影响的人。但是，随着现代社会的不断变化和发展，在受行政行为直接影响的明显当事人外，还存在着为数不少的受行政行为间接影响的利害关系人。如果不给这些利害关系人通知使其能参加听证，显然是不公平的。但是，让这些人得到通知在美国１９４６年联邦<<行政程序法>>中却又是没有法律依据。尽管美国行政机关和法院通过适用各机关的组织法、机关制定的规章以及以及国会通过的法律中的特别规定来解决这一矛盾，但成文法的标准模糊性却仍然阻碍了解决这一矛盾的彻底性。美国行政法学家施瓦茨教授认为，谁有权利得到行政机关受审讯的问题与谁有资格请求对行政行为进行司法审查的问题密切有关。作为一般原则，谁有权利到行政机关受审讯，谁就应当有资格诉诸司法复审，反之亦然。这两种情形的标准都是不利影响，谁受了不太间接的影响，谁就有权到行政机关和司法机关受审讯。[14]施瓦茨教授的观点对美国法院的判决产生了很大的影响，一些法院在其判决中多次强调应当让更多的人参加听证，从而使更多的人能有机会通过法律途径保护自已的合法权益。美国联邦第二上诉法院在一个判例中称：“现在，只要不影响公共事务有条不紊地进行，任何有利害关系的人都有权参加听证。”[15]参加听证人数的增加可能会影响行政效率，但行政机关不得以效率为由排除应当有权参加听证的人参加听证。为此，哥伦比亚特区上诉法院曾在一个判决中提出如下指导原则：“为了保证听证能有效率而又迅速地进行，方法不在于排斥有权参与听证的利害关系人，而是控制听证程序的进程，要求所有的参加听证的人不偏离所争论的问题，不提出重复的或无关的证据。”[16]因此，在美国目前情况下，只要是利害关系人都有权得到通知。

何时得到通知？

美国１９４６年联邦<<行政程序法>>要求行政机关应当及时给予当事人通知，以便使当事人有充分的时间准备听证材料。但这个准备时间究竟应限定在几天，美国１９４６年联邦<<行政程序法>>并没有作出具体规定，而是由行政机关依据具体案件自由决定。行政机关就通知时间是否公正合理，往往由法院来裁决。法院认为，在听证前几小时给予通知显然是不够的。在终止福利补助前３天给予通知或终止国家住宅租赁的听证前４天给予通知也显然是不够。联邦最高法院指出，在有关终止福利的听证前７天给予通知一般来说就够了。当然，有些案件的通知期限如能延长些可能更合理。一旦法律规定了期限,法院通常会依据立法机关所确定的标准。在美国，有州的法律规定了明确的通知期限，如加利福尼亚州行政程序法规定，通知书至少应在１０天以前送达到当事人.这是行政机关必须遵循的时间。[17]

以何种方式送达通知？

这个问题在美国１９４６年联邦<<行政程序法>>中也没有具体规定。一般来说，如果国会的授权法中没有明确规定行政机关听证通知的具体送达方式，那么，听证通知送达的具体方式就由行政机关自主决定，它可以直接送达当事人，也可以通过挂号邮寄方式送达当事人。以普通邮件送达方式只能在当事人不能证明受到损害时才能适用。

听证通知书对于当事人来说，具有十分重要的法律意义。首先，听证通知意味着听证程序已经启动。如果是行政机关发动的听证程序，那么，接到通知的当事人就有义务提出答辩书，否则，将视为承认通知书中所记载的主张；如果是私人发动的听证程序，那么接到通知的当事人有权对通知内容法律问题或事实问题提出异议。其次，听证通知书是当事人参加听证的权利的法律依据，没有听证通知书，就意味着其没有听证的权利。第三，听证通知书是当事人有充分时间进行听证准备的时间保证。因为，一张合法的听证通知书在到达当事人之后，应当给予当事人有充分的听证前的准备时间，否则，听证通知书就没有任何法律意义。这张听证通知书因此也可能为法院宣告无效。

听证前的协商美国１９４６年联邦<<行政程序法>>第５５４条第２款规定：“机关应当为所有利害关系当事人提供机会，使他们能够提出和研究各种事实、论据、解决办法。如果听时间、性质和公共利益允许，使他们能提出和研究变通建议。只有在当事人之间不能以协商方法解决争议的情况下，依本法第５５６条和第５５７条规定得到听证和裁决书。”这就是说，在正式听证以前，行政机关应当为利害关系当事人按排一个协商的机会，并尽可能促成利害关系当事人之间协商成功。它的法律意义在于，如果利害关系当事人之间协商成功，则行政机关可以避免举行正式听证，节约开支，提高行政效率。

职能分工职能分工在这里是指在一个行政机关内实现调查、起诉人员与听证、裁决人员相互分开。正如美国大法官布伦南所说的：“该法（即美国１９４６年联邦<<行政程序法>>引者注）体现了内部分工理论，把职能留在行政机关内，但保障这些职能互相隔绝，加强审讯人员的独立性。”[18]根据联邦<<行政程序法>>规定，听证由具有独立法律地位的的行政法官主持，他不得：“a．向某人或某当事人就争议的事实征询意见，除非已经发出通知，使所有当事人都有机会参加。b．对为某体具机关履行调查或起诉职责的职员或其代表负责，或受其监督或受其指示。”这一规定显然要求行政法官与司法法官一样保持一种超然的法律地位。例如，在一个案件中，行政法官与该案的公诉人同乘一架飞机由华盛顿去达拉斯，因为听证将在那里举行。但在途中他们讨论了案件，他们同住一家旅馆，又在往返的机场途中讨论了案件。审理此案的法院认为，联邦<<行政程序法>>禁止行政法官作此类的接触[19]为保证行政法官的独立性，美国１９４６年联邦<<行政程序法>>对从事调查和起诉职责的官员继续作进一步限制：“为机关履行调查和起诉职责的官员或代表不得参与该案事实上相互联系的案件裁决；对这类案件的裁决也不得提咨询性意见或建议性裁决。除非他们作为证人或律师参加公开诉讼，否则也不得参加机关根据本法第５５７条之规定对此类案件进行的复议。”[20]这一规定可以说是浸透着分权制衡的法律精神，充分体现了美国法律的传统思想，是美国宪政活动的具体表征之一。然而，美国法律的另一方面的精神实用主义也在这里得到充分体现。在行政听证过程中，绝对的职能分工有时是无法实现的，即使实现了，不仅会无助反而有害于实现行政活动的目的。从实用主义角度看，必须允许在职能分工中存在若干例外：“a．对申请原始许可证的决定；b．涉及价格的正当性与适用的程序；或涉及公用事业、公共运输的设施和经营活动的程序；c机关或构成机关的一个或几个成员。”[21]因此，职能分工的适用在一个行政机关内部要完全实现是做不到的，正如勒尼德．汉德法官所说：“只要职能没有彻底分开，那么不论在什么行政制度下，最终都会形成起诉人与法官融合。．．．．．．但是，这种职能的融合是否仅允许存在于行政机关的最高层，例如机关本身，那倒是大不一样的。”[22]

听证记录听证记录是行政机关对当事人所陈述的意见和提供的证据所作的一种记裁。呼证记录在内容上应当全面、真实、客观地反映听证的全过程，是行政机关作出裁决的依据；而且行政机关必须依据听证记录作出裁决。这就是被称之为“案卷排他性原则。”联邦最高法院首席法官范德比尔在马扎诉坎维奇亚一案中对这一原则作了精辟的阐述：“在依法举行的听证中，行政法庭作裁决时，不得考虑听证记录以外的任何材料。．．．．．．若不遵守这一原则，要求听证的权利就毫无价值了。如果作裁决的人在裁决时可以随意抛开记录不顾，如果听从了他人对事实和法律的裁决结论和建议，．．．．．．那在听证中提交的证据，论证其意义的权利又有什么实际价值呢？”[23]因此，听证过程中形成的听证记录是一份具有法律意义的文件，是对行政机关裁决权的一种制约力量。

（２）非正式听证

美国１９４６年联邦<<行政程序法>>并没有规定非正式的听证制度，但以后的几十年中，联邦行政机关依据联邦宪法中的正当法律程序条款发展出一个灵活、高效的非正式听证制度。根据美国１９４６年联邦<<行政程序法>>的规定，只有法律规定要求依据行政机关听证记录作出裁决的，才适用正式听证制度。但实际上，国会在其立法中对行政机关提出的这一要求并不多。“根据美国的一位法学家估计，百分之九十以上的行政活动采用非正式听证，正式听证所占的份量不到百分之一。美国司法部长行政委员会１９４１年的最后报告中声称：‘非正式程序构成行政裁决的绝对多数，它们是行政程序的真正生命线。’”[24]因此，行政机关的许多裁决采用何种方式听证，取决行政机关的自由裁量权。

然而，行政机关的自由裁量权并不是一个可以不受外界正当干涉的封闭堡垒，它必须受正当程序的限制。正当法律程序最低的要求是应给予对方一个机会，让其陈述自已的意见和出示证据，抗辩来自他方的不法侵害。而当事人陈述意见，提供证据的时间、方式、进程则由行政机关依自由裁量权决定。

与正式听证相比，非正式听证具有如下特点：a．灵活性。由于法律没对非正式听证具体内容上作出详尽规定，因此，听证具体的活动由行政机关依据其自由裁量权灵活确定。b．效率性。行政机关可依据每个案件的具体情况，但又在不违反正当法律程序的最低要求下，举行听证活动，以保证听证的行政效率，以适应社会发展的需要。c．广泛的适用性。非正式听证具有广泛的适用性，这是因为，正式程序司法味道太浓厚，程序僵硬、固板，尽管它比较公正，但并不完全适应行政管理的客观需要。在一般情况下，除行政裁决涉及到公民的生命、自由和重大财产利益时给予正式听证就已经具备了宪法正当法律程序原则的基本要求；而大量其它的行政案件通过非正式听证作出裁决，更能符合现代社会的发展需要。

因此，我们可以看到，美国在发展其行政听证制度过程中，对并不适用现代社会发展的法律制度，不是以一种墨守成规的消极态度对待之，相反，联邦法院那种司法能动性，具有创造性地将国会制定的成文法灵活地适用于日趋复杂的行政管理活动。应该说，它代表了现代社会法律发展的一种方向。

（二）奥地利

在上个世纪未，奥地利的行政法学家在创导制定行政程序法时，就已经提出了“给予当事人充分表示意见之机会”应是行政程序法的基本内容之一。也有学者认为：“当事人之听证与行政官署对其行政措施应有说明理由之义务，应为法治国家行政手续之最主要原则。”在当时奥地利国会中也有议员指出：“应著手从事行政法法典化工作，俾能使行政实体法建立在明确而又积极有效的基础上。我们奥国并无行政程序之规定或法规。此项程序沦于毫无规律之状态中，而任由官署恣意决定。故如欲将司法之观念引进行政之领域，务必将有关保障人民权益之规范，明确规定，以便官署适用。”[25]在这样的法理背景作用下，奥地利在１９２６年１月１日生效的<<行政程序法>>确立行政听证制度。尽管到１９５０年５月２３日重新公布这一法律之间经过多次修改，但有关听证的规定几乎没有多大的变化。

奥地利<<行政程序法>>设有行政听证制度，但它的内容远远没有美国那么丰富。其原因我认为主要是作为大陆法系国家之一的奥地利没有美国那种深厚的重法律程序的文化传统。奥地利<<行政程序法>>第３７条规定：“调查程序的目的，在于确定解决行政案件所依据的事实，并给予当事人主张其权利和利益的机会。”这是奥地利<<行政程序法>>的听证制度的法律依据和总的原则。由此可见，（１）听证的目的在于确定行政案件所依据的事实，而不涉及到法律适用。（２）听证的适用范围仅限于具体行政案件，而不涉及到行政机关所进行的行政立法活动。与美国联邦<<行政程序法>>的规定相比较，这里的差异就相当的明显。

奥地利<<行政程序法>>的听证制度由下列内容构成：

１、听证开始

根据奥地利<<行政程序法>>第３９条规定，听证程序可以由行政机关依据职权开始，也可以由当事人依据申请开始，但行政机关也可以拒绝当事人要求听证的申请；而且对行政机关拒绝要求听证申请的，当事人不得请求法律救济。如果行政机关是依据法律、章程或团体协约所规定的标准决定金钱给付，或紧急情况下，可以不举行听证而直接作出裁决。在听证开始后，如发生应当由其他机关或法院作决定或判决的先决问题时，除有法律作特别规定外，行政机关应当依其自已的观点和判断作为裁决的基础，以便不影响听证程序的“迅速、简单及省费”地进行。如果法院或其他行政机关对先决问题作出不同的决定时，一方当事人可依据奥地利<<行政程序法>>第６９条第２项的规定申请重新审理。但如果这一先决问题已经或同时由主持听证机关受理，在行政机关有明确的裁决前，应当中止先决问题的解决程序，以免使听证程序产生不必要的担搁。从这里我们可以看出，尽管奥地利<<行政程序法>>规定了听证程序，但它并没有如美国那样，将听证程序看成是公民基本权利的宪法性保障，尤其以当事人不得对行政机关拒绝听证申请进行法律救济最为明显。这无疑为行政机关可能滥用听证决定权提供了法律依据。

２、听证通知

有关听证的通知应当及时送达给利害关系人，以保证其能及时、有效地参加听证。奥地利<<行政程序法>>对听证通知等有关法律文书的送过特别得重视，并以专章作了详尽的规定。其内容主要是：

（１）送达方式根据奥地利<<行政程序法>>的规定，法律文书的送达方式主要有通过邮递、行政机关人员或乡镇公所送达。

（２）送达地点在一般情况下，受送达人的住宅、营业所在地、商店或工作场所都可作为法律文书送达的地点，如受送达人是律师或公证人，应将有关法律文书送达到其事务所。在上述地点以外，如果受送达人自愿接收，行政机关的送达也具有相同的法律效力。如果受送达人不具备上述送达地点的，则行政机关可将法律文书送达到收件人所在地即可。

（３）代收送达如果还不能在上述地点将有关法律文书送达到受送达人，则行政机关可将法律文书送达到该地点中与受送达人相识而且已成年的职员或其家属。如果行政机关的工作人员没有找到上述人员，法律文书也可向该住房的出租人或经出租人指定的房屋管理人员，但他们可以拒绝接收。行政机关如不能依据上述方法送达法律文书时，则可以用邮寄送达方式，并将该法律文书提存在该管理区的邮局；不通达邮局送达的，则可提存在送达地点的乡镇公所。提存应当以书面形式说明，可能时应当以口头形式通知受送达人的邻居。提存说明书应当投入受送达人的住宅、营业处、工厂或事务所所设的信箱，如无信箱，可以张贴在大门上。向营业处、工厂或事务所送达时，应当在其工作日进行，依上述规定留存的法律文书，将产生法律效力，如提存说明书被损坏、毁坏或丢失，不影响送达的法律效力。如受送达人因暂时离开其通常住所地，导致法律文书不能及时送达的，应将其送回行政机关。

（４）亲收送达行政机关如有特别重要的理由，可命令受送达人亲自接收法律文书。如不能以此规定送达，应当用书面通知催促其在指定的时间和地点接收法律文书。该催促通知书应当依据代收送达的有关规定进行。

（５）特别规定在下列情况下，行政机关的送达可适用特别规定：其一，在国内居住的人，如已授权他人代收法律文书的，法律文书应向被授权人送达。其二，关系人自愿或应行政机关的要求指定共同代理人或授权代理人的，可向其代理人送达法律文书。关系人为多数而且未指定共同代理人的或授权代理人的，应向第一位签字人送达法律文书；关系人有数个代理人的，可向其中一人送达即可。

（６）公告送达对住所不明或不知的多数关系人，如未选定代理人时，行政机关可以公告送达。公告在行政机关的公告牌上张贴二周后视为送达，除非法律有特别规定。

（７）其他规定其一，对一人送达的法律文书，如该人在法律文书交付邮局或其他送达方式以前来领取的，应当由基出具收据后接收。其二，送达方式如有瑕疵，应从该法律文书实际到达收件人时起，视为送达。

对已知的个人的听证通知，可依据上述规定的方式送达进行送达。对其他人如需要送达听证通知，行政机关可以在乡镇内或指定的该邦的报纸上上公告有关听证通知的内容。

为保证参加听证的人有一定的准备时间，听证通知应当适当提前到达听证参加人，但究竟应当提前几天，奥地利<<行政程序法>>没有作具体规定，与美国一样，这个问题由行政机关依其自由裁量权决定。在确定听证日期的通知中还应当注明参加听证人员注意的有关事项，如有图表或其他附件用于听证目的而应公开并让听证参加人阅览时，应同时注明阅览的时间和地点。

听证通知如已在乡镇内公告，或在邦指定为公务公告的报纸上公告的，参加听证的人如有异议应在听证开始前一天或听证中提出，在其他时间提出的，行政机关可以拒绝受理。请求进行听证程序的当事人迟误听证的，行政机关仍然可以在其缺席下进行听证，也可以由其支付有关费用后由行政机关另行选定听证时间。

从奥地利<<行政程序法>>有关听证通知的送达方式规定的内容看，其这一制度的完善性远甚于美国。因为在美国１９４６联邦<<行政程序法>>中有关听证通知的内容、送达仅见于第５５４条第２款的规定，不如奥地利<<行政程序法>>所规定的详尽程度。但是，美国人并不因此感到在具体操作上有什么不便之处，因为它有法院不断制造的一个个判例弥补着成文法的局限性。

３、听证

奥地利<<行政程序法>>对听证的具体过程作了比较详尽的规定：

（１）听证开始后，听证主持人应当询问到场的当事人和其他关系人的姓名、年龄和籍贯等身份事项，审查当事人和其他关系人的地位以及有否代理人及其代理权限，并简要说明理由。

（２）在听证过程中，听证主持人应当控制听证向有利于查清听证事实方向发展，不让听证偏离听证主题或不必要的延误。应当保证听证人充分行使听证权，尽可能给关系人有协助认定事实的机会，但与案件无关的人员在听证过中不得发言。

（３）听证当事人有权提出一切与本案有关的观点，并提供证据；对其他关系人、证人、鉴定人所提出的观点，被认为是属于众所周知的事实，或者他人提出的申请以及行政机关调查所得的事实，发表自已的观点。

（４）听证主持人有权决定听取当事人、关系人的陈述，调查证人陈述，或者讨论以前调查证据的结果等顺序。听证主持人有权决定要求调查证据的申请，驳回显然并不重要的申请。

（５）听证主持人有权决定听证程序的中止或改期进行，并以口头决定继续听证的具体时间。

（６）如有两个以上的当事人的请求相对立时，主持人应当尽可能促成这一请求与公共利益及其他关系人所主张的利益协调一致。

４、听证记录

听证记录是听证过程的一个书面记录，也是行政机关作出决定的依据，因此，听证记录是听证程序发展的必然结果。奥地利<<行政程序法>>对听证记录作了以下若干规定：

（１）每次听证内容及其过程应当正确明白地作成书面笔录。笔录应当包括：其一，听证的时间、地点和标的；如果不是首次听证，必要时应简要记载前次听证的情况。其二，听证的机关和听证主持人的及协办人的姓名，在场关系人及其代理人、所讯问的证人与鉴定人的姓名。其三，听证主持人的亲笔签名。

（２）听证笔录都应向当事人朗读，并由当事人以亲笔签名证实，除当事人自愿放弃以外。如不能签或仅能以署押代签名，或拒绝签名，或在全部记录或记载其个人陈述部分作成笔录以前离开时，行政机关应当注明的关人员未签名的原因，并由主持人用明示的方式在笔录上证明其真实性。

（３）对已经作成的笔录，任何人都不得将其重要部分涂改、附加，或者改变词义。如有删除的文字，仍应当保留其字迹以供辩认。附加重要的文字，或者当事人对笔录认为记录不完整或不正确提出异议时，应当给予补充并应特别加以确认。

（４）依据上述规定所制成的笔录，对听证过程和事项具有充分的证明力。但如有反证证明笔录的不正确性，当事人仍然可以在一定情形下提出，如行政诉讼过程中，当事人可以作为一个诉讼请求的理由。

５、结束听证

在所有当事人的陈述已制成笔录，且所有证据也已调查完毕时，除当事人放弃外，听证主持人应当宣读听证笔录，如无法律特别规定时，可作出口头宣告性裁决后，宣布听证终结。

（三）西班牙

西班牙１９５８年<<行政程序法>>并不象奥地利那样详尽地规定行政程序的听证制度。在西班牙１９５８年<<行政程序法>>的１４６个条文中，它仅用了１条即第９１条规定了行政程序的听证内容。如此简略的规定在其他国家行政程序法中也是少见的。这也充分地体现了西班牙<<行政程序法>>的行政效率原则。

现就西班牙<<行政程序法>>所规定的行政程听证制度分述如下：

１、通知

根据西班牙<<行政程序法>>的规定，行政机关在审查行政案件开始后，拟定处理决定前，应当将处理决定的依据、理由通知给利害关系人，以便他们可以在不少于１０天，不超过１５天的期限内为自已申辩，并呈交他认为合适的有关文件和证据。

通知应当通过公函、信件、电报或者其他能够表明利害关系人接收、日期和所通知行为性质的途径进行，并应当在任何情况下寄往利害关系人的住处或由他指定的通知送达处。如是公函或信件，应当依附挂号证明送达。如送达通知时，利害关系人不其住处，则其住宅内的任何其他人在说明他与利害关系人之间的亲属关系后可以代替利害关系人接收。在不知或不明利害关系人的住所时，通知应当在市政府有关最新住宅的通知栏和国家或省官方公报上给予公告。因通知直接关系到利害关系人能否实现听证权，因此，即使象西班牙这样一个不关注听证过程的具体细节的国家，它也如美国、奥地利那样，对保障利害关系人的听证权实现的通知制度也是相当重视的。

２、听证

关于听证的具体步骤，西班牙<<行政程序法>>仅作了如下两项原则规定：

（１）听证应当在法律顾问处报告或国务委员会意见作出之前进行，以避免听证变成一种没有实际意义的形式。如果行政机关在听证前对案件已有结论，则听证就变得没有任何意义。

（２）如果听证中没有出现、处理决定中也没有注意到其他事实，或者利害关系人所引用的其他申辩和证据，则听证程序可以取消。由此可见，如果西班牙<<行政程序法>>对听证程序的具体步骤没有规定时，听证程序的具体步骤则由行政机关依其自由裁量权决定。因此，在这方面，我认为，西班牙<<行政程序法>>比奥地利更加重视对行政效率的追求。

但是，在西班牙１９９２年的<<行政程序法>>中，由于受公平原则的影响，该法对最能体现行政民主的听证制度相当重视，且作了详尽的规定。有关该法听证制度的主要内容是：

１、听证制度中的通知

（１）通知应过任何能表明利害关系人或者其他代表接收、被通知行为的日期、特征及内容的方式作出。所作通知的证明应作为案件的组成部份。

（２）应利害关系请求而开始的程序，通知应在其请求中所指明的地点进行。如果不可能这样做，则应在适合此目的的任何地点、并通过符合（１）中的任何方式进行。如果在利害关系住所进行通知，但利害关系人在递交通知时不在场，则在该住所的任何人出示身份后均可负责接收。

（３）如果利害关系人或其代表拒绝行政活动的通知，则应在案件中说明已试图通知的有关情况，并根据程序视手续已告完成。

（４）如果利害关系人为陌生者，不知道（１）中所述通知地址或方式，或者试图通知而未成功，则应根据处理所通知的行为不同行政机关及作出该行为的部门所在的地区范围，通过在其最后住所所在的市政府的公告栏、<<国家官方公报>>、<<自治区官方公报>>、<<省官方公报>>以上发布公告的方式予以通知。

（５）以下列情形公布代替通知产生相同的效力：其一，如果行为有不确定多数的收件人，或者行政机关认为仅对一个利害关系发出通知不足以保证全体周知，在后一种情形下公布为已作通知的补充。其二，如为录用程序或任何形式组织招试必须指出进行相继公布的公告栏或通知媒介，在不于上述地方发出的通知无效。

２、一般程序中听证规定

（１）审理程序后，并紧接着在起草裁决建议前，应告知利害关系人或其代表的听证权利，但涉及到本法第３７条第５款所规定的信息或材料的情形除外。

（２）利害关系人可在不于１０天、不多于１５天期限内，提出引证并递交认为适当的资料及理由。

（３）如在期满前利害关系人申明决定不提出引证，出不提供新的资料和理由，手续即告完成。

（４）如果程序中没有出现，且在裁决中没有考虑到其他事实或利害关系人援引的其他引证和证据，可不进行听证手续。

３、行政申诉中听证规定

（１）当必须考虑原始案件中所没有列入的新的事实或资料时，应告知利害关系人，以便其在不少于１０天、不多于１５天的期限内提出引证，并提交认为合适的资料或证据。如果在引证手续中申诉人可以，但又未提供有关事实、资料或引证，则在申诉裁决不得考虑上述内容。

（２）如果存在着其他利害关系人，则应在任何情况下向他们提供申诉的抄件，以便在上述期限内提出认为合适的引证。

（３）在上述规定下，申诉、报告及建议不具备新资料的特征，利害关系人在有争议的裁决作出之前已经提供给案件的申诉、报告及建议同样不具备此特征。

（四）德国

德国<<行政程序法>>所确立的听证制度并不象美国那样具有直接的宪法依据。对德国基本法第１０３条第１项规定，即任何人在法院有请求依法审问的权利是否可以引伸解释为包括行政程序中当事人的听证权，在学术界还是有争议的。有肯定说认为，“在法院”从实质意义上理解，应当包括行政机关在内。但一般认为，德国基本法第103条既然已经规定了“在法院”，则不得类推解释为包括行政机关在内。但行政程序上的听证权，即使宪法上没有明文规定，依据德国基本法第1 条规定：“人类之尊严不可侵犯”之规定，也可以推出行政机关在作出不利于当事人的行政决定前，应给当事人有表达自已意见的机会。这可以看成是法治国家不成文法的重要原则。[26]这一宪政思想在德国１９６３年和１９７３年两部行政程序法草案中都有相当的体现。

德国可能因经历了二次世界大战的重重磨难，对人的价值、尊严的认识比其他国家更为深刻。作为保障公民权的重要的法律制度之一的行政程序听证制度，因此在德国<<行政程序法>>也倍受重视。

德国<<行政程序法>>的听证制度由以下内容组成：

１、通知

德国<<行政程序法>>没有为听证通知作出专门规定，而是以“行政行为的通知”概括之。它包括：

（１）行政行为应当通知相对人或者关系人。如相对人指定全权代理人的，应当通知其全权代理人。

（２）经邮寄至本法效力范围内的书面行政行为在交邮寄后的第三天视为已经通知。但未收到或受领迟延的不在此限。如对此有争议的，应当由行政机关举证说明。

（３）依法通过的行政行为应当给予公告。一般命令也可以公告，但应当以向当事人通知不适当为限。

（４）书面行政行为的公告，应当以其命令部分按当地习惯的方式公告而生效。在按当地习惯的方式公告行政行为时，应当载明可以在何处查阅该行政行为及其理由。在行政行为按当地习惯的方式公告两周后视为已经通知。如在一般命令中，应当指定与上述规定不同的日期，但最早为公告后的次日。从这些规定的内容看，德国<<行政程序法>>中“行政行为的通知”还包括“公告”内容，如公告一般命令的行政行为，可以理解为如我国行政法学中所说的公告抽象行政行为。因此，德国<<行政程序法>>中的“行政行为的通知”具有广泛的适用范围。

２、听证适用

在一般情况下，对涉及到当事人权利的行政行为的公布以前，应当给予当事人陈述自已观点和提供对自已有利的证据的机会。但是，根据具体情况，如行政机关认为案件无听证的必要，依其自由裁量权可以决定不给予听证。在下列情形下，行政机关可以不举行听证：

（１）在紧急情况下，或因公共利益需要，应当立即作出行政决定；

（２）如举行听证会产生不能遵守对行政决定具有决定意义的期限的；

（３）行政机关拒绝当事人的请求，而且当事人在请求或申请中所为的事实陈述，作不同相同认定的；

（４）行政机关将为一般决定或作大量相似的行政行为，或借助于自动化设备公布的行政行为的；

（５）在行政执行中所涉及到的行政决定；

（６）听证事实如与公共利益相抵触的，行政机关也可以不举行听证。

３、听证步骤

德国<<行政程序法>>对听证的具体步骤作了详尽的规定，不逊于奥地利<<行政程序法>>。这样的规定对保护当事人的合法权益比较有利。

（１）听证提出的方式听证以当事人提出申请为起始，行政机关不能主动启开听证程序。听证申请应当以书面形式提出，如有困难的，当事人也可以口头形式提出后由行政机关工作人员制成笔录，也可视为当事人已经提出听证申请。

（２）听证参与人证人和鉴定人是听证程序中不可缺少的参与人。他们介入听证程序的目的在于协助听证机关弄清案件的事实真相，因此，他们的法律地位应当是独立于当事人和其他利害关系人，保持客观公正。

在听证程序中，证人有陈述证言的义务；鉴定人有鉴定的义务。有关证人作证的义务和鉴定人鉴定义务以及鉴定人拒绝鉴定、允许公务人员作为证人或鉴定人的规定，适用民事诉讼法的规定。在行政程序法作这样的规定，在不少国家的行政程序法中也是存在的。

证人和鉴定人应当履行作证和鉴定的义务。但是，在某些条件下，证人和鉴定人有权拒绝作证或鉴定，但他们应当说明这样做的理由。他们所提出的理由即使不符合法律规定的，行政机关也不能强制其履行作证或鉴定。行政机关可以向证人或鉴定人住所或居所所在地的行政法院请求代为询问。如果证人或鉴定人的住所或居所不在行政法院或特别设立的法庭所在地的，行政机关也可请求有管辖的基层法院代为询问。在申请中，行政机关应当向法院说明需要询问的具体内容，注明当事人的姓名和住址。法院应当告知当事人已确定的的调查时间。在考虑证人所作的陈述或鉴定人所作的鉴定或进行忠实于事实的陈述后，行政机关认为需要宣誓的，可请求上述的法院代为作宣誓的询问。法院有权对拒绝作证、鉴定或宣誓的合法性进行审查并作出裁定。向法院行使上述请求权，只能由行政机关负责人、该负责人的一般代理人或具备法官资格或具备德国法官法第１１０条所规定的先决条件的公务员行使。

（３）当事人听证当事人要求听证的目的在于抗辩对自已不利的指控，从而维护自已的体法权益。因此，给予当事人切实可行的听证权应是行政机关的一项法定义务。为了切实有效地参加听证，当事人在听证前应当享有阅卷权，。行政机关应当在有效或保护其合法权益所必须的范围内，允许当事人查阅涉及行政程序的案件材料，但涉及到行政决定起草以及为决定所作的直接准备工作的材料除外。当事人查阅案卷对行政机关正常执行公务可能产生不利影响，或者公开案卷内容有损于联邦或州的利益、或依法律或依其性质，特别对是由于当事人或第三人的合法权益而必须加以保密的，行政机关有权拒绝当事人查阅卷宗。当事人应当在保管案卷的行政机关内进行阅卷，如经过批准，当事人也可以在其他行政机关或在国外的代表联邦德国的外交或领事机构内进行。

在听证过程中，行政机关应当给予当事人在裁决作出前表达其意见的机会，让他在行政机关询问证人或鉴定人时也在场，并提出对弄清案件事实真相有利的相关问题。书面鉴定应当送达当事人。

（４）言词辩论言词辩论，或称之为口头辩论，它类似于司法程序中的法庭辩论。在这个程序中，参加听证的各方当事人的意见在这里获得交合和碰撞的机会，行政机关在听取各方当事人意见后依此作出裁决。德国<<行政程序法>>所规定的听证制度类似于美国的正式听证程序，具有很强的公正性。

根据德国<<行政程序法>>规定，行政机关根据言词辩论作出行政决定的，应当在一定的期限内用书面形式通知当事人参加听证。在所发出的通知中应当注明，在当事人一方缺席时，行政机关也可以进行言词辩论和作出裁决。听证通知书如超过三百张的，行政机关可以用公告形式代替。言词辩论的日期至少应当在二周前在行政机关的官方公报中和在行政决定可能影响的范围内的地方日报上公告。

在下列情形下，行政机关可以不经过言词辩论而直接作出决定：

所有当事人一致请求不必进行言词辩论，且请求为行政机关所批准的；

当事人在规定期限内没有对预定的决定提出异议的；

行政机关将不进行言词辩论而直接决定的打算告知当事人后，当事人在规定的时间内未提出异议的；

所有当事人都放弃言词辩论的；

行政机关在紧急情况下需要立即作出决定的。

言词辩论采用不公开原则。这与其他国家的行政程序法的规定相反，这说明行政公开化的观念在德国远远还未为人们所接受。在言词辩论中，上级监督机关的代理人或在行政机关从事职业教育的人员，可以参加言词辩论。在当事人不提出异议的前提下，听证主持人可以准许其他人员参加。

听证主持人应当就案件与当事人进行讨论。他应尽可能地将不详细的申请向当事人作出解释，提出有利于案件解决的意见，补充不完善的陈述以及作出对认定案件事实具有重要意义的声明。听证主持人应当对法庭秩序负责。对扰乱法庭秩序的人员可以命令其退出法庭。

言词辩论的过程应当制成笔录，笔录应当包括如下内容：

时间与地点；

听证主持人、出席当事人、证人和鉴定人的姓名；

讨论的主题和所提出的申请；

证人和鉴定人陈述的主要内容；

勘验结果。

笔录应当由主持人签名。将文书证明列为附件而附入言词辩论的，视同笔录的一部分，并在笔录中加以注明。听证笔录是行政机关作出决定的依据。

（四）日本

日本<<行政程序法>>或许是受美国行政程序法理论的影响太重，因此，听证制度在日本<<行政程序法>>是占据了相当重要的地位。根据日本<<行政程序法>>规定，听证方式是口头听证、公听会，提交意见书也被视为一种听证的方式，但适用对象有所不同。现将日本<<行政程序法>>的听证制度分述如下：

１、口头听证

在日本<<行政程序法>>中，口头听证是指行政机关在作出决定前，对受决定影响的相对人或其他利害关系人，就与该决定有关的事实及基此产生的法律适用问题，有提供证据和意见的机会的程序。行政机关举行听证前，应当在听证前的一定期间内，将下列事项书面通知受行政机关不利影响的相对人：

（１）将作出的行政决定的内容以及有关法律的依据；

（２）作出行政决定的事实；

（３）举行听证的时间和地点；

（４）管辖听证事务的组织名称和所在地。

在听证通知书中，行政机关还必须说明以下若干问题：

（１）相对人可以在听证日到行政机关去陈述意见，并提交有关证据材料，或者提交书面陈述意见及有关证据材料等代替自已到行政机关陈述意见。

（２）在听证结束前，相对人可以要求阅览成为行政机关作出行政决定的事实及有关证据材料等。

（３）在行政机关难于确定相对人的所在地时，可以将相对人的姓名以及上述通知的有关内容公布在行政机关指定的地方。自公布之日起二周后，视为该通知已送达相对人。

听证主持人在首次听证开始时，应当要求行政机关的官员对听证出席者说明准备实施的行政机关的决定以及该决定的法律和事实依据。当事人和其他利害关系人在听证期间可以出席听证，陈述意见以及提出证据材料；经主持人许可，可以向行政机关官员提出质问。当事人和其他利害关系人也可与助理人同时出席听证。在听证过程中，听证主持人认为有必要时，可以向当事人和其他害利关系人提问，要求他们提出意见或有关证据材料等，也可以要求参加听证的行政机关官员就与听证有关的若干问题作出说明。如果已通知的当事人或其他利害关系人没有全部出席听证，则不影响听证主持人在规定期间内进行听证。听证一般应当不公开进行，但听证主持人认为公开听证也不会对社会公共利益或他人的合法权益产生不利影响的，听证也可以公开进行。

当事人和其他利害关系人在听证前，可用书面提交书面意见和证据材料给主持人以代替出席听证。在听证过程中，如其他听证出席人员请求，听证主持人应当出示上述书面意见和证据材料。

听证主持人根据听证的具体情况，如认为需要继续听证的，可以指定新的听证日期，并当场告知出席听证的当事人和其它利害关系人。对于未参加听证的当事人和其他利害关系的当事人，行政机关应当以书面形式通知下次听证的日期、地点。本通知适用第一次通知程序。

听证程序开始后，发现全部或部分当事人在规定的时间内没有正当理由不出席听证的，也不交有关陈述意见和证据材料文本的，或者是全部或部分利害关系人不出席听证时，听证主持人有权决定在不再给予未参加听证的当事人和利害关系人的听证机会而宣布终结听证。当事人和利害关系人不参加听证，视为放弃听证权，由此引起的法律后果将随之产生并为法律所确认。但是，如果当事人的全部或相当一部分不参加听证，且也没有提出有关听证的陈述意见和相关的证据材料时，且估计当事人在近期也难以参加听证的，那么听证主持人可以确定一个时间，要求他在规定的时间内提出陈述意和相关的证据，逾期不提出的，视为放弃听证权，听证主持人可以宣布终结听证。

听证主持人应当将听证的过程制成笔录。笔录应当记有当事人和利害关系人的陈述意见要点以及有关证据不完全统计的情况。听证记录应当在听证过程中制成；如果听证无法举行时，应当宣布听证结束后立刻制成。听证主持人在听证终结后应当立刻起草听证报告书，并将报告书与听证记录一并交给行政机关。听证报告应当对当事人和利害关系人所提出的陈述意见是否有理由提出看法，以供行政机关参考。当事人和利害关系人有权要求查阅听证记录的报告书。

行政机关在查阅听证记录和报告书后，如认为有必要，可以将报告退还给听证主持人，要求其重新主持听证。否则，行政机关应当在充分考虑听证记录和报告书的基础上作出决定。

２、公听会

日本<<行政程序法>>中的公听会是指行政机关在制定、修改或废除命令，或作出影响多数人利益的决定时，法律要求行政机关广泛听取一般意见的程序。公听会不同于听证会，它不需要遵循行政听证的程序。有关公听会的程序，日本<<行政程序法>>第１０条仅作了原则规定，在日本<<行政程序法>>颁布以前，有关单行的行政法律已对公听会程序作出了规定，如电气事业法规定的公听会程序是：

（１）通商产业大臣或通商产局应当在召开公听会前２０天将案件名称、公听会日期、地点及内容进行公告。

（２）要参加公听会的人应当在公听会召开前的１５天，用书面形式将陈述概要报告给通商产业大臣或通商产业局长。

（３）通商产业大臣或通商产业局长在收到的报告中可指定若干人出席听证会陈述意见，如有必要，也可要求有这方面经验的或可提供参考意见的人出席公听会。其他任何人都不得在公听会陈述意见。

（４）公听会由通商产业大臣或通商产业局长或他们指定的职员主持会议。

公听会虽然给公民提供了陈述意见的机会，但听证意见对行政机关的决策并无多大的影响。因此，日本行政法学界认为，要使公听会确实有实质意义，确保公听会的公正性，至少应在公听会开始前，行政机关应当公布有关公听资料、文件，并为公民提供查阅的机会。另外，行政机关应当公布听证的结果如何在行政决定中得到体现。[27]

（六）中国澳门地区

澳门<<行政程序法>>中设有预审一节，从其内容看与其他国家行政程序中的调查相似。“它的任务是调查一切与作出最终决定有关的事实，并且收集必要的证据。”[28]预审是否就是我们所说的听证，从澳门<<行政程序法>>的规定看，听证是在预审程序结束后利害关系人才有权要求听证。[29]这表明，预审与听证并不是同一行政程序法律制度，但我们可以将听证看成调查的一种手段。

尽管在目前可能是世界法条数量最多的行政程序法典，但它对被视为行政程序核心的听证制度却并没有用更多的法条去规定。这一点可能是受西班牙行政程序立法的影响。然而，正如有学者所指出的那样，澳门<<行政程序法>>的立法者在听证方面采取了较为保守的态度。这主要表现在两个方面：首先，澳门<<行政程序法>>没有其所参照的葡萄牙<<行政程序法>>第５９条规定的内容：“行政机关得在程序任何阶段通知利害关系人，就其宣布的有关问题在所定期间内听取利害关系人的意见。”其次，澳门立法将葡萄牙立法中一般情况下行政机关均有义务按排听证缩限为由利害关系人选择是否安排听证。表面上看，这样有利于减少程序中不必要环节，加快行政速度。然而，是否可以“确保在形成与公民有关之决定或决议时有公民参与”，却令人怀疑。因为听证的真正作用在于为利害关系人提供一个自辩机会。正如在刑事诉讼程序中，不可能因诉讼开始时被告未表示打算自辩而在程序中剥夺其辩护权利一样，在行政程序中以利害关系人最初未打算行使听证权利为由，而在最终决定形成以前不允许利害关系人行使这一权利同样法理上难以成立。利害关系人只有在知悉行政机关拟作出决定的内容、法律与事实依据之后，才可能真实了解自身权益是否受到了不法损害，行政机关采用的事实是否无懈可击，此刻才是利害关系人决定是否应该申诉、自我防卫的时刻。这一时刻不可能也不应该提前到行政程序的开始。[30]

澳门<<行政程序法>>所规定的听制度内容主要是：

１、不予听证的范围

行政机关对行政案件进行预审完毕后，最终作出决定以前，利害关系人有权要求进行听证。但是，在下列情况下，行政机关可以拒绝利害关系人听证的要求：

（１）客观情况紧急需要立刻作出决定的；

（２）已有正当理由可以判定如举行听证可能会影响决定的执行和社会效果的。

在下列情况下，行政机关可以免除举行听证：

（１）利害关系人对行政决定的重要问题及所提出的证据，已经在程序中作过陈述的；

（２）根据在行政程序中得到的资料，将会作出对利害关系人有利的决定的。

澳门<<行政程序法>>对不予听证的规定，显然受到了德国<<行政程序法>>相关规定的影响。德国<<行政程序法>>第２８条第２款对不予听证的范围作了如下规定：

（１）在紧急情况下，或因公共利益需要，应当立即作出行政决定；

（２）如举行听证会产生不能遵守对行政决定具有决定意义的期限的；

（３）行政机关拒绝当事人的请求，而且当事人在请求或申请中所为的事实陈述，作不同相同认定的；

（４）行政机关将为一般决定或作大量相似的行政行为，或借助于自动化设备公布的行政行为的；

（５）在行政执行中所涉及到的行政决定；

（６）听证事实如与公共利益相抵触的，行政机关也可以不举行听证。

与美国相比，澳门<<行政程序法>>规定不给予听证的范围要小得多。在一般情况下，除法定不能听证的情形外，只要行政决定对利害关系人产生不利影响，利害关系人都有权要求举行听证。

２、听证申请

行政机关在执行程序过程中，如认为将要作出的决定可能会损害某人的合法权益，则应当告知其听证有权利。利害关系人应当在接到告知后的１０天内向行政机关提出听证申请。利害关系人也可以在启动行政程序最初时的申请中表达听证的要求。由此可见，澳门<<行政程序法>>中的听证程序是否进行，完全取决于利害关系人是否提出听证的申请，行政机关无权主动启用听证程序。这与日本、德国、西班牙等国的规定不同，这些国家行政程序中的听证是否举行，其决定权在于行政机关，唯独奥地利同时也给予相对人有听证的申请权。

３、行政机关根据当事人的申请和案件的具体情况决定听证的方式。根据澳门<<行政程序法>>规定，听证方式有：

（１）书面听证书面听证类似于法院的书面审理。它不要求利害关系同时到场质证反诘，而是通过向行政机关提供书面材料表达自已的观点。行政机关如选择书面听证的，应当在不少于１０天的期间通知利害关系人，使其有一个表达自已观点的机会。在通知利害关系人参加听证的同时，应当为其提供必要的资料，使其了解对行政决定具有决定意义的事实依据和法律规定，并告知查阅案卷材料的时间和地点。利害关系人在书面表达意见中，应当对构成该程序的标的问题表明自已的态度，如申请采取有关补充措施，应当附相关的文件。

（２）口头听证口头听证则要求各方当事人都应当到场，在行政机关官员的主持下，对案件的有关事实和法律适用问题进行辩论。行政机关在选择口头听证后，应当至少提前８天通知召集利害关系人。口头听证的主要内容是审查所有有助于作出决定而属于事实和法律上的问题。在口头听证中，如利害关系人不到场，则不能成为推迟听证的理由，但利害关系人在听证所定的时间届满前作出合理解释的，应当推迟听证。行政机关应当将听证过程制成笔录，记载利害关系人的陈述意见；在听证进行时或结束后，利害关系人可提附任何书面的陈述，以补充听证记录的完整性。

澳门<<行政程序法>>对口头听证的规定应当说是比较完整的，但也有学者明确指出了口头听证规定和缺陷：首先，“审查所有有利于作出决定而属事实上及法律上事宜之问题”应该是口头听证之前由预审机关独立完成，而不应成为口头听证的内容。口头听证只应集中在那些无法或者较难通过书面听证解决的问题上，不可能包罗万象。其次，没有规定在民众程序（massenverfahren 又称集中程序）中的听证与代理问题。在程序涉及较多利害关系人而无法按一般听证方式进行口头听证时，必然导致代理人参与口头听证的问题。[31]

主持听证的机关如果断不是有权限作出最终决定的机关，由应当制成听证意见报告书。在该报告中，应当写明利害关系人的请求和听证程序中的主要内容，并可提出决定的建议和这一建议的事实和法律上的理由。这一规定相当于美国听证制度中的“初步决定”，但美德国是由法律地位相对独立的行政法官作出的，而澳门<<行政程序法>>中由没有这样的政府官员。主持听证的机关及其官员有时可能就是本案的一方当事人。这种由非独立地位的机关及其官员主持听证，在大陆法系国家中具有比较普遍的意义。

（七）中国台湾

台湾没有正式的行政程序法，但它有一个比较有影响的行政程序法草案。这个草案所规定的听证制度很有特色。在这里，我们可以看到英美法系和大陆法系交织影响所形成一种东方式的法律制度，它对我们制定行政程序法应该说具有特别重要的借鉴意义。

１、听证适用

台湾“行政程序法草案”第３６条规定：“本节规定于本法或其他法令有应当听证之规定时，适用之。”在适用听证时，台湾“行政程序法草案”要求行政机关应当充分考虑行政效率和保护公民合法权益的需要。如果行政行为与公民合法权益关系并不密切，则可以不经听证程序而直接作出决定；反之，应当给予利害关系人听证权。由于行政管理领域范围十分广泛，任何一部法典也都会无法将其完全纳入其调控范围。因此，何种行政行为应当给予听证，除应当由行政程序法设定外，其他单行的法律也可以作出适用规定。听证适用范围的大小，可以看作是衡量法律保护公民合法权益范围上的深度和广度的一个重要指标。比如美国将行政机关制定规章和作出裁决的行政行为都纳入可以听证的范围，而日本则将对特定人所作出的决定列入听证范围。台湾“行政程序法草案”的规定具有相当的灵活性，其适用听证的范可以随着立法的进展而不断的变化，具有很强的适应性。

２、听证通知

行政机关依法举行听证的，应当在听证前的１０天内将下列事项以书面形式通知给当事人和已知的利害关系人：（１）举行听证的事由和依据；（２）当事人的姓名或名称及其住所；（３）举行听证的时间和场所；（４）进行听证的主要程序；（５）告知当事人可以委托代理人的权利和其他听证过程中的权利；（６）如有预备程序，应告知预备听证的期日和场所；（７）缺席听证的法律后果；（８）举行听证的行政机关的名称。

根据台湾“行政程序法草案”规定，行政机关举行听证应当预先公告的，应将上述通知事项在政府公报或以其他适当的方式进行公告。行政机关在确定听证日期和场所时，应当充分体现出便民原则，不能在这个问题上为难听证当事人和利害关系人。

听证通知或者公告发出后，如有正当理由的，行政机关依据职权或依据当事人申请，可以变更听证时间和地点，并重新依法定程序进行通知或者公告。

３、听证主持人

听证应当由行政机关首长主持。行政机关为首长负责制的，其首长为听证主持人；是委员会制的，其委员为主持人。但是，由于行政机关首长不可能亲自主持每一个案件的听证工作，所以法律允许行政机关首长有权指定熟悉法律的工作人员主持听证，以保证听证能及时举行，确保听证的质量。

４、预备听证程序

预备听证程序类似于澳门行政程序法中的预审，其功能主要是尽可能促进听证程序得以顺利地进行。但预备听证并不是必经程序，是否采用预备程序，完全由行政机关自由裁量。在预备听证程序中，行政机关主要应当完成下列事项：（１）决定或变更听证的时间和地点；（２）提出有关书状；（３）整理争论要点；（４）决定听证进行的程序。预备听证应当作成笔录。

５、听证公开原则

听证应当以言词、公开的方式进行。这一点可能是受美国行政公开化运动的影响，不同于德国采用的听证不公开原则。但任何原则都有例外情形存在，在台湾“行政程序法草案”中，如有下列情形出现时，听证主持人可以决定全部或部分不公开听证：（１）法律规定不得公开的；（２）公开听证显然违反公共利益要求的；（３）公开听证将会对当事人利益造成重大损害的。

６、听证过程

听证以听证主持人说明听证案件的案由起始。听证主持人应当保持一种超然、公正的立场。在听证过程中，听证主持人应当：（１）就有关事实和法律问题向当事人作询问,或敦促其提出有关证据；（２）依据职权或者当事人的申请，进行必要的调查；（３）为了维护听证秩序，有权禁止当事人或其他人发言，或命令其退庭；（４）如当事人无正当理由缺席时，可以直接决定开始或终结听证，但当事人如在预备听证中提出了有关听证资料和意见的，应当以该内容作为当事人的陈述。（５）为保证的顺利进行所采取的必要的措施。

当事有在听证过程序中，有权陈述意见，提出证据，在听证主持人同意后，可以质问行政机关指定的人员、证人、鉴定人和其他当事人及其代理人。保障当事人在听证过程序中的上述权利，是实现听证目的不可缺少的手段。美国１９４６年联邦<<行政程序法>>也的此类规定。该法第５５６条规定：“当事人有权用证言或文书证据提起诉讼或抗辩；也有权提出反证，进行反询问，以弄清全部事实之真相。”两者规定颇为相近。

听证主持人可依职权或当事人的申请，通知有关证人或鉴定人到场。证人或鉴定人无法定理由拒绝作证或鉴定的，行政机关可向其住所地或居所地的法院请求代为讯问之。这一规定显然是借用了德国<<行政程序法>>第65条的规定。不过，这一法律规定有助于行政机关顺利地实现听证的目的。

７、听证笔录

听证主持人应当在听证日即制成听证笔录，并由主持人签名。听证笔录应当载明：（１）案件名称；（２）听证主持人姓名、职称；（３）出席听证的当事人、代理人及其辅佐人的姓名及住所；（４）是否公开听证，如是不公开听证，应当说明理由；（５）当事人所作的声明、陈述、发问的要点；（６）证据调查的内容；（７）对听证笔录和程序异议的提出人和异议理由以及主持人如何处理；（８）听证的时间和地点；（９）主持人认为其他需要记录在案的重大事项。当事人在听证过程中提出的书面意见、证据或主持人认为适当的物品，都可以作为听证记录的附件。在听证结束前，听证主持人应当向当事人宣读听证笔录或让其阅读。

８、程序异议

当事人对听证笔录有异议的，应当立刻向主持人提出。主持人应将异议补充在记录之中。当事人认为主持人在听证中的行为有违法或不当之处的，应发立刻提出异议声明。听证主持人认为有理由的，应当撤销原处理决定；如认为无理由的，应当立刻驳回异议。

９、听证终结

听证主持人认为有必要的，可以听证日期结束前，决定继续听证的日期和地点，如认为当事人的意见已经充分发表，且已达到可以作出决定的程度，主持人应当终结听证，但在作出决定前，行政机关认为有必要的话，还可以再进行听证。

（八）英国[32]

英国没有统一有行政程序法典，这是众所周知的事实。但是英国对法律程序重视的程度并不亚于已经颁布行政程序法典的国家。英国人对法律程序的关注起源于普通法中自然公正原则。自然公正原则是普通法的一个非常古老的法原则，它是一个程序规则。在成文法中我们难于找到它的具体适用范围。它最初是一个司法程序规则，后来由于法官们的努力，将自然公正原则推广适用到了行政程序中。自然公正有两条基本的规则，其中有一条就是“听取对方意见。”它是指任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时，必须听取对方的意见，每个人都有为自已辩护和防卫的权利。这条程序规则构成了英国行政程序法中听证制度的核心。它包括：（１）当事人有在合理时间以前得到通知的权利；（２）了解行政机关的论点和作出决业依据的权利；（３）为自已申辩的权利。

英国行政程序法的中听证制度主要体现在：

１、公开调查

公开调查是指对调查事项有兴趣的人都可以陈述意见、提出证据和参加听证调查。参加公开调查的人员范围并不限于权利和义务直接与调查事项有关的人，它由行政机关根据具体情况加以确定。但参加调查的人员与所调查的事实没有直接的关系，则他在程序中的权利就不一样，如他无权要求调查人员提供全部的调查文件等。

２、听证

听证在方法上与公开调查相同，但在参加人员的范围上限制较大，且在听证形式可以不公开。作为一种调查事实的方法，听证还可以被运用到立法和司法程序中。

以前英国的调查并无统一的程序规则，１９７１年颁布的<<行政裁判所与调查法>>授权大法官在咨询行政裁判所委员会后可以用法定条规形式制定有关法定调查程序规则，这些程序规则内容主要是与听证有关。它包括：（１）有权参加调查的人；（２）上述人员是否可以使用代理人；（３）调查程序的各个步骤和时间；如有些程序规则规定最低限度应当在４２天以前将进行调查的事项通知有权出席调查的各方当事人；（４）各方当事人陈述意见和答辩的时间表；（５）证据和证人问题；（６）实地调查程序；（７）调查事项结束后，部长的决定应当说明理由；（８）其他认为需要规定的事项。

从上述内容看，英国行政程序法中的听证制度虽然没有统一的法律规定，而是由法官制定的规则所确认，由于英国在传统上相当重视法律程序和司法能动的作用，所以英国的听证制度在功能上并不逊色于其他已制定行政程序法典的国家。

（九）法国[33]

与英国相似,法国的行政程序法内容主要是由法院的判例所构成的，但这并不意味着法国行政程序法中成文法没有地位。１９７８年７月１７日的<<行政和公众关系法>>、１９８３年１１月２３日的<<行政机关和使用者关系条例>>以及１９７９年的<<行政行为说明理由法>>等，都是重要的行政程序单行法律。有关听证制度的内容主要体现在防卫原则和对质程序上，现分述如下：

１、防卫权原则

防卫权原则是指行政相对人对行政机关带有制裁性质的行政决定，或根据其个人的情况而作出的决定，为了维护自已的合法权益，有权提出反对意见。这个原则类似于其他国家行政程序法中的听证制度。在法国，这个原则来源于司法诉讼程序。尽管这个原则并不能完全移植到行政领域，但它最低限度必须为行政相对人提供了解对方观点和提出自已观点的可能性。在法国行政法中，防卫原则最初适用于对公务员的纪律处分程序，后来又扩大其他行政领域，但这并不意味着它对所的行政程序都适用。

（１）适用范围。防卫权原则可适用于纪律处分、调查程序以及行政法院判例所确定的事项，如拒绝申请，撤销许可等。采取一般的治安警察措施和紧急情况下不适用这一原则。

（２）基本内容。在法律没有明文规定的情况下，防卫权原则包括行政相对人必须在合理的时间以前了解行政主体准备对他采取的措施及其理由，以及有权提出自已的观点等。如果法律没有明文禁止行政相对人委托律师代理程序权利，则在不妨碍行政主体的正常活动的前提下，允许律师参与行政程序。

２、对质程序

对质程序是指行政主体只有在听取行政相对人的答辩后，才能采取对行政相对人不利的处理决定。根据１９８３年１１月２３日的<<行政机关和使用者条例>>的规定，对质程序的主要内容是：

（１）如果行政主体不是根据行政相对人的申请而作出决定的，必须要求行政相对人以书面形式提出有利自已的申辩。行政机关必须依据行政相对人的要求听取全部的有关人员的意见，不限于作为行政主体所作出的决定的客体的当事人的意见。

（２）行政主体根相对人的申请作出决定时，必须在收到申请时给予收据，给申请假人指出承办该案件的公务员或机关，告知如在一定时间内行政主体不作答复，可以视为行政主体对其申请拒绝或接收。对于拒绝的决定应指出行政相对人的清求是否缺乏必要条件或有何申诉途径等。如果没有给予以收据，或没有行使告知义务，则行政主体的决定无效。当接受请求的行政主体无管辖权时，应当将行政相对人的请求移转到有管辖权的机关。

这个程序不适用于地方团体的行政机关和司法部领导下的机构，不适用于国家和公务员的关系，也不适用于紧急情况，外交关系以及当事人滥用申请权利的情况。

三、中国行政程序法中的听证制度

听证是指在行政机关非本案调查人员的主持下，由调查取证人员、案件当事人、利害关系人以及其委托代理人的参加下，听取各方的陈述意见、质证、提供证据的一种法律制度。行政程序法中听证制度的法哲学基础，一般认为它是英美普通法中的自然公正原则。自然公正原则在司法领域中引人注目的功能，日益为追求法治的人们所关注。这种关注首先在立法领域表现出来，即议会为使立法更趋合情合理、为法律创造更好的实施条件，便请与立法有关的利害关系人、或法律专家、政府官员等陈述意见，从而形成了立法听证。２０世纪之后，行政权扩张导致了行政机关，其一，进一步拓宽了行政权活动的范围，客观上形成了行政立法权和行政司法权。其二，更加广泛的自由裁量权。如何规范行政机关依法行使行政权这一与法治生死悠关的问题凸现在人们的面前，听证就是在这样的社会背景下，为许多法治国家所确认。中国至今还没有制定行政程序法典，但有迹象表明，制定统一的行政程序法典已成为中国家最高权力机关今后行政立法的重点工程。

中国是一个成文法占绝对优势的国家，因此，尽管行政实践与诉讼对行政程序法律化已表现出一种相当的迫切性，但法院在通过判例来发展中国的行政程序法律制度方面是无所作为的，淡薄的司法能动性已成为成文立法无法补救的一个法律制度性缺陷，更深层次的原因可能是我们对人的尊严与人的价值的认识。在中国传统法律文化中，个人在法律上的地位几乎可以近似到忽略不计，一个受到国家指控的人不会是个好人，给他为自已申辩的权利是多余的，没有必要的。如果他要为自已申请，招致的往往是在一片责骂声中一阵重刑鞭打。在革除旧法制后，这种法律文化观念并没有因社会制度的变革而完全改变。如尽管我们在现行的法律上已经给了刑事被告的辩护权，但是这种辩护权有时会被运作在轻视人的尊严、价值、推崇国家本位的社会中的诉讼程序剥夺得干干净净。“决定不处罚你了，但宣布你是个罪犯。你不服，不愿接受这种‘宽大’，但却没地方说理。”[34]这种如免予起诉的程序根本无公正可言，简直是一种法制专横的手段。

如果我们认识到了被告在刑事诉讼程序中的地位，就会容易理解在行政程序中确立听证程序有多困难。这在我国<<行政处罚法>>制定过程中已经有所暴露。在该法的试拟稿中，我们看到了起草者用了近１０个条款来规定申辩制度(即听证制度)，但在该法的草案中，申辩制度仅有一个法条来规定，即第３１条规定：“当事人有权进行申辩和质证。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核，不得因当事人的申辩和质证而加重处罚。”如果按此规定进行听证，可以肯定，这种制度将会流于形式，好在最终经过各方的努力争取，才在行政处罚程序中建立了如下听证制度：

行政处罚决定的听证程序，又称听取双方意见程序，它是指在行政机关非本案调查人员的主持下，由调查取证人员、案件当事人、利害关系人以及其委托代理人的参加下，听取各方的陈述意见、质证、提供证据的一项法律程序。听证对于我国来说，它是一项全新的法律制度。

１、行政处罚适用听证程序的条件

尽管行政处罚决定中听证程序具有上述法律意义，但也不能否认听证程序有时确实也会妨碍行政效率的提高，不能要求所有的行政处罚决定都要经过听证才能作出。因此，行政处罚决定适用听证程序应当是有条件的。根据<<行政处罚法>>规定，行政处罚决定适用听证程序的条件是：

（１）适用听证程序的行政处罚只限于责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额的罚款等。这类行政处罚对公民、法人或其它组织的人身权和财产权将会产生相当的影响，因此，通过听证程序作出这一方面的行政处罚决定，可以确保行政处罚决定合法性的正确率，避免违法的行政处罚决定对公民、法人或者其它组织的合法权利的侵害。但是，对限制人身自由的行政处罚决定，仍然依照治安管理处罚条例的有关规定执行。

（２）在行政机关告知权利后，受处罚的当事人有听证要求的。对这类行政处罚进行听证的决定权在于受处罚的当事人。在行政机关告知受处罚的当事人有要求听证的权利后，由受处罚的当事人根据自已的情况决定是否要求行政机关举行听证。对受处罚的当事人要求举行听证的，行政机关应当依法组织听证。

２、行政处罚适用听证程序的步骤

（１）在行政机关告知可要求听证权利后，受处罚的当事人如要求听证的，应当在行政机关告知可要求听证权利后的三天内向该行政机关提出。受处罚的当事人提出要求听证的方式，可以是书面形式，也可以是口头形式。对受处罚人以口头形式提出的听证要求，行政机关的工作人员应当记录在案，以确认受处罚的当事人行使了要求听证的权利的事实。

（２）行政机关在收到受处罚的当事人的听证要求后，应当着手准备有关举行听证的事项。如行政机关已经确定举行听证，则应当在听证的七天前，将举行听证的时间、地点通知受处罚的当事人及其委托代理人和有关人员，如受害人。为保证听证的有效性，听证通知应当以书面形式到达受处罚的当事人及其委托代理人和有关人员。

（３）除涉及国家机密、商业秘密或者个人隐私外，听证应当公开举行。公民可以参加旁听。新闻记者可以采访。

（４）听证应当由行政机关指定的非本案的调查人员主持。这种调查与审查人员的分离，有助于确认调查结果的公正性、全面性。受处的当事人认为主持听证的人员与本案有直接的利害关系的，有权向该行政机关申请其回避。

（５）受处罚的当事人可以自已参加听证，也可以委托一至二人代理参加听证。在我国，可以充当委托代理人的有：

取得律师营业执照的律师；

当事人的近亲属，即当事人的配偶、父母、成年子女和同胞兄弟姐妹；

社会团体的负责人；

当事人所在单位推荐的人；

经行政机关许可的其它公民。

（６）在听证过程中，应先由本案的调查人员提出受处罚的当事人的违法的实事、证据和行政处罚的建议；然后由受处罚的当事人对此进行申辩和质证。听证主持人可视具体情况结束听证程序。

（７）行政机关应当对整个听证过程制作笔录。笔录应当交给受处罚的当事人审核无误签字或者盖章。

（８）在听证程序结束后，行政机关应当根据<<行政处罚法>>的第38条之规定作出决定。

在行政处罚决定中设立听证程序，具有以下重要的法律意义：

（１）设立听证程序，为受处罚的当事人提供了一个法定的陈述和申辩的机会。受行政处罚的当事人如果实施了行政违法行为，那就应当接受行政机关所作出的行政处罚决定，但这并不意味着受处罚的当事人对行政机关所认定的事实和法律依据不能提出异议。因此，通过设立听证程序，使受处罚的当事人可以运用要求听证的权利，向行政机关陈述或申辩自已可以从轻、减轻甚至不能处罚的理由，从而维护自身的合法权益。

（２）设立听证程序，为行政机关作出的行政处罚决定的合法性和合理性提供了一个程序性的保障。行政机关在作行政处罚决定时，如果仅仅凭借自已收取得到的证据，则有可能会导致其行政处罚决定不合法或不公正。因此，如果行政机关能象法院在作判决以前，听取当事人为自已所作的申辩，可能会避免行政处罚决定不合法或不合理的现象的发生。

（３）设立听证程序，可以提高行政效率。设立听证程序，让受处罚的当事人有一个表达自已意见的机会，这样，即使行政机关对其作出了行政处罚，也可以减少其申请行政复议或者提起行政诉讼的可能性，从而使行政机关较少地陷于有损行政效率的行政复议或行政诉讼的程序之中。

我国行政处罚法首次在我国法律上确立了听证制度。从行政处罚法所确立的听证制度看，至少存在着如下几个问题值得进一步探讨：

１、人身拘留的行政处罚不列入听证范围问题。听证从本质说，它是法律为受处罚人提供了一个对自已不利指控的抗辩机关，对行政处罚主体来说，它是一种权力制约的程序机制。根据一般法理学说，法律制裁越重越应当给予受处罚人有抗辩的权利和机会，如对于判处死刑的案件，法律还为其专设一个死刑复核程序。但是，行政处罚法将行政拘留的行政处罚排除在听证范围之外，其立法理由是相当缺乏的，与行政处罚立法目的也是相悖的。听证不包括限制人身自由的行政处罚，从保护受处罚人的人身权和财产权方面看，听证制度的法律意义就大为逊色。

２、经过听证的行政处罚案件证据欠缺的而调查补证后，是否应当再举行听证。对于经过听证的行政处罚案件，行政处罚主体认为证据不足的，应当依法再进行调查取证。对于补充的证据，行政处罚主体是否应当再启动听证程序进行听证，法律没有作出明确的规定。有人认为，从行政效率的要求看，补充的证据可以不必再经过听证而直接成为行政处罚的证据。如果受处罚人有疑虑，则可以在行政复议或行政诉讼中提出。我认为，这种观点并不符合行政处罚法设听证制度的目的。如果依据这种观点实施行政处罚的听证制度，则行政处罚主体完全可以让行政处罚的听证流于形式。因为，行政处罚主体为了行政效率，可以将证据并不充分的行政处罚案件进行听证，事后再去调查取证并基此作出行政处罚决定。受处罚人的抗辩权因此也就失去了意义。因此，我认为，补充证据也必须经过听证，才能成为定案的依据。只有这样，才能实现行政处罚法设立听证制度的目的。

３、听证笔录的法律意义。行政处罚法第４２条第１款第（七）项规定：“听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。”这一规定对听证笔录究竟有何法律意义？我认为，听证笔录的法律意义是：（１）将未经听证程序质证的证据排除在行政处罚决定依据之外。听证所形成的笔录是封闭性的，是行政处罚的依据。（２）听证笔录是司法审查的范围。法院审查行政处罚决定是否合法、合理，其依据是听证所形成的笔录。所以，凡是可听证的案件所有证据未经听证，不得成为该笔录的组成部份之一。

因此，我国将来如要制定“行政程序法典”，首先应当改变某些传统的法观念，正确认识到听证制度在现代法治社会中的重要意义。其次，应当围绕着听证制度来构造我国未来的行政程序法，否则，即使颁布了“行政程序法”也是发挥不了其应有的作用。

[1]张春生、袁吉亮：<<行政程序法的指导思想及核心内容的探讨>>，<<中国法学>>，1991年第4期。

[2]这两条程序规则是排除偏见和听取对方意见。

[3]王名杨著：<<美国行政法>>，中国法制出版社1995年版，第41页。

[4]王名杨著：<<美国行政法>>，中国法制出版社1995年版，第384页。

[5]参见美国1949年联邦<<行政程序法>>第553条第1款和第554条，第1款。

[6]参见王名杨著：<<美国行政法>>，中国法制出版社1995年版，第385396页。

[7](美)伯纳德.施瓦茨著：<<行政法>>，群众出版社1986年，第267页。

[8]参见王名杨著：<<美国行政法>>，中国法制出版社1995年版，第451页。

[9]参见王名杨著：<<美国行政法>>，中国法制出版社1995年版，第662页。

[10]参见王名杨著：<<美国行政法>>，中国法制出版社1995年版，第362页。

[11]参见罗豪才、应松年主编：<<行政程序法研究>>，中国政法大学出版社1992年版，第119页。

[12]参见罗豪才、应松年主编：<<行政程序法研究>>，中国政法大学出版社1992年版，第110页。

[13]参见美国1946年联邦<<行政程序法>>，第551条。

[14](美)伯纳德.施瓦茨著：<<行政法>>，群众出版社1986年，第243页。

[15][16]王名杨著：<<美国行政法>>，中国法制出版社1995年版，第429页。

[17]参见(美)伯纳德.施瓦茨著：<<行政法>>，群众出版社1986年，第251252页。

[18]参见(美)伯纳德.施瓦茨著：<<行政法>>，群众出版社1986年，第299页。

[19]参见(美)伯纳德.施瓦茨著：<<行政法>>，群众出版社1986年，第300页。

[20][21]参见美国1946年联邦<<行政程序法>>，第554条。

[22]参见(美)伯纳德.施瓦茨著：<<行政法>>，群众出版社1986年，第303页。

[23]参见罗豪才、应松年主编：<<行政程序法研究>>，中国政法大学出版社1992年版，第134页。

[24]王名杨著：<<美国行政法>>，中国法制出版社1995年版，第537页。

[25]参见(台)行政院研究发展考核委员会编印：<<各国行政程法比较研究>>，第182183页。

[26]参见(台)行政院研究发展考核委员会编印：<<各国行政程法比较研究>>，第168页。

[27]参见(日)室井力主编的<<日本现代行政法>>，中国政法大学出版社1995年版，第180181页。

[28]参见朱林著：<<澳门行政程序法典释义、比较与分析>>，澳门基金会出版1996年版，第100页。

[29]参见澳门<<行政程序法>>第89条。

[30]参见朱林著：<<澳门行政程序法典释义、比较与分析>>，澳门基金会出版1996年版，第110页。

[31]参见朱林著：<<澳门行政程序法典释义、比较与分析>>，澳门基金会出版1996年版，第112113页。

[32]参见王名杨所著的<<英国行政法>>第7章，中国政法大学出版社1987年版。

[33]参见王名杨所著的<<法国行政法>>第3章，中国政法大学出版社1989年版。

[34]李心鉴著：<<刑事诉讼构造论>>，中国政法大学出版社1992年版，第224页。