第五章行政程序法的基本原则

一、行政程序法基本原则的法律意义

行政程序法的基本原则是指贯彻于整个行政程序法的制定和实施过程中，行政程序法律关系主体必须遵循的基本准则。

现代社会的日趋复杂性，导致立法者对自已所制定的法律是否能够完全满足社会发展的需要失去了信心，于是，立法一改过去的严格规则主义的指导思想，采用自由裁量主义，从而使法律具有了模糊性的特点。昂格尔在福利国家的发展与法治的衰落时，认为福利国家的发展对法律影响之一是：“在立法、行政及审判中，迅速地扩张使用无固定内容的标准和一般性的条款。”[1] 法律模糊性的本质是立法者授予了执法者的自由裁量权。自由裁量权意味着执法者在法律规定的范围内有充分的自由选择权，同时也无法避免行政机关滥用自由裁量权为防止执法者的自由裁量偏离立法目的、精神，立法者所采取的对策之一就以设立法律基本原则指导执法者合理地行使自由裁量权。由此可见，法律基本原则的基本功能是“成文法局限性之克服。”[2]

根据汉语解释，“原则”一词是指“观察问题、处理问题的准绳。”[3]作为评价人们行为的一种标准，它是人们长期的社会实践的经验的升华，因而它不完全是人的主观意志的产物，但它也不等同于客观规律。

原则与规则不同，“原则是规则产生的基点，由原则可以派生出若干规则，并通过这些规则来实现其所蕴涵的内容；规则是原则的具体化或外在化的结果，是保证原则得以贯彻和实现的必要的法律手段。由于规则在其执行过程中具有较强的可操作性和客观强制性，这就要求它必须以明确的法律条款形式展示出来。相对而言，原则的理念色彩浓重一些，它不必以法律条款的形式来展示，故它的操作性和强制力要弱一些。”[4]这表明，原则与规则因其功能的不同而不能互相替代，当我们为一部法律确立了其基本原则后，还应当在设定若干的法律规则，以保证原则得以贯彻实施。

法律的基本原则并不一定都会明确地表现在法律条款中，在行政程序法中，这一现象尤为明显，但这种立法方法并没有损害法律的实际功能。

我们知道，就部门法而言，“民法基本原则正式在立法中的出现，只是人类社会进入２０世纪之后的事情。”[5]但是，行政程序法的基本原则在２０世纪之后的相当一般时间内，均未出现在各国当时所制定的行政程序法中。这一局面直到１９９４年７月中国澳门地区颁布了<<行政程序法>>之后才有所改变。澳门<<行政程序法>>首次明确定了行政程序法的基本规定。与民法相比，行政程序法的基本原则迟出现近一个世纪。然而，立法者所设定的法律基本原则并不一定直露于法律条款之中，有时，也可以通过具体条文来体现。这一点在行政程序法中是比较明显的。行政程序法没有明确规定法律基本原则，并不意味着行政程序法实质上不存在法律基本原则。在现代法律中，法律原则已成为法的重要的构成要素之一。[6]

我国已有学者对行政程序法的基本原则作过不少理论分析，如江必新等学者认为，行政程序法的基本原则是依法行政原则，民主原则，公正原则，基本人权原则和效率原则，并以这些基本原则为基线，串联起一系列行政程序法制度。与依法行政原则相关的制度是行政程序依法进行制度，不得执行违法指令的制度和责效制度；与民主原则相关的制度是情报公开制度，公听制度，咨询制度（或对话制度），诉愿制度和合议制度；与公正原则相关的制度是回避制度，听讯制度，辩明制度，告示制度，审裁分离制度，记录制度和防偏见制度；与基本人权相关的制度是有限调查制度，有限强制制度，保障个人隐私权的制度，“充分考虑”制度和推迟生效制度；与效率原则相关的制度是时效制度，替代制度，申诉不停止执行制度，紧急处置制度，代行职务制度，委任制度和排除行政障碍制度。[7]这种通过联系制度来设定原则，新颖独特，它有助于我们更加深刻地理解行政程序法的基本原则。

傅华宗等学者将行政程序法的基本原则分为一般原则和特殊原则，所谓一般原则，指社会主义法都必须坚持的原则。它包括共产党领导和群众路线原则，法治原则。所谓特殊原则，是指主要适用于行政程序法的基本原则。它包括行政干预原则，保障行政主体依法行使职权和相对人合法权益的原则和顺序、效率原则。[8]就行政程序法作为一个部门法而言，一般法原则虽然非常重要，但是否有必要在行政程序法中有明确表示，值得讨论。我认为，一般法原则既然在法理上已有明确设定，在部门法中就没有必要再作规定，这不会影响一般法原则的贯彻实施的。

应松年教授认为，行政程序法的基本原则应当是公开原则，公正原则，参与原则，复审原则，顺序原则和效率原则。在这六个原则中，前四个原则是空间方面的原则，后两个原则是时间方面的原则。[9]这种基于行政程序的空间和时间两方面来设定行政程序法的基本原则具有定的科学性。这几个原则基本上可以反映出行政程序法基本原则的核心内容。

台湾学者罗傅贤将下列内容归为行政程序法的基本原则，它们是法律优位原则，法律保留原则，明确性原则，平等原则，比例原则，诚实信用原则，信赖保护原则和应予衡量原则。[10]与我们所提出的原则相比，台湾学者所确定的行政程序法的基本原则相差甚远，重合之处很小。其原因可能是，一方面对法的基本原则理解不同，罗傅贤是赞同一般法律原则又称为“超实证法”，也即先于实证法而存在之根本法律规范，构成法律内容之指导原则，也得作为法院审查之依据这一观点的基础上确立了上述行政程序法的基本原则；另一方面，对行政程序法的法律价值认识不同，行政机关应当依法行政，乃是法治国家之基本原则，行政程序法应当是制约行政机关依法行使行政权的法律。而这一点在我们无论是学术界还是实务界都没有得到共识。

我曾基于对行政程序法原理的认识，结合中国的具体行政实践，提出了合法性原则，合理性原则，公开原则，参与原则，顺序原则和效率原则为行政程序法的基本原则，并对这几个原则作了比较充分的论述。[11]

以上学者所述的行政程序法基本原则并非都有实证法律依据，而是在分析行政程序法内容的基础上所作的一种学理提炼，是一种隐蕴的行政程序法的基本原则。对已有行政程序法的国家来说，它可以帮助人们进一步认识、掌握行政程序法，从而有利于行政程序法的实施；对还没有制定行政程序法的国家，它可以对行政程序法的制定起引导、促进作用。

二、各国行政程序法的基本原则比较

（一）美国

美国在制定联邦<<行政程序法>>时受传统的法律思想影响比较大，因而该法比较注重对公民权利的保护。但自本世纪６０７０年代后因<<情报自由法>>和<<个人隐私权保护法>>的颁布，行政程序法的基本精神才有所改变，即在保护公民权利的同时，也开始考虑到行政效率的要求。美国联邦<<行政程序法>>没有明确规定行政程序法基本原则，但该法的条款中蕴含着如下基本原则：

１、公开原则

公开原则作为现代民主制度的重要内容之一，在美国行政领地域中的现实程度可能是最高的。美国实现公开原则的主要途径是通过实施行政程序法，其中公开原则方面的内容主要集中在１９６６年的<<情报自由法>>和１９７６年的<<阳光下的联邦政府法>>。我们可以通过下列内容进一步认识公开原则：

公布政府文件。美国联邦法律规定，凡是用于说明机关组织、职能和工作方法的文件，程序规则、实体规则和政策以及影响到公众权利的法律解释等均应在<<联邦登记>>上向社会公开。有些政府文件并不要求在<<联邦登记>>上公开，但政府也应当以其它方式向社会公开，如将这些文件印刷出版。对已公布的政府文件，行政机关应当编制索引，方便公众寻找与复印。如果公民依法请求行政机关公布有关政府文件，行政机关应当依法向其公开所索要的文件。公布政府文件，是保证公民实现知情权的一项重要的法律制度。公民通过政府文件了解国家政治事务，这是公民参政义政的一个重要前提。政府通过公布文件，使公民在了解国家政治事的基础上对政府的活动提出意见和建议，从而增加公民对政府的信任感。

告知。凡政府制定规章、作出裁决，如涉及到公民的合法权益时，应当事先告知政府作出决定的理由，使公民有参与规章制定或对裁决表达意见的机会，以防政府规章和裁决之偏差，增加执行中难度。美国联邦<<行政程序法>>第５５４条第２款因此规定：“应当就下列事项及时通知有权得到机关审讯通知的人：（１）审讯的时间、地点和性质；（２）举行审讯的法律依据和管辖权；（３）审讯所要涉及的事实和法律问题。”这一规定使公民的告知权得到了法律的保障。

听证。政府制定规章、作出裁决如涉及到公民的合法权益，应当在听取利害关系人意见的基础上，才能作出行政决定。现代民主国家均将听证制度看成是体现行政程序公开原则的一个重要法律制度。从目前世界范围内看，美国的听证制度应当是最完善的。

阅览和抄录政府文件。阅览和抄录政府文件可以使公民更加清楚地了解政府活动的全过程，获得政府违法行为的证据，以监督政府依法行政。为此，美国联邦<<情报自由法>>规定：“每个机构应当依照已经公布的规则，使下列事项可以供公众查阅和复制的目的利用：（１）在裁决案件中作出的最终意见，包括赞同的或者异议的意见，以及命令；（２）该机构已经通过而<<联邦政府公报>>还未给予公布的政策声明和解释；（３）对公众人员有影响的行政工作人员手册和对工作人员的训令。除非上述材料立即公布并且有供出售的本子。”

２、效率原则

效率原则是基于现代社会中政府存在的目的而提出的一项法律原则。现代社会中的政府是福利政府，因而必须要有一定的行政效率为存在的基础。如果行政程序法的规定符合现代社会中行政权的运作规律性，则必然会促进行政效率。美国联邦<<行政程序法>>在这一方面也有诸多的规定：

内部规章可以不公布。这里所指的内部规章主要是指<<情报自由法>>规定的免除公开的政府文件的第2项，即机关内部人员的规则和习惯。但对“机关内部人员的规则和习惯”的解释，在美国参议院、众议院和最高法院之间，并没有统一的意见。[12]从客观效果上看，这些规则和习惯与公众利益无关，或者公众得这些规则和习惯可能会对机关实现其职能产生严重影响。所以，这些内部行政规章可以不公布。这是公开原则的一种例外。

加速听证程序进程。客观地说，听证程序对行政效率的损耗很大，这在联邦<<行政程序法>>施行后的十几年中这一现象已引起了法院的关注。哥伦比亚特区法院在１９５９年的一个判决中声称：“为了保证听证有效率迅速地进行，方法不在于排除有权参加听证的利害关系人，而在于控制听证的进程，要求所有参加听证的人不偏离所争论的问题，不提出重复的或无关的证据。”为此，允许行政机关可以把在听证中提出的申请和辩护要点分类合并，避免重复浪费精力。[13]另外，如果举行听证在客观上难以实行，或者时间紧迫需要采取紧急措施的，行政机关可以不经听证直接作出决定。

宣告性裁决令。根据美国联邦<<行政程序法>>第５５４条规定：“机关根据其深思熟虑的决定，可以发布宣告性裁决令，以结束争端或排除疑问，此类裁决令同其他裁决具有同等效力。”这一规定意味着在某种情况下，行政机关可以不举行听证而直接作出与其他裁决令具有同等效率的宣告性裁决令，以提高行政效率。

自由裁量行为不受司法审查。法院不能对行政自由裁量行为进行司法审查的法律依据是联邦<<行政程序法>>的第７０１条，尽管在许多人看来，这一条与该法的第７０６条有矛盾，在美国司法界和学术界也产生了相当大争议，但从立法者当时的立法初衷来看，显然是为了保证行政机关必要的行政效率而将自由裁量行为排除在司法复审之外。

３、公正原则

公正原则的宪法依据是美国联邦宪法修正案的第１４条。该修正案规定：“任何州不得对其管辖下的任何人拒绝法律的平等保护。制定行政程序法的目的，不能仅限于制约行政权，也不能仅为私人利益而不顾及社会公共利益，行政程序法只有兼顾了这两方内容，才能体现出法律的公正性。在美国<<行政程序法>>中，这一原则主要通过以下法律条款来体现的：

政府制度的规章应当给予公布，使公民有机会了解，除非有法律作例外规定。因为，如果用公民无法知道的法律去制裁他们的违法行为，法律就无公正性可言。为此，美国联邦<<行政程序法>>规定，实体性规章至少应当在实施前的３０天依规定公布。

赋予相对人有同等的听证机会。行政机关在制定规章或作出裁决时，如涉及到利害关系人的合法权益，应当给予同等的听证机会，不能厚此薄彼。

主持听证的官员和参与裁决的职员应当不偏不倚地执行职务，利害关系人只要认为他们有可能影响案件公正审理的，在程序进行的任何过程中均可提出回避清求。

主持听证的官员不得参与上诉或再审案件的审理，以防他们先入为主，作不公正的裁决。

（二）奥地利

奥地利的行政程序立法在大陆法系国家中是具有相当的代表性，因而大陆法系国家对行政程序效率上的价值取向在其现行的行政程序法中表现得淋漓尽致。因此，奥地利行政程序法的基本原则首推效率原则。

１、效率原则

效率原则的基本要求在于通过对行政权设定相关的法律程序，确保行政权运作有一定效率保证，以适应现代社会的发展需要。在该法中，效率原则的直接法律依据是第３９条第２款规定，即行政机关为确定事实所作的调查程序的各种处分，“应力求妥当、迅速、简单与节省。”这一规定所体现出的法律精神，在该法的其他条文中也有充分体现：

该法第６条规定：“行政机关应依职权行使事物管辖权和地域管辖权，如对其所提出的案件，行政机关无受理之权限，不得有不必要拖延，致生对提出人不利，应将该案件移送有管辖权的行政机关，或者告知提起人有管辖权的行政机关。”在行政实践中，由于受利益的驱动，在行政机关之间可能会发生管辖权的冲突，为此，该法第５条规定：“行政机关管辖权之争议，由其事物管辖权的共同上级机关决定。”这一规定法律规定的意图是，当行政机关之间因管辖权而产生冲突时，由一个法定的行政机关及时来消除它们之间的管辖权冲突，从而提高行政效率。

该法第５７条规定：“裁决如基于法律、章程或团体协约所定之标准而决定金钱给付，或系紧迫情形之紧急措施时，行政机关可以不经过调查程序而直接作出。”一般来说，调查程序对于保护行政相对人来说是有利的，但它可能会有损于行政效率。因此，应当允许行政机关在确保对行政相对人合法权益产生最小影响的前提下尽可能提高行政效率。这一规定正是在这样的立法指导思想下产生的。

该法第６６条规定：“如能节省费用与时间，诉愿行政机关也可自行进行言词审理与直接调查证据。”根据该法规定，在一般情况下，诉愿机关对欠缺事实的被诉愿决定，应当作出撤销裁决，并将该案发回原决定机关重新审理并作出新的决定。这一规定显然不利于提高行政效率。为此，该法作出了如能提高行政效率，诉愿机关可以在亲自调查审理的基础上作出新的裁决。这一规定为诉愿机关保留了充分、较大的自由裁量权。这正是效率原则的充分体现。

该法第７３条规定：“行政机关对于当事人的申请及诉愿，除有法律另行规定外，应在接到后的６个月内决定，不得有不必要拖延。如不能在上述期间内将决定送达当事人时，该案件的管辖权将因当事人的请求而转移到其上级机关，由上级机关就当事人的申请或诉愿自行决定。”行政机关审理诉愿案件，应当及时结案，不能拖而不决，决而不断。如不能及时结案，一般国家均有申请延长结案期限的规定，虽有上级机关批准为前提，但这种监督往往流于形式，难于体现行政效率。为此，奥地利行政程序法一反常规，通过管辖权的转移方式，确保行政效率。

２、公正原则

尽管奥地利的<<行政程序法>>重视行政效率，但是，在确保基本的行政效率的前提下，也承认公正原则并以此为指导对相对人的合法权益加以保护。应该说，公正原则是行政程序法基本原则不可欠缺的内涵之一，空缺此项原则，行政程序法可能会变得面目全非。在奥地利<<行政程序法>>中，公正原则主要体现在：

当事人的听证权。该法第37条规定：“调查程序的目的在于认定处理行政事件所依据的事实，并给予当事人主张其权利与法律上利益之机会。”在崇尚法治的国家中，听证往往被认为是行政程序法的核心，当事人无听证之权利，就无行政程序法存在之必要。由于受效率原则的影响，与美国行政程序法相比，奥地利行政程序法中当事人的听证权远不如美国那么受到立法者的重视。在奥地利行政程序法中，当事人的听证范围仅限于决定的事实，而不能象美国那样还可以涉及到法律适用问题。因此，在奥地利行政程序法中，就单纯的法律适用之争议不适用听证程序。

当事人的卷宗阅览权。当事人事先了解案情是其主张权利，维护其法律上利益的一项重要手段。所以，法律应当赋予当事人有卷宗的阅览权。为此，奥地利<<行政程序法>>第１７条规定：“卷宗内容全部或一部分，为当事人主张或防御其法律上利益受侵害所必要，除法律另有规定外，行政机关应当允许当事人阅览并抄录。但评议记录、公务报告、处理案件的拟稿及其他文书（如其他行政机关的通知、陈述、报告等），如任当事人阅览，将可能损害一方当事人或第三人的正当利益或妨碍行政机关执行公务或损害该程序目的时，不得供当事人阅览。行政机关应当给当事人平等的阅览机会。”这一规定，应该说它与美国联邦<<情报自由法>>的规定所体现的精神是一致的，但是，在对卷宗阅览权的保护上，美国允许当事人在行政机关拒绝给予卷宗阅览时，可依法向法院提起行政诉讼，但是奥地利<<行政程序法>>却规定当事人：“不得因被拒绝阅览卷宗而请求法律救济。”这一规定虽然有悖法理，但在具体实践中，奥地利的做法有点与法律规定不同，对于行政机关无正当理由拒绝给当事人阅览卷宗的，将构成程序上的瑕疵，当事人可等程序终结，行政机关作出行政行为后，对该行政行为表示不服时，可以此作为诉请撤销行政行为的理由。[14]

３、经济原则

行政机关的活动是一种损耗而不是创造社会财富的行为，社会财富为社会全体成员所共有，行政机关的活动是以社会全体纳税人纳税所积累的社会财富为基础。因此，行政机关应当以社会财富的最小损耗度实现其行政行为对社会产生效益最大化。这一法律经济学的思想在奥地利的<<行政程序法>>中也有比较充分的体现，如该法第３９条规定，行政机关作出行政行为“应尽量求其合乎目的，迅速、简单及省费。”第６６条规定：“如能节约费用与时间，诉愿机关也可以自行进行言词审理与直接调查证据。”行政程序法主体（包括行政机关）所需要的费用负担，该用专章“费用”加以规定，以期促使当事人尽可能节约费用，在经济原则指导下参与行政程序的各项活动。

（三）西班牙

与奥地利<<行政程序法>>相比,西班牙１９５８年<<行政程序法>>可能更加注重对行政效率原则的贯彻实施。该法第２９条规定：“行政行为应根据经济、速度、效率之原则进行。各中心或机构的上级当局应监督其下属机构在解决程序法规执行中可能产生的问题，适用解释性准则的情况。这一准则应指导以下各条所述的规范化和合理化的任务，以其本法附则五所规定的修改任务。”从这一条可以看出，西班牙<<行政程序法>>在行政行为的形成或执行过程中，对行政效率的要求已成为该法的一个显著特点。

西班牙１９５８年<<行政程序法>>第２９条的规定，作为行政效率原则的纲要性规定，又通过如下的一些具体规定，使效率原则更趋于可操作性。

１、效率原则

（１）替代制度。在行政程序进行过程中，如主持人因不能抗拒的原因而缺席不能及时替补，则可能会使行政程序中断，从而影响行政效率。为此，该法第１５条规定：“如果民事行政机关的集体领导机构的主席和秘书因病或其它理由缺席，其职务分别由该机构资历最深和最浅的两位成员担任，如果资历相同，则由年龄最大和最小的两位担任。”这一规定保证了集体领导机构不会因有关成员的缺席而停止预定活动，保证行政程序能及时、有效地进行下去。该法第２１条的规定也体现了此法律精神，即“被申请回避者须在次日向其直接上级机关说明其理由是否成立，如果成立，上级机关应立即选定替代人。”

（２）规范化和自动化。规范化和自动化本身就是人们为追求行政效率而创造的一种规程，人们遵守既定的行为规程，可以提高行政效率。西班牙创造性地将管理学上的若干原则纳入其<<行政程序法>>，从而形成了该法第３０条，即“行政文件和案件为规范化对象。规范化使其每个系列或种类都具有相同的特征和规格。随着行政机关机械化和自动化程度的不断提高，只要工作量能使这些方法的采用变得经济，应使机关工作合理化，并通过合适机械为主。”

（３）同类案件适用简易程序。在行政管理过程中，行政机关有时会遇到大量相同情形的行政案件，如指令几百户居民拆迁，通知车辆年检等，在这种情况下，行政机关可以采用简易程序来处理这类案件。西班牙<<行政程序法>>就有这方面的规定，该法第３８条定：“当行政机关必须解决很多相同案件时，应当通过表格、印刷品或其他可使事情得以尽快解决的方或建立一个简要工作程序，如果处理决定的理由和证明相同，甚至可以使用机械方式作出系列处理决定，但不得妨碍利害关系人的法律保障。”

（４）设立“建议与申诉办公室”，敦促行政机关提高行政效率。根据西班牙<<行政程序法>>规定，建议与申诉办公室主要负责接收、研究和推动官员及公众的有关改善行政服务结构、运转和人事方面的建议，同时也受理其本身运转过程中发生的延误、疏忽及其他不正常情况所可能引起的投诉。如果向该办公室提出的申诉在２个月内没有提到答复，申诉人可以重新以书面形式向总理府提出，由总理府采取适当措施责成有关部门纠正已被证实的不正常情况。

（５）公民对政府部门的了解，可以协助行政机关提高行政效率。如果公民对每个政府部门的设置处所、担当职责、处事程序知之甚少，或不得要领，遇事毫无目标地投诉机关，势必会增加行政机关的工作量，从而降低行政效率。为此，西班牙<<行政程序法>>第３３条规定：“各部、自治组织或民事性质的行政单位都应当通过新闻办公室、案件审理的图解刊物、程序图表、机构表、单位地址和工作时间表以及其他适当途径向公众公开其各种机构和服务的目的、职权和运转方式。”

（６）时限。时限是敦促行政机关提高行政效率的一种有效手段。基于此理由，西班牙<<行政程序法>>对行政程序的开始、过程和终结过程中各阶段行为，设置了比较详尽且尽可能简短的、不可变动的时限，而且，对于违反时限的行为，又规定了相应的法律后果。如对行政沉默，在经过了一定时限后，可发生积极后果（视为行政机关无异议或承议行政相对人的请求），或发生消极后果（行政相对人的申请视为被驳回）；行政相对人的沉默经过一定时限后，可发生丧失权利的后果。

从上述内容可以看出，西班牙<<行政程序法>>对行政效率的追求是非常强烈的，从西班牙<<行政程序法>>制定时所处的年代看，这也可能与现代社会国家职能转变有关。自２０世纪以后的现代社会中，行政效率已关系到政府能否完成其所应有的使命。因此，在行政程序中对效率提出要求是具有相当充分的理由。但是，行政程序法律制度的存在并不是仅仅为了行政效率，它的另外一个存在理由是公平。从西班牙<<行政程序法>>的内容看，它在保证贯彻行政效率原则前提下，也确立了公平原则。

２、公平原则

（１）确保利害关系人的申辩权该法第79条和91条规定，行政机关如作出有影响利害关系人的决定时，应当通知该利害关系人并听取其为自已所作的申辩。从某种意义上说，行政机关在作出决定以前如能听取利害关系人的申辩，可能会使其所的决定更加公平。

（２）回避制度该法第21条和第22条规定，行政机关在处理行政案件的过程中，为确保公平应当遵循回避制度。回避制度有助于将与本案件有利害关系的行政官员从行政程序中排除出去，以确保案件处理结果的公正性。

（３）对行政违法行为的控告权该法第115条规定，与案件有关的行政相对人对行政机关的违法行政行为，这不仅是实体法上的，也包括程法上的违法行政行为，均可以提出诉愿请求。这一规定为行政相对人寻求行政案件公正处理提供了一条法定途径。

然而，在西班牙<<行政程序法>>中，我们还可以看到，公平原则在行政程序中，并不仅仅限于保护个人利益，如果个人利益与社会利益发生抵触，则个人利益就应当让位于社会利益。如该法第５８条规定：“出于公共利益的需要，大臣或副大臣可根据其职能或在利害关系人请求下，同意执行紧急程序，并将正常程序所规定的期限减少一半，但与递交请求和提起诉愿有关的期限不在此限。对同意或否决程序的紧急性质的裁决不得提起诉愿。”这一规定与二十世纪盛行于法治发达国家中的法律社会化运动有关。因为法律社会化的旨意表明，现代社会的法律不仅仅在于保护个人利益，同时也要保护社会公共利益；当个人利与社会公共利益相抵触时，个人利益应当让位于社会公共利益。

在１９９２年的<<行政程序法>>中，不仅在１９５８年<<行政程序法>>所确立的基本原则基础上发展了其内涵，而且还确认了若干新的原则。现分述如下：

１、效率原则

效率原则通过以下行政程序法律制度予以体现：（１）替代制度。替代制度有助于确保行政活动的连续性，从而提高行政效率。该法第２３条规定，如果行政机关的集体领导机构“如因空缺、缺度、生病或者其他正当原因，主席职务应由副主席接替，如无副主席，则由成员中按级别、资历及年龄顺序之最高者接替。”该法第２５条规定，集体领导机构的秘书在空缺、缺席或生病时的替代“应根据各机构的特别规定进行，如无此规定，则可通过机构的协议为之。”（２）技术媒介的采用。该法第４５条规定：“一、公共行政机关开展活动和行使其职能，应在宪法和法律有关的限定范围内推动技术及电子、电脑和电讯媒介的使用及运用。二、如果与公共行政机关的技术媒介通用，在尊重每个程序规定的保障及手续前提下，公民可通过技术及电子、电脑或电讯工具与公共行政机关相连接来行使自已权利。三、通过电脑处理和结束的程序应保证职能部门辨认和行使其职能。四、公共行政机关为行使权力而使用电子、电脑及电讯程序及其运用必须事先经过职能部门批准，该部门必须将它们的特征公布于众。五、公共行政机关通过电子、电脑或电讯媒介发出的资料，或这些媒介所储存的原件的复制件，只要其真实性、完整性及保存可靠，利害关系人的签收以及本法和其他法律规定的保障及手续的履行均得到保证，上述复制件都享有原始资料的有效性及效力。”（３）紧急审理。该法第５０条规定：“一、如果公共利益有此要求，可依据职权或应利害关系人请求，同意对程序实行紧急审理。为此应将期限缩短为常规程序期限的一半，但与递交申请及申诉有关的期限不在此限。二、对实行程序紧急审理的协议不得提出任何申诉。”（４）简并程序。该法第７５条规定：“一，所有可同时推动且无须连续履行的手续，应列入同一行为中。”这些规定都体现了西班牙<<行政程序法>>对行政效率的要求。

２、公平原则。应该说，西班牙１９９２年<<行政程序法>>比１９５８年<<行政程序法>>更注重公平原则。这可能与西班牙在佛朗哥独裁政权之后，卡洛斯国王进行了民主改革，并于１９７８颁布了一部体现民主、自由、正义、平等等诸多法律价值观念的宪法有关。除了１９５８年<<行政程序法>>所规定的体现公平原则的各项具体规定外，１９９２年<<行政程序法>>对公平原则还作出如下规定：（１）在第３５条中规定了公民与公共行政机关的关系中１１项权利。（２）在第３７条中规定了查阅档案和登记的权利。（３）进一步完善听证制度并在行政申诉程序明确规定了听证程序。

此外，西班牙１９９２年<<行政程序法>>还确立了级别原则、非集权化、集中化原则、协调、合作原则和服务公民等原则。

（四）德国

德国<<行政程序法>>的制定晚于西班牙、奥地利等国家，第二次世界大战以前，德国行政法学界的权威认为，行政行为不受任何形式的拘束，行政机关在作出行政行为时可以在没有任何人介入的情况下成立。[15]这一理论提出的现实基础显然是德国传统的官僚政治和警察国家，它忽视了社会民众的一般权利。第二次世界大战给德国的教训，使德国人民对民主、自由、平等的法律价值有了更进一步的认识，德国人民因此在其<<基本法>>的第１条确立了人的尊严不可侵犯的宪法性原则，从而使人民与行政机关之间的关系的有了更进一步的发展。人民不再是行政客体，他们也应当有机会参与与他们有利害关系的行政行为过程。通过人民的参与，可以使行政行为更加趋于公正。因此，在德国<<行政程序法>>还未制度以前，作为其基本原则之一的公正原则思想已经在<<基本法>>中确立，后又在其所制定的<<行政程序法>>中得到充分体现。

德国<<行政程序法>>在制定过程中是否受西班牙、奥地利的影响，从三国法律传统同源上分析，我们是乎可以作一肯定的回答。但事实上，在德国，自历史法学派兴起后，德国法学家基本信奉法律为民族精神的体现，其后德国的各种法律编纂，均注重本国固有的习惯的整理，造成了自罗马法以来，外国法对德国影响的一个低潮。同时，德国又深受传统官僚政治的影响，使德国的行政法充满着日尔曼民族的特性，与欧美其他国家行政法相比，相距甚远。[16]因此，西班牙、奥地利对德国制定行政程序法是否产生了很大的影响，这是一个难于下的结论。

从德国<<行政程序法>>的内容看，其行政效率的存在是一个不能否定的事实，但它并没有如西班牙、奥地利那么表现出对行政效率的强烈追求，在很多情况下，因公正原则的作用而使这两个基本原则同时得到兼顾。以下若干法律条款可以反射出这一法律精神：

１、行政程序不拘泥于一定的方式。该法第１０条规定：“如对程序的方式无特别之法律规定的，行政程序不受一定的方式约束。行政程序的进行以简单而符合目的为宗旨。”这一法条的前半部分内容是强调行政机关的效率，后半部分则是以公正原则制约行政机关在追求行政效率过程中实施行政违法行为。

２、程序开始的动因。该法第２２条规定：“是否进行行政程序以及何时进行，由行政机关依裁量决定之。”以授予行政机关自由裁量权决定程序是否开始是保证行政效率的一项重要措施，但该法对此种情况又进一步规定：“行政机关依法为下列行为的，不适用本规定：（１）因公务或根据申请，必须进行行政程序的；（２）仅根据申请才能进行行政程序，而不具备此申请的。”这一规定，可以保证利害关系人通过申请启动行政程序，以维护其自身的合法权益。在这种情况下，只要有利害关系人的申请，行政机关必须启动行政程序，不得利用行政自由裁量权阻止行政程序的开始。

３、调查原则。调查是行政机关在行政程序中为弄清案件事实真相而实施的行政行为。该法第２４条规定：“行政机关因公调查事实情况。它规定调查的方式和范围，且不受当事人所提证据约束。”这一规定显然有利于提高行政机关在调查程序中的行政效率。但是，该法后款又进一步规定，“行政机关得调查一切对个别案件具有意义的事实，包括对当事人有利之事实。行政机关不得以声明或申请不合法或未证实而拒绝受理在其管辖范围内提出的声明或申请。”这一规定又体现了公平原则的法律精神。

与西班牙、奥地利的行政程序法相比，在处理公正与效率原则关系上，德国并没有将效率原则过分地凸现在其行政程序法中，而是尽可能地平衡公平与效率的关系，保证公平与效率的原则在行政程序法和谐并存。

(五)日本

日本在战后所进行的行政程序立法前后长达近半个世纪，这是一个美国用英美法系的法文化传统改造日本在战前所形成的、大陆法系特征明显的传统文化过程。美国占领日本以后，曾带着传道士的热情，力图从日本驱逐军国主义，建设民主化的日本。日本国民也在对那场不幸的战争进行反省，将美国的法律制度作为民主主义的象征，试图尽可能地加以引进。[17]现在看来，这一努力是成功的，至少在对行政程序立法的原则认识和最终确立上的影响。

战后始初，日本社会秩序比较混乱，客观上需要一个有力的政府去治理社会，因此，战后不久成立的“临时行政机构改革审议会”提出制定“行政运营法”时，就将政府活动的行政效率列为首要原则，但这一提议受到当时美国占领军的反对。因为美国占用军当时是想要将英美法系中对个人权利保护的那种法律精神，融入日本的行政程序法，况且，美国此时已完成了体现这一法律精神的行政程序立法任务，即１９４６年的联邦<<行政程序法>>。但是，因日本社会当时对行政程序的法律价值的认识仍囿于传统观念，所以，在１９５２年第１３届国会上有议员提出的“国家行政运营法草案”中，仍将行政效率原则作为行政程序法的基本原则，并视行政程序为行政机构内部规程。同年，日本“行政审议会”公布“国家行政运行法纳要”这一“纲要”被看成是日本行政程法观念转拆的一个标志。因为“行政审议会”随即提出的报告中已指出：“听证、审查、审问、辨明等手续，鉴于其制度的宗旨，更应公正，且以民主的方式实施之”[18]

１９６４年日本公布了第一部行政程序法草案，该草案第１规定：“本法系对于行政机关的处分及其他行使公权力的行为，订定其共同适用的事项，期能籍公正而迅速的程序，达成保护国民的权利与利益，以及确保行政权正确行使为目的。”由此可见，日本１９６４年行政程序法草案确立了行政程序法的两大原则，即公正原则和效率原则。从法理上说，行政程序的公正与效率是有矛盾的，在行政程序法中要协调好两者的关系也是不容易的。自由社会因强调保障公民个人权利而推崇法律的公正性，但进入二十世纪以后，社会的发展客观上需要行政机关的行政权能够迅速、高效地发挥作用，西班牙、奥地利等国的行政程序法均是顺应这一社会发展需求的产物。美国行政程序法在本世纪６０７０年代发展是也流露出这一倾向。[19]但日本似乎并没有感觉到这一变化，反而在１９９１年公布“行政程序法纲要案”中，抛弃了效率原则，突出了公平原则，增加了公开原则。该“纲要案”第１条规定：“本法律就处分、行政指导以及有关行政的其他行为的程序，规定共同的事项，据此谋求在行政运行上确保公正和提高透明性，以期有助于保护公民的合法权益为目的。”这一法律条款的精神为日本在１９９３年公布的<<行政程序法>>所接受，因此，日本<<行政程序法>>的基本原则应为公正原则和公开原则。

１、公正原则

公正原则的法律价值取向在于对个人合法权益的保护，因此，在行政程序法的具体内容上势必会产更多地去关心行政相对人的程序参与权以及参与的有效度。这一点在日本的<<行政程序法>>中的体现是十分明显的，日本的<<行政程序法>>的重心是在于规范行政机关的“对申请的处分”和“不利益处分”。

在“对申请的处分”中，日本<<行政程序法>>规定了三点内容：（１）对行政相对人申请作出拒绝认可处分时，应当明示理由；（２）依据行政相对人的申请，行政机关应当提供相关的资讯；（３）应当召开公听会或者采取其他适当的方法，为有关利害关系人提供听证的机会。[20]

在“不利益处分”中。日本<<行政程序法>>用了多达１８个条款（总共为３８条）详尽地规定了听证程序和辩明机会的赋予程序，充分体现了日本<<行政程序法>>公正原则的法律价值。

２、公开原则

日本<<行政程序法>>确立此项法律原则，可能受美国行政程序法在本世纪６０７０年代的行政公开化运动的影响所致，也可以看成是美国法文化对日本<<行政程序法>>影响的结果，日本没有颁布如美国<<情报自由法>>那样的法律，但美国<<情报自由法>>中蕴涵的法律精神在日本<<行政程序法>>中的体现是十分明显的：

依行政相对人的申请，行政机关应当提供相关资讯；

行政相对人有权查阅卷的有关材料，除非可能会损害国家、社会和他人的利益；

告知行政相对人作出行政处分的理由。

从目前的资料分析，我们难于寻得日本<<行政程序法>>忽视行政效率原则的依据，法律的如此规定是否会影响日本行政机关的行政效率，我们也难有资料加以说明。就现代社会一般行政规律而言，日本<<行政程序法>>的规定可能并不符合社会发展的需要。

（六）中国澳门地区

根据现有资料分析，中国澳门地区<<行政程序法>>可能是目前唯一明确规定行政程序法基本原则的一部法律，而且其基本原则多达十个。因此，就法律基本原则而言，我们就可以看到了澳门地区<<行政程序法>>的与众不同之处。现就澳门地区<<行政程序法>>所确认的基本原则作如下阐述：

１、合法性原则

一般国家行政程序法并不直接明确规定此项基本原则，但这并不是说明此项原则的次要性，恰恰相反，合法性原则是现代行政法中一项极其重要的原则，没有这一原则，就不可能有越权无效原则、合理性原则等产生的基础。

澳门<<行政程序法>>从行政程序法的角度，对“合法性原则”作了如下表述：“（１）公共行政当局之机关，应在遵从法律及法下，在获赋予之权力范围内，以及在符合将该等权力赋予该机关所拟达致之一般目的下，实行活动；（２）在紧急避险时未依本法典所定之规则而作出之行政行为，只要其结合不能依他法达致，均为有效，但受害人有权依据有关行政当局责任之一般规定，获损害赔偿。”[21]

从这一规定中我们可以看出，合法性原则在澳门<<行政程序法>>中有一个其它国家少有的例外，即承认非法行政行为在一定条件下的有效性，这一例外在很大程度上起到了补救行政法律的疏漏的作用，其立法理论依据应是二十世纪之后盛行于各国的法律社会化思潮。在实践中，这一例外的规定可能实现了对社会公共利益的维护，但它可能会损害个人的合法权益，为此，澳门<<行政程序法>>又进一步规定，允许当事人通过国家赔偿诉讼获得权益补救。由此可见，澳门<<行政程序法>>通过设立合法性原则，较好地平衡了社会与个人的利益关系。

２、谋求公共利益和保护公民权益原则

澳门<<行政程序法>>第４条规定：“行政机关有权限在尊重公民之权利及受法律保护之利益下，谋求公共利益。”

这一原则直接源于葡萄牙宪法第２６６条的公共行政当局基本原则：“公共行政当局的目的，系在尊重公民之权利及受法律保护之利益下，谋求公共利益。”葡萄牙著名行政法学者阿马勒指出：“寻求公共利益与保护公民合法权益两者并重，构成行政法的支柱。在法治国家，这两者已经不可分地结合为一体，故凡不顾及个人权益而实现的公共利益，注定是要违法的”[22]

由此我们可以看到，这一规定所确立的基本原则实质上是对合法性原则例外的进一步补充，表明了公共利益和个人利益关系在现代社会中的重要地位。在社会现代化的进程中，社会关系日趋复杂，人们之间的合作变得十分必要；市场经济的竟争性使社会关系中的人们的合作充满了风险，而相对独立的社会公共利益在补救这一风险所致的可能损害上，其有着不可替代的有效性。公共利益，诸如保护资源与生态、环境与卫生、社会保险与救济、社会福利与安置等作为对个人权益的补救，有时必须以牺牲个人利益为代价的。这一矛盾实质上又构成了公平与效率的关系。如何处理好这一关系，从澳门<<行政程序法>>的规定内容看，它是取公平兼顾效率。这与大陆法系的行政程序法精神并不一致。

３、平等及适度原则

平等原则在澳门<<行政程序法>>中实质是“法律面前人人平等”的简称，它是现代法治社会不可欠缺的一项法律基本原则。在澳门<<行政程序法>>中，它包含着下列意义：“与私人发生关系时，公共行政当局应当遵循平等原则，不得因被管理者之血统、性别、种族、语言、原居地、宗教、政治信仰或意识形态信仰、教育、经济状况、社会地位，而使之享有特权、受惠、受损害、或剥夺其任何权利或免除其任何义务。”[23]如果我们仔细地审视这一法律规定，我们就会发现其规定不完善性，即行政管理的相对人并不局限于公民，它还包括法人或其他组织，尤其是行政机关作为行政相对人时，贯彻平等原则更为重要。因为，在行政实践中，当某些行政机关成为行政相对人时，常倚其在行政机构系统中的优势地位要求享受某些特权，接受特殊的优惠。在平等原则中不凸现出这一内容，就无法体现出这一原则的完善性。为贯彻这一原则，澳门政府已公布法令，要求从１９９５年８月１日起所有公共行政机关，公共事业被特许实体一律采取中葡双语制作表格，以方便与市民的沟通。[24]

适度原则，在澳门<<行政程序法>>中，它是指行政机关在基于自由裁量权所作的裁决，如与私人有权利或受法律保护的利益有冲突时，应当在实现行政目的的最低限度下，对上述利益作适当的损害。[25]这一原则实质上仍是作为协调公共利益与个人利益冲突的一种调控手段之一。这一原则不同于行政合理原则和比例原则，行政合理原则主要是指行政自由裁量权的结果是否公正，与行政相对人的行为是否相适应；比例原则主要是指行政机关在对两个以上的相似的相对人行为处置结果上的公平性，防止发生此重彼轻的情形。

４、公正及公正无私原则

公正原则是行政程法中一项极其重要的基本原则，它要求行政机关在行政程序中应当公正地对待一切当事人。这保证这一原则的贯彻实施，行政程序法应当确立听证制度和回避制度。澳门<<行政程序法>>要求“公共行政当局从事其活动时，应以公正及公正无私的方式，对待所有与其发生关系者。”[26]从而保证这一原则的贯彻实施。

但是，究竟何为“公正”，因法律没有作出明确规定而引起学术界的争议。例如，曾对与起草葡萄牙行政程序法典的著名学者阿马勒认为，将公正原则列为行政程序法一般原则，实际上扩大了合法性原则的含义，它要求行政机关不仅要遵守所有的法律，亦须做到行政公正，“因此，不公正的行为即应视为不法行为。”也有学者持相反的观点：“对我们而言，行政公正就是在一个具体情况中行政活动遵守了所有这些（平等、适度以及不偏不倚）原则的总和，”“结论是，我们不可能在抽象意义上理解行政活动的公正。任何人打算谈及公正，只能就事论事。”[27]相对而言，可能后一种观点更加逼近公正的核心。

５、行政当局与私人合作原则

尽管行政当局与私人之间存在着不平等的法律关系，但是现代社会的行政管理有时要求行政机关与相对人共同合作，才能更好地完成行政管理任务；而双方合作的前提是必要的行政公开化，否则，双方的合作就没有基础。为此，澳门<<行政程序法>>对项原则作出如下规定：“（１）公共行政当局之机关，应与私人紧密合作实行活动，设法确保私人适当参与履行行政职能。为此，尤应 a.向私人提供其所需之资讯及解释；b.支持与鼓励私人所倡议之活动，并接受收其建议与资讯。（２）公共行政当局必须对所提供之资讯负责，即使该等资讯非属强制性提供者。”[28]不仅如此，该法又通过其第６０６４条进一步确认利害关系人的资讯权，旨在确保本原则的实现。

澳门<<行政程序法>>确立这一原则的直接依据是葡萄牙宪法第２６８条规定。该条规定：

“一、如公民有所要求，有权取得由行政当局提供与其有直接关系之程序进行情况之资讯，并有权获知对其作出的确定决定。

二、公民亦有权查阅行政档案记录，但不影响法律有关内部安全与对外安全、刑事侦查及个人隐私等事宜之规定。

三、应依据法律订定之方法，将行政行为通知利害关系人，如涉及公民权利或受法律保护之利益，应明示说明其理由。”

葡萄牙宪法这一规定成了其在行政法上确立这一原则的宪法基础。它是现代民主行政发展的基本要求。澳门作为受大陆法系影响的地区之一，在这一方面却比其他受大陆法系影响国家似乎行政更加开放。如法国夏皮认为，违反提供资讯义务只不过涉及形式问题，不足以影响最后决定的作出，所以不导致最终决定本身的不法。德国法律也极少规定行政机关有依本身的职权，向参与人指明其所处的事情与法律状态的告示义务。同时一般也认为行政机关没有向市民作出如何实现自身权利，进而防卫的咨询义务。官方对市民关心的法律或者事实作出的告示本身对官方无拘束力。仅在行政机关违反告知义务，影响公民行使其权利或进行防卫时，行政机关方负有回恢原则的责任。[29]

６、参与原则

参与原则是现代社会中民主参与理论发达的产物。在传统的法学理论中，议会制度及与此相关联的选举、罢免等制度是民主的标志，是公民参与管理国家事务的基本形式。但是，随着二十世纪后行政权的急剧扩张，议会制度的功能越来越不能适应理代社会发展的基本要求，国家的权力中心由议会开始转移到了政府，政府的权力控制着每个公民“从摇篮到坟墓”的全过程。因而，从法律上保证公民积极地参与此行政过程，是公民保护自已合法权益，监督政府依法行政的重要手段。为此，澳门<<行政程序法>>第８条规定：“公共行政当局之机关，在形成与私人有关之决定时，应确保有私人之参与，尤应透过本法典所规定的有关听证确保之。”

７、作出决定原则

将“作出决定”作为行政程序法的一项基本原则，在其他国家的行政程序法中是不曾有的。但是，就行政法理论而言，行政机关的活动一涉及到行政相对人的合法权益时作出一个明确的行政决定是非常重要的，它有利于行政相对人及时地提出行政救济。从保护行政相对人的合法权益的角度看，澳门<<行政程序法>>将作出决定作为该法的一项基本原则，确实也是有法理依据的。该法规定：“（１）行政机关对于私人向其提出属其权限之所有事项，有作出决定之义务，尤其对于a.与行政机关直接有之事项；b.为维护合法性或总体利益而提出之任何请愿、申述、声明异议或投诉。（２）有权限之机关对一私人提出之请求曾作出一行政行为，则在一年内，对该私人以相同依据提出之同一请求，无作出决定之义务。”[30]这里的第（２）项内容作为对作出决定原则的一种限制，旨在提高行政效率，稳定行政法律关系，从而使这一原则更加完善。

８、非官僚化及效率原则

澳门<<行政程序法>>第十条规定：“公共行政当局应当使部门亲民为目的，且以非官僚化之方式，建立架构及运作，籍此确保其能快捷、以经济方式及有效率作出决定。”这是确立本原则的法律依据。

现代民主社会的行政机关应当以民为本，避免官僚化，从而提高行政效率。澳门<<行政程序法>>据此所确立的非官僚化及效率原则，其核心内容无异于诸如西班牙、奥地利等国行政程序法的效率原则。这也说明，在现代行政活动中，效率原则几乎是所有国家行政程序法都公认的一项基本原则。

９、无偿原则

无偿原则是指行政机关的活动，除法律有特别规定外，不得向相关当事人收取费用。澳门<<行政程序法>>第十一条规定：“行政程序为无偿，但特别法规定必须对该程序之某部门支付费用，或必须支付行政当局所作之开支者除外。”这一原则的法理基础是公民纳税理论。如果行政程序为有偿，则无疑是使公民加倍纳税。这显然是不公平的。类似不作为原则规定的情况在其他国家的行政程序法中也存在，如奥地利<<行政程序法>>第75条规定，如无法律特别规定，行政机关在行政程序中的职务行为之费用，应当依职权自行负担，不得以任何名义，令关系人负担任何费用。我国的有关的法律也有类似的规定。[31]

１０、诉诸司法机关原则

诉诸司法机关原则在于确保行政相对人的行政救济权的实现。当行政相对人不服行政机关的行政决定时，应当有权依照法定程序向行政法院申请司法审查。澳门<<行政程序法>>规定：“保障私人得诉诸行政上之司法机关，籍此在依据规范行政上之司法争诉之法例下，得到对行政当局之行为之监察，以及维护私人之权利或受法律保护之利益。”诉诸司法机关作为一项私人的权利，法律保障这一权利的行使，不仅意味着设立行政法院受理行政诉讼，而且也意味着为经济能力较差的人提供司法援助，由政府支付有关的律师费用。[32]

（七）中国台湾

中国台湾目前没有统一行政程序法典。１９９１年由台湾大学法律学研究所翁岳生教授主持的研究小组起草完成的<<行政程序法草案>>中，为行政程序法确立了五大基本原则。

１、依法行政原则

依法行政原则的原旨是指行政机关所作出的任何一个行政行为都应当有明确的法律依据，无法律即无行政。它与行政合法性原则具有同等重要的意义。但是，台湾<<行政程序法草案>>第４条所确立的“依法行政原则”却有其自已的特别意义：“行政行为应受法律及一般法律原则之拘束。”因此，台湾<<行政程序法草案>>中，行政机关的行为所依据的“法”，不仅指国家正式颁布的法律，还包括一般的法律原则。根据台湾<<行政程序法草案>>的立法说明，确立此原则的理由是：“行政行为应受成文法，乃法治国家之根本，固不待言。纵法律明文规定，行政行为仍应受法治国家一般共通法理，即一般法律原则（All gemeine Rechtsgsatze）之拘束。”[33]这一规定应当说是比较科学，因为，无论一个国家的成文法多么完善、严密，其漏洞则是始终存在，正如台湾学者王泽鉴所说的，任何法律皆有漏洞，系今日判例学说公认之事实。[34]如果我们不在法理上确立若干一般法律原则，并明文规定要求相关的法律主体遵守，则无益于一国法律秩序的稳定。所以，我认为台湾<<行政程序法草案>>的这一规定很值得我们行政程序立法吸收。

２、明确性原则

行政行为因为行政相对人设定权利和义务，而权利和义务的内容本身应当明确、具体，这一方面可以使行政相对人切实享受权利，履行义务，另一方面也可使行政相对人有目的地提出司法救济。据此，台湾<<行政程序法草案>>第５条规定：“行政行为之内容应明确。”应当指出的是，在其他国家的<<行政程序法>>中，有关明确性原则的内容是存在的，只不过它们没有将其提拨到法律基本原则的高度。

３、平等原则

平等原则作为一项法治原则，应属宪法阶位，在一般法律中是否有必要重复设定，存有争议。持肯定者认为，此等原则对一国法治的实现尤为重要，所以在一般法律中再作规定也实有必要。台湾<<行政程序法草案>>的“行政行为，非有正当理由，不得为差别待遇”[35]规定，就是基于此种理由而设立的。与澳门<<行政程序法>>所确立的平等原则相比，两者在内容上还是有差别的。台湾<<行政程序法草案>>中的平等原则，暗含了如有正当理由，行政机关对行政相对人还是可以实施差别待遇的，而澳门<<行政程序法>>中的平等原则则完全排除了这一内容。澳门<<行政程序法>>的规定是否科学，我认为值得商榷。平等原则的适用应当是有条件的，即相同的事实应当平等对待，不能采用一种机械的、抽象的标准去判断，而应当选择一种实质性的标准为确定是否平等之依据，否则，可能会造成新的不平等。因此，台湾<<行政程序法草案>>的规定更趋科学。

４、比例原则

比例原则是调整公共利益关系的一个宪法性原则。在现代社会中，公共利益的发展有时需要牺牲私人利益，但这种牺牲不应当是无边无际的，应当以“必要”为限度。台湾<<行政程序法草案>>规定：“行政行为，应当以下列原则为之，（１）采取之方法应有助于目的之达成。（２）有多种同样能达成目的之方法时，应选择对人民权益损害最少者。（３）采取之方法所造成之损害不得与欲达成的目的之利益显失均衡。”德国<<行政程序法>>也有如此规定，该法的第36条规定：“附加规定不得与行政行为之目的相抵触。”第４０条进一步：“行政机关被授权，依其裁量而行为的，其裁量应符合授权之目的，并遵法定裁量范围。”由此可见，比例原则内容着：（１）有助于行为目的的；（２）采用最低损害的方法。从功能上看，比例原则所体现的法律价值在于对行政权的制约，旨在对相对人合法权益的有效保护。

５、诚信原则

台湾<<行政程序法草案>>第８条规定：“行政行为，应以诚实信用之方法为之，并应保护人民正当合理之信赖。”诚信原则原属私法中的一条基本原则，其主要内容是法律主体的行为应在主观的善意和客观的衡平基础上进行民事活动，后因公法学家的努力，此原则被移到了行政法领域中，早先在德国<<行政程序法>>中，就有所规定，该法第４８条第２款规定：“具体下列情形之一的，受益人不得主张信任：（１）行政行为是基于恶意之欺诈、胁迫或贿赂而成立的；．．．．．．”台湾学者认为，：“在诚信原则要求下，行政裁量之行使主观应善意，客观上应衡平，而且就事论事，不虚假诡诈，尤其应遵守以下几点原则：（１）摒弃个人的情绪好恶。（２）强人所难。（３）不出尔后尔。（４）权力应经常地行使。”[36]将诚信原则引入行政程序法，有助于密切政府与人民的关系，进而保证政府切实履行职责。

三、中国行政程序法的基本原则

中国没有制定行政程序法，因而只存在学理性的行政程序法的基本原则。１９９０年<<行政复议条例>>将“合法、及时、准确和便民”列为行政复议程序的四项基本原则，[37]但在其他的单行的行政程序法规、规章中，我们很少看到有关基本原则的规定。从各国行政程序法的规定看，尽管它们所设定的基本原则在数量和内容上存在着较大的差异性，但它们之间在基本原则也存在着许多共同之处。这说明，行政程序无论在哪个国家或地区，在其基本原则上必然存在着某些共同的规律性内容，而一国或地区因法律制度、传统文化、历史因素等所致国情的差异性，也会对一国或地区设定行政程序法基本原则方面，形成自已的特色。

我国行政法学者对行政程序法基本原则的确定主要有以下几种代表性观点：

１、认为各国行政程序制度不同，据以确定这些制度的基本原则自然也不尽相同。但是，考查各国与现代民主联系的行政程序制度，它们也反映和体现出一些共同的基本原则。这些原则主要有：公开原则，公正原则，行为有据原则和效率原则。[38]

２、认为根据战后务国行政程序法的发展趋势以及我国的具体情况，行政程序法应当包含下述基本原则：公正原则，它是现代行政程序的起码原则，是行政民主化的必然要求。公开原则，它是政府活动公开化在行政程序上的具体体现，是公民参政权的延伸。听证原则，它既是公民参与政治活动的基本权利之一，也是现代行政程序法的核心。顺序原则，它是行政程序的时间性的表现和要求之一，其实质在于保证行政程序的合理运用。效率原则，它的目的主要在提高行政效率。[39]

３、认为各国的行政法学都确立起或多或少的程序原则，用以约束政府的行政行为。我国社会主义行政法学所确立的行政程序原则，充分体现了社会主义的民主性、真实性和效能性。我国社会主义行政程序的原则的内容主要表现为程序法定、相对人参与、公正、顺序和时限。[40]

４、认为不同的时代的行政程序法具有不同的基本原则与制度。选择不同目标模式的行政程序法，其原则与制度也不相同。从现代各国情况看，行政程序法的基本原则有：依法行政原则，民主原则，基本人权原则，公正原则和效率原则。[41]

上述几种观点对于推动行政程序法基本原则的研究无疑具有重要的理论价值。然而，我认为，行政程序法的基本原则必须充分体现出其“基本性”来，即对整个行政程序过程具有高屋建瓴的指导意义。在确立行政程序法的基本原则时，必须首先有如下认识：

１、行政程序法的基本原则不能割裂与行政实体法的联系，所确立的行政程序法基本原则在内容、功能上应当保持与行政实体法的和谐性、一致性。但两者不能等同，也不能互相代替。

２、行政程序法的基本原则不能仅于规范行政主体的行政行为，而且也必须规范行政相对人和其他程序参与人的行为。因此，确立行政程序法的基本原则时，应当考虑行政相对人和其他程序参与人的行为特点、影响和外在形态。当然，行政程序法的基本原则主要是规范行政主体的行政行为。

３、行政程序法的基本原则不仅具有统帅行政程序法律规范的功能，而且还具有补充行政程序法律规范的功能。由于“法律只考虑共同体的臣民以及抽象的行为，而绝不考虑个别的人以及个别的行为”。[42]也由于“人类的预见力还没有完善到可以可靠地预告一切可能产生的事这种程度，况且，人类所使用的语言也还没有完善到可以绝对明确地表达一切立法意图的境界。”[43]所以，行政程序法的基本原则应当具有补充行政程序法律规范不足的功能，从而使行政程序法适应变幻不定的行政管理事务。

４、行政程序法的基本原则不仅应当具有强制性，而且还应当有灵活性。行政程序法的基本原则不具有法律规范的特点，它指人们准确理解和适用行政程序法律规范。但是，这并不意味着行政程序法的基本原则没有强制性。任何违反行政程序法的基本原则的行为同样构成行政程序违法。

基于上述对各国或地区的行政程序法基本原则的分析和对行政程序法基本原则的认识，结合中国行政法学对行政程序法基本原则研究成果和目前的法制建设状况，我认为，中国行政程序法基本原则应是：

１、合法原则。合法性原则是指行政程序法律关系主体进行行政程序的一切活动都必须遵守法律规定的程序。它应当包含如下内容：（１）设立行政主体必须符合法律规定的程序，授予行政主体行政职权的同时必须规定其运行的基本程序。（２）行政主体行使行政职权和行政相对人参与行政活动都必须遵守法定程序。（３）合法性原则中的“法”，不仅应当包括制定法，还应当包括法律的一般原则。

２、合理原则。合理性原则是指行政程序法律关系的主体，尤其是行政主体不得任意滥用行政程序权利，任何自由裁量的行为都必须具有正当的理由并接受法律的控制。它应当包含如下内容：（１）行政主体所选择的行政程序必须符合客观情况，具有可行性。（２）行政主体所选择的行政程序必须符合社会公共道德，具有合利性。（３）行政主体所选择的行政程序必须符合规律或常规，具有科学性。（４）行政主体所选择的行政程序应当符合社会一般的公平心态，具有公正性。

３、公开原则。公开原则是指行政主体在实施行政行为过程中，除法律规定的情形外，必须将行政行为公开于行政相对人及社会。它应当包含如下内容：（１）法律公开。凡涉及到行政相对人合法权利的一切法律必须向社会公开。任何人的合法权益不受非公开的法律的影响。行政主体依据未公开的法律所实施的行政行为对行政相对人不发生法律效力。行政相对人有权要求行政主体公开法律规定，行政主体不得拒绝。（２）资讯公开。行政主体据于行政相对人的申请，应当及时、迅速地向其提供所需要的行政资料和有关档案，除法律规定不得公开的内容为限。（３）行政决定公开。行政主体对行政相对人合法权益作出有影响的决定，必须向行政相对人公开，从而使行政相对人获得行政救济的权利和机会。（４）行政过程公开。行政过程公开并不是要求行政主体将整个行政过程都让行政相对人参与或者了解，而是在行政程序中几个对行政相对人的合法权益有决定或者影响的阶段前后，让行政相对人有参与或者了解的机会。其中听证是最重要的公开形式。

４、参与原则。参与原则是指行政主体在履行行政职权过程中，除法律规定的程序外，应当尽可能为行政相对人提供参与行政活动的机会，从而使行政活动更加符合社会公共利益。参与原则应当包含如下内容：（１）行政相对人的听证是行政程序参与原则的核心。离开了听证，参与原则就失去了存在的基础。（２）行政相对人申辩是行政程序参与原则的集中体现。（３）行政复议的申请权、行政诉讼的起诉权是行政相对人在行政救济程序中参与原则的具体表现。

５、顺序原则。顺序原则是指行政程序法律关系主体必须严格依照法律规定的行政程序的顺序进行活动。因为，行政程序是由若干个步骤、阶段在时间上的延续所构成，它如同链条一环紧扣一环，从而保证行政程序法律关系主体的活动顺利进行。顺序原则产生二条规则：（１）行政程序不得颠倒。即行政程序法律关系主体不能先进行后面的行政程序，再进行前面的行政程序，否则，将会导致行为无效。如行政主体先裁决，后取证的行为。（２）行政程序不得跳越。即行政程序法律关系主体进行行政程序活动不得遗留、疏忽法律预先设定的行政程序。

６、效率原则。效率原则是指设定行政程序应当确保行政职权在行使时具有一定的行政效率。因为，在现代行政管理中，如果没有行政效率，行政主体就不可能很好地管理行政事务。但是，提高行政效率不得损害行政相对人的合法权益，也不得违反公平原则。为了确保效率原则的贯彻实施，行政程序法应当确立如下制度：（１）时限制度。时限是行政程序法律关系主体在法定期间内不作为，待法定期限满后即产生不利的法律后果的一种法律制度。（２）代理制度。代理是指行政程序关系主体不履行或者无法履行法定义务时，依法由他人代而为之的一种法律制度。（３）不停止执行制度。除法律规定的情形外，行政相对人因不服行政决定而提起申诉后，行政决定必须执行。此外，还有紧急处置制度、委任制度、排除行政障碍制度和行政协助制度等。

[1]昂格尔：<<现代社会中的法律>>，中国政法大学出版社1994版，第181页。

[2]参见徐国栋的<<民法基本原则解释>>，中国政法大学出版社1992年版。

[3]参见<<辞海>>，上海辞书出版社1979年版，第151页。

[4]李文健：<<刑事诉讼原则论>>，<<法学研究>>1996年第1期。

[5]徐国栋著：<<民法基本原则解释>>，中国政法大学出版社1992年版，第16页。

[6]参见沈宗灵主编的<<法学基础理论>>，北京大学出版社1988年版，第37页。

[7]详见江必新等编著：<<行政程序法概论>>，北京师范大学出版社1991年版，第25页

[8]详见傅宗华等编著：<<实用行政程序法>>，中国人民公安大学出版社1991年版，第5074页。

[9]详见应松年主编：<<行政行为法>>，人民出版社1993年版，第24页。

[10]详见罗傅贤著：<<行政程序法基础理论>>，五南图书出版公司印行，第5767页。

[11]详见章剑生著：<<行政程序法学原理>>，中国政法大学出版社1994年版，第四章。

[12][13]参见王名杨著的<<美国行政法>>，中国法制出版社1995年版，第979980页，第425页。

[14]Ludwig Adamovich,Handbuch des osterreichischen Verwaltungsrechts,Bd I 1954,S.227。

[15](台)行政院研究发展考核委员会编印：<<各国行政程序法比较研究>>，第147页。

[16](台)行政院研究发展考核委员会编印：<<各国行政程序法比较研究>>，第147页。

[17](日)小杉丈夫：<<美国法文化对日本法律实务的影响>>，<<中外法学>>

1995年第4期。

[18](台)行政院研究发展考核委员会编印：<<各国行政程序法比较研究>>，第94页。

[19]参见王名杨著的<<美国行政法>>，中国法制出版社1995年版，第425431页。

[20]参见日本<<行政程序法>>，第89条。

[21]参见澳门<<行政程序法>>，第3条。

[22]参见朱林著：<<澳门行政程序法典释义、比较与分析>>，澳门基金会出版1996年版，第11页。

[23]参见澳门<<行政程序法>>，第5条。

[24]参见朱林著：<<澳门行政程序法典释义、比较与分析>>，澳门基金会出版1996年版，第13页。

[25]参见澳门<<行政程序法>>，第5条。

[26]参见澳门<<行政程序法>>，第6条。

[27]参见朱林著：<<澳门行政程序法典释义、比较与分析>>，澳门基金会出版1996年版，第14页。

[28]参见澳门<<行政程序法>>，第7条。

[29]参见朱林著：<<澳门行政程序法典释义、比较与分析>>，澳门基金会出版1996年版，第16页。

[30]参见澳门<<行政程序法>>，第9条。

[31]参见<<中华人民共和国国家赔偿法>>，第34条。

[32]参见朱林著：<<澳门行政程序法典释义、比较与分析>>，澳门基金会出版1996年版，第20页。

[33](台)国立台湾大学法律学研究所：<<行政程序法之研究>>，第48页。

[34]梁慧星主编：<<民商法论丛>>(第1卷)，法律出版社1994年版，第3页。

[35]参见台湾<<行政程序法草案>>，第6条。

[36]罗傅贤著：<<行政程序法基础理论>>，五南图书出版公司印行，第66页。

[37]参见<<行政复议条例>>，第6条。

[38]姜明安著：<<行政法与行政诉讼法>>，中国卓越出版社公司1990年版，第273页

[39]罗豪才主编：<<行政法学>>，中国政法大学出版社1989年版，第252253页。

[40]张焕光、胡建淼著：<<行政法学原理>>，劳动人事出版社1989年版，第324页。

[41]江必新等编著：<<行政程序法概要>>，北京师范大学出版社1991版，第25页。

[42]张宏生主编：<<西方法律思想史>>，北京大学出版社1983年版，第240页。

[43](英)彼得．斯坦等著：<<西方社会的法律价值>>，中国人民公安大学出版社1990版，第4页。