第三章行政程序法的形式分析

一、行政程序法的立法模式

立法模式是法律内容载体的形式。由于立法模式的选择关系到能否全面、正确地反映出法律的内容，所以，立法模式经常受到法学家的关注。当一个国家要制定某项法律时，有时首先需要解决一个立法模式的问题，而这个问题往往会成为法学界一时纷争的热点。这一现象在世界立法史上并不少见。

１８世纪的欧洲在狂热的理性主义支配下，人们普遍相信制定完整而系统的法典并非不可能。于是，１７９４年腓特烈大帝颁布了由１６０００条的<<普鲁士民法典>>，１８０４年拿破仑颁布了２２８１条的<<法国民法典>>。然而，通过法典化这一立法模式颁行民法典，在德国却受到了以萨维尼为代表的历史法学派的强烈反对。萨维尼认为：“对于法学家来说必须具备两种精神，熟悉每全时代和每种法律形式细节的历史精神；从每一个概念和每一个规则来看它和整体的生动关系与合作，即唯一真实和自然的关系的系统精神。１８世纪的法学家具有这两种科学精神的极少，特别是哲学上一些肤浅的空论具有不良的影响。正确评价一个人所生活的时代是非常困难的：除所有预兆都不可靠外，精神工作仍落在科学的身上，因为只有我们的科学为了未来才能将其提到民族系统的行列中去。实际上，这种改进几乎还没有动手去做，据此我否认我们有编纂良好法典的能力。”[1]但实际上，萨维尼的观点并未阻止德国在十九世纪未颁布统一的民法典。

在我国，这种立法事件并不少见。如在行政诉讼法制定过程中，是将行政诉讼作为一个特殊程序规定在民事诉讼法中还是制定独立的行政诉讼法典也曾发生过争议，目前我国法学界关于是否制定统一合同法和民法典的讨论并未终结，立法机关也未见有实质性的行动。

立法模式具有如下法律特征：

１、主观性立法模式并不是通过人们能动性所认识的客观实在性，而是人们基于表述法律内容的需要而构造的，用于反映法律内容的一种法律形式。从各国立法情况看，法律形式有法典、单行法、判例法和习惯法等。不容否认，一国法律形式的选定与该国的法律内容应该具有相当密切的关系，但人的主观因素有时仍然起决定作用，如美国在法律传统上承继英国，但它却创制了世界上第一部成文宪法典；相反，法国成文法渊源流长，但它的行政法却选择了以判例法为主的法律形式。英国在二十世纪以后逐步扩大制定法的立法范围，从而使制定法的数量在其法律形式中的比例大大增加。这些法律事实充分说明了人们在立法过程中对立法模式选择的主观性。

２、形式性立法模式是一种形式，因而它具有形而上学的意义。但是，立法模式并不因其的形式意义而为人们所忽视。在一个国家法治实现过程中，立法模式的选定往往是一个新的法律部门出生的契机。立法模式至少有以下不可轻视的理由：（１）相应的立法模式可以更加妥善地表达相应的法律内容。立法模式依赖于法律内容，但这种依赖关系并不是将立法模式视为只有复印机的功能。不同的立法模式可以反映同一法律内容；同样，不同的法律内容可以通过同一立法模式，从而使确立的立法模式在法律制定和实施过程中产生最佳的法律效果。（２）不同的立法模式有时可以反映出不同的立法主体，进而区分法律在一国法律体系中的等级效力，这有助于法律的贯彻实施，对于国家维护宪定的立法体制具有十分重要的意义。

３、可变性立法模式会随着社会的不断发展而发生适应的变化。作为一种形式，立法模式要恰如其分地反映所处的社会内容，必须自觉地进行不断的自我调整，以适应社会发展的需要。如我国曾以<<民法通则>>为核心，陆续颁布了不少单行的民事法律，但是，随着社会主义市场经济的逐步建立和发展，社会就产生了要用民法典的立法模式制定我国的民法典，以满足调整日益复杂的民事法律关系的需要。

一般说来，立法模式可分为单一式和复合式。也有学者将立法模式称为“法体模式”，并将法体模式分为统一法典模式、单行法律、法规模式和无独立行政程序法而完全与实体法合体的模式。[2]行政程序立法单一模式是指制定一部统一、完整的法典，并将该法典的制定权交由国家最高权力机关行使。这种立法模式否定了其它立法主体制定行政程序法的可能性。当然，这种立法模式并不排除法定机关对行政程序法所作的法律解释。行政程序立法的复合模式是通过多个单行法律，从不同方面规定行政程序法的内容，从而形成一个内部有机联系的法律整体。比如，行政程序立法复合模式可以从行政立法、行政执法和行政司法三个不同领域分别进行立法；在行政执法领域中可以分别进行行政处罚、行政许可等单行立法。法理分析显示，立法单一模式有利于法典内部分子结构之间的协调，从而形成一个内容统一、结构完善的整体法典。同时，它还有利于社会成员对法典的了解和掌握，且可以降低立法成本，提高立法效益。而复合式的立法模式则不具有上述优点。况且，行政程序无论是适用于行政立法行为，还是行政执法、行政司法行为，它们之间都存在一些共同遵守的行政程序规则，如听证程序、回避程序等。如果运用行政程序立法复合模式，则可能要重复其中的若干内容，而在行政程序单一立法模式中，这些问题可以通过设立总则的立法方式给予解决。所以，在我国制定行政程序法立法模式选择上，我倾向于制定统一的行政程序法典。

二、行政程序法的体例结构

在各国行政程序法制化的进程中，各种因素如政治与经济、传统与现实、法律与文化等交织影响，势必会形成相异的行政程序法的体例结构。值得指出的是，在各种不同的行政程序法体例结构中，我们是无法评说它们各自的优劣；只要这种行政程序法的体结构所承载的内容适应该社会发展的需要，就应是一种优良的行政程序法的体例结构。我们现在分析比较各国行政程序法的体例结构，无非是为我国将来的行政程序立法提供一些可以借鉴的成功之道。

（一）美国

美国联邦<<行政程序法>>于１９４６年６月１１日由第７９届国会通过，１９６６年９月６日编入<<美国法典>>第五编“政府组织和雇员”一章。１９７８年第９５届国会对其作了一次修订。<<美国法典>>独特的编辑方式也使联邦<<行政程序法>>在体例结构上颇有特点。

美国联邦<<行政程序法>>的体例结构如下：

第五编政府组织和雇员

第五章行政程序

第二节行政程序

第５５１条定义

第５５２条公共情报、机关规章、裁决意见、裁决令、记录和活动

第５５２条之一有关个人档案的保存

第５５２条之二公开会议

第５５３条规章的制定

第５５４条裁决

第５５５条附属事项

第５５６条审讯、审讯主持人权力和责任、举证责任、证据、

作为裁决依据的案卷

第５５７条初审裁决、结论、机关复议、当事人的意见、

裁决内容、案卷

第５５８条实施制裁、裁决许可证的申请、中止、吊销和终结

第５５９条本法对其它法律的效力以及对今后的法律效力

第七章司法复审

第７０１条适用范围、定义

第７０２第复审权

第７０３条诉讼形式和地点

第７０４条可复审的行为

第７０５条复审期间的救济

第７０６条复审范围

第３１０５条行政法官的任命

第７５２１条对行政法官的处分

第５３７２条行政法官

第３３４４条细则：行政法官

第３１０５条行政法官

美国联邦<<行政程序法>>的体例结构形式,对于我们来说确实是比较陌生的，因而更谈不上接受这种法体例结构，它与我们观念上的法体例结构相差太远。初次接触这一法体例结构的人们，对其可能会有一种零乱的感觉，从而阻却一般的正常阅读。但是，如果我们在耐心、细致地研读了这一法体例结构以后，可能会消除上述那种不良印象。实际上，美国联邦<<行政程序法>>的核心是５１１５５９条，作为一部法典，它的内容应该说是比较完善的，其内容所体现的行政程序内容也是清晰的。该法第５５２条之一即是１９７４年的<<隐私权法>>，其第５５２条之二即是１９７６年的<<阳光下的政府法>>。这种法律编纂方式并没有分解原有法典的内容，反而使人感到原有的法典内容更加充实、完善。该法第七章规定的司法复审，其内容相当于我国的行政诉讼法典。另外的五个法条内容是有关行政法官的规定，颇如组织法的内容。将行政诉讼的内容规定在行政程序法中，这可能是我们无法所接受的，但是，在美国人的心目中，行政行为的实施与司法救济的紧密联系，用二部相对独立的法典来作相应的规定显得不十分必要。值得我们注意的是，在美国联邦<<行政程序法>>中的立法体例结构中，有关“定义”的立法方式很值得我们借鉴。因为这种立法方法在很在程度上可以消除因对语言有异解释而产生的执法困难。

（二）奥地利

奥地利<<行政程序法>>颁布于１９２５年７月。第二次世界大战之后，奥地利国会对该法的个别条款进行了修正后，于１９５０年５月２３日重新公布实施至今。

奥地利<<行政程序法>>的体例结构如下：

第一篇通则

第一章官署

第二章关系人及其代理人

第三章官署与关系人间的往来

第四章送达

第五章期间

第六章秩序罚和放肆罚

第二篇调查程序

第一章调查程序的目的及过程

第二章证据

第三篇裁决

第四篇法律保护

第一章诉愿

第二章变更裁决

第三章决定的义务

第五篇费用

第六篇附则

应该承认，奥地利的<<行政程序法>>体例结构对于我们来说是非常熟悉的，因为它与我们的成文法体例结构几乎无异；与美国联邦<<行政程序法>>相比，这种法体例结构更容易为人们所接受。一个不能否认的事实是，目前几乎还没有一个国家依照美国的立法体例结构进行本国的立法。奥地利的<<行政程序法>>的立法体例可以给人们留下一个整体、完善的法印象，其中证据的规定尤为引人注目。

（四）西班牙

西班牙于１９５８年７月３１日在１８８９年１０月１９日制定的行政程序法的基础上重新公布了一部行政程序法，并于同年１１月１日起生效。这部<<行政程序法>>的体例结构如下：

序编本法的适用范围

第一编行政机构

第一章一般原则和管辖权

第二章集体领导机构

第三章权限冲突

第四章自行回避和申请回避

第二编利害关系人

第三编行政行为

第一章一般原则

第二章一般行为

第一节行为的手续

第二节效力

第三节无效

第三章期间和期限

第四章信息和资料

第五章文件的接收和登记

第四编程序

第一章开始

第二章顺序

第一节手续

第二节联系与通知

第三章审理

第一节一般规定

第二节报告

第三节证据

第四节利害关系人的听证

第四章终结

第一节一般规定

第二节裁决

第三节申请的撤回和权利的放弃

第四节失效

第五章执行

第五编行政行为的审查

第一章依职权的审查

第二章行政诉愿

第一节一般原则

第二节上诉

第三节重审

第四节审查

第六编特别程序

第一章制定一般规定的程序

第二章制裁程序

第三章关于民事和劳动诉讼前的申诉

第一节民事司法程序前的申诉

第二节劳动司法程序前的申诉

附则

过渡性条款

１９９２年１１月２７日，西班牙在１９５８年行政程序法的基础上重新修订后公布了新的行政程序法，即<<西班牙公共行政机关及共同的行政程序法>>。[3]这部新法律在体例上有了不小的变化。

序编关于适用范围及总则

第一编关于公共行政机关及其相互间的关系

第二编关于公共行政机关的部门

第一章总则及职能

第二章集体领导机构

第三章回避与拒绝

第三编关于利害关系人

第四编关于公共行政机关的活动

第一章总则

第二章期间与期限

第五编关于行政机关及行政行为

第一章行政规定

第二章行政行为的手续

第三章行为的效力

第四章无效及可撤销性

第六编关于行政程序的总规定

第一章程序的开始

第二章程序的按排

第三章程序的审理

第一节总规定

第二节证据

第三节报告

第四节利害关系人的参与

第四章程序的结束

第一节总则

第二节裁决

第三节撤销和放弃

第四节失效

第五章执行

第七编关于通过行政程序进行行为审议

第一章依据职权的审议

第二章行政申诉

第一节总则

第二节一般申诉

第三节复议的申诉

第八编关于进行民事和劳动诉讼前的申诉

第一章总则

第二章民事司法程序前的要求

第三章劳动司法程序前的要求

第九编关于处罚权

第一章处罚权原则

第二章处罚程序的原则

第十编关于公共行政机关及其当局和其他工作人员的责任

第一章公共行政机关的财产责任

第二章公共行政当局及其工作人员的责任

补充规定之一至十一

过渡性规定之一

过渡性规定之二

废除性规定

最后规定

西班牙<<行政程序法>>的体例结构在本世纪９０年代以前它是世界上最庞大的，其所包容的法律条文多达１４６条。不过，与其它国家的行政程序法相比，它有一个显著的特点，那就是其行政实体法的内容占据了该法体例结构的一部分空间，如行政机构、行政行为等，这多少使人们感到称之为行政程序法有名不符实。如果将美国联邦<<行政程序法>>作为参照对象的话，我们或许可以看到大陆法系和英美法系在行政程序法理上的若干差异性。作为立法者，以如此庞大的体例结构承载行政程序法，不仅需要有娴熟的立法技术，更需要有一种类似于当年拿破仑制定他的民法典时的信心和勇气。西班牙<<行政程序法>>的体例结构的形成可能与１９世纪欧洲大陆成文法典化运动有关，尽管现行行政程序法建立在修订前一部行政程序法的基础上，但两者之间的联系是不会因此而完全断绝。

（五）德国

德国现行行政程序法颁布于１９７６年５月２５日，１９７７年１月１日正式生效。德国是大陆法系的代表国家之一，但它的行政程序法的体例结构受十九世纪欧洲成文法典化运动的影响并不大。其原因可能是与２０世纪以后成文法典的局限性日益表露有关。

德国<<行政程序法>>的体例结构如下：

第一章适用范围、地区管辖、职务上的协助

第二章行政程序的一般规定

第一节行政程序的原则

第二节期间、期日、恢复原状

第三章行政行为

第一节行政行为的成立

第二节行政行为的存在力

第三节行政行为的时效

第四章公法上的契约

第五章特殊的行政程序

第一节正式的行政程序

第二节确定计划的程序

第六章法律应急措施程序

第七章名誉职之工作

第一节名誉职之工作

第二节委员会

第八章终结规定

与西班牙<<行政程序法>>的体例结构相比，德国<<行政程序法>>所承载的内容相对少一些，且详尽的程度也不如前者。两国对行政行为的有关实体法内容都作了详尽的规定，这一点在奥地利、美国等行政程序法中是不存在的；而德国<<行政程序法>>中的“公法上的契约”、“名誉职之工作、委员会”等也是其它国家行政程序法中所未曾有过的一种重要法律制度。当然在有些国家中，尽管行政程序法上没有规定这一方面的内容，但公法上的契约或称行政合同的法律制度却是客观存在的，如美国行政法学家伯纳德.施瓦茨在谈到行政合同时所说的那样，政府“起初还没有职业公务，政府合同在经济中只占很小部分，政府福利几乎还不存在，”但是现在这种合同形式“几乎无处不有。”[4]它在为政府推行公共福利的主要形式。在我国经济体制改革中出现的如国有土地使用权有偿转让合同、国有企业承包经营合同和公共工程合同等，也属于行政合同。如果有必要的话，也可以把行政合同的有关内容纳入我国将来的“行政程序法”中，以适应现代社会发展的需要。

（六）日本

日本在经历了漫长的行政程序立法的过程之后，排除了种种主客观的障碍，终于在１９９３年１１月１２日颁布了现行行政程序法，并于１９９４年１０月１日正式实施。在行政程序法的体例结构上，从其先后公布的几个法案看，其立法体例结构在总体上是呈由大到小发展的趋势。

日本<<行政程序法>>的体例结构如下：

第一章总则

第二章对申请的处分

第三章不利益处分

第一节通则

第二节听证

第三节辩明机会的赋予

第四章行政指导

第五章申报

第六章补则

附则

日本制定行政程序法前后共花了三十多年时间，其中１９６４年的“行政程序法草案”构造了一个由３章１６８条组成的庞大体例结构，但在１９９３年正式通过行政程序法中只有６章３８条。从其体例结构上看，该法的核心内容在于规范行政机关作出的不利益处分行为。另外，与其它国家相比，它又规定了颇具日本特色的“行政指导”。所谓行政指导，它是指“行政机关为实现一定的行政目的，通过向对方做工作，期待对方实施行政机关意图的行为(作为或不作为)的行为形式。”[5]这种行政行为因具有劝导性而容易为行政相对人所接受，符合现代民主行政的需要。现代日本行政程序法在体例结构上抛弃了原有草案件１６８条模式,显得比较精巧，这可能与其所追求的行政效率有关，所以，只将与行政相对人合法权益有直接关系的行政行为纳入行政程序法的调控范围。

（六）中国澳门

中国澳门的法律制度受葡萄牙的影响是不言而喻的。大陆法系的法律传统同样也在中国澳门的法律制度中留下痕迹。这都可以在其行政程序法的体例结构中找到一些证明材料。中国澳门<<行政程序法>>颁布于１９９４年７月４日，１９９５年３月１日正式生效。

澳门<<行政程序法>> 的体例结构如下：

第一部分一般原则

第一章引则

第二章一般原则

第二部分主体

第一章行政机关

第一节一般性规定

第二节合议机关

第三节权限

第四节授权及代理

第五节管辖权、职责及权限冲突

第六节公正无私之保障

第二章利害关系人

第三部分行政程序

第一章一般原则

第二章资讯权

第三章通知

第四章期间及延期

第五章程序之开始

第一节开始

第二节临时措施

第三节预审

第四节决定及其它消灭原因

第四部分行政活动

第一章规章

第二章行政行为

第一节行政行为之有效

第二节行政行为之效力

第三节行政行为之不完全有效

第四节行政行为之废除

第五节行政行为之执行

第三章声明异议及行政上诉

第一节一般规定

第二节声明异议

第三节诉愿

第四节不真正诉愿及监督上诉

第四章行政合同

从澳门<<行政程序法>>的体例结构中，我们可以看到它受西班牙<<行政程序法>>的立法体例的影响：庞大的体例结构和比例不小的行政实体法的内容。相比之下，日本<<行政程序法>>的体例结构要单薄的得多，以致于可能会引起人们的怀疑：它能否担当起实现行政程序法的立法目的，能否发挥行政程序法的立法功能。澳门<<行政程序法>>作为近年的立法产物，以其它庞大的体例结构是否在向人们展示这样一种立法趋势：即行政法的法典化。因为，该法用了一个如此庞大的体例结构，详尽地规定了相当一部分的行政实体法的内容。如果它在今后的年月中能够如期待顺利的实施，则势必会对其它国家行政程序立法产生相当大的影响。

（七）意大利

意大利在１９５５年公布了一个行政程序法的草案。这个草案的体例看起来没有如澳门行政程序法那么松散，给人以一种法律规定比较全面的印象。

意大利行政程序法草案的体例如下：

第一编行政组织

第一章机关的权限

第二章单独机关

第三章合议机关

第二编行政程序

第一章程序的开始

第二章程序的发展

第三章程序的终结

第三编行政行为

第一章行政行为的形式

第二章行政行为之效力

第三章无效的行政行为

第四编行政行为的再审查

第一章依职权再审查

第二章基于行政诉讼所为之再审查

从意大利这一行政程序法草案体例看，它首先解决了行政主体的问题。这一点与美国、奥地利、西班牙、澳门等行政程序法相同。这说明，行政主体问题不应当是实体法问题，没有合格的行政主体，就不可能成立有效的行政行为。其次，意大利行政程序草案将行政程序分解为开始、发展和终结三个阶段，并分别作出详尽的规定。它不是为每一个具体的行政行为规定一套行政程序。这种立法既表现的行政程序法理论的发达，也体现了行政程序立法技术的成熟。如果为每一个具体行政行为专门规定一套行政程序，那么，行政程序必然是混乱不堪。第三，规定了行政行为的形式、效力等基本问题。任何行政行为都是通过一定的程序表现出来的，反之，程序的完善也会影响行政行为的成立、效力。因此，必须对行政行为的形式、效力等作出基本规定。第四，规定了行政行为的救济程序。行政行为的救济程序是相对人维护自身合法权益的基本保障，也是制约行政权力的重要手段。没有这一方面的内容，行政程序法在体例上就会显得不甚完善。由此可见，意大利行政程序法草案在体例上的不少规定是比较科学的，值得我们借鉴。

（八）中国台湾

中国台湾在１９９１年公布了“行政程序法草案”。台湾大学教授林纪东在本世纪７０年代曾组织专案组，对各国行政程法的有关问题进行了专题比较研究，并草拟了“行政程序法草案”。１９９１年１２月，由翁岳生教授主持，台湾大学法律学研究所执行的“行政程序法之研究”专题组，公布了多达１４５条的“行政程序法草案。”

台湾１９９１行政程序法草案体例如下：

第一章总则

第一节立法目的、定义及适用范围

第二节行政之一般法律原则

第三节行政机关

第四节行政程序之通则

第五节听证程序

第六节送达

第二章行政处分

第一节行政处分之成立

第二节意见表示与听证程序

第三节行政处分之公定力

第四节行政处分中断时效之效力

第三章行政契约

第四章法规命令与行政规则

第一节法规命令

第二节行政规则

第五章行政计划

第六章行政指导

第七章陈情

第八章附则

从台湾这一行政程序法草案的体例看，其所承载的内容是相当多的。除了一般行政程序法所应当具有的内容外，它还包括：（１）行政契约。这相当于我们所说的行政合同。（２）法规命令和行政规则。这相当于我们行政法学中抽象行政行为，美国联邦<<行政程序法>>中的制定规章。这部分内容我们似通过立法法解决，而不规定在行政程序法中。（３）行政计划。行政计划具有内部行政行为和抽象行政行为的性质。如要规定在行政程序法中，应当充分考虑这一行为的特质。（４）行政指导。台湾行政程序法草案规定行政指导，显然是从日本借鉴而来。如果不考虑行政指导在日本所产生的特定背景，这种借鉴的可行性是令人怀疑的。（５）陈情。这一制度似我们的行政申诉。依该草案第１３８条规定：“人民对于行政事务，有不满、请求或者意见者，得向有关行政机关提出陈情。”这一制度作为行政救济手段之一，对保护相对人合法权益具有重要的意义。

英国、法国虽然没有统一的行政程序法典，但它们也制定了不少单行的行政程序法律，如英国１９４８年制定了<<行政法规法>>，１９５８年制定了<<行政裁判所与调查法>>。法国在１９７８年７月１７日制定了<<行政和公共关系法>>，１９７９年７月１１日制定了<<行政行为说明理由法>>和１９８３年１１月２３日制定的<<行政机关和使用者关系条例>>等。同时，英法两国的法院还制定了大量有关行政程序的判例，与其成文的行政程序立法共同构筑了该国的行政程序法律制度。由于上述国家或地区只有“行政程序法草案，”所以不列入本书的行政程序法体例结构比较范围，但这并不是说我们在比较研究中可以不看到它们的存在。

三、中国行政程序法的立法模式、体例结构

关于我国“行政程序法”的立法模式问题，在法学界存在几种观点，一种观点认为，我国应当着手制定统一的“行政程序法典，”其理由是：“统一的行政程序法典能更好地规范行政主体行政职权的行使，控制行政权的滥用，从而更好地保护行政相对人的权益。分散的独立的行政程序法律法规不能在整个行政领域确定的统一的、体现现代民主、法治精神和效率原则的程序规范和制度，．．．．．．此外，从我国法制目前的进展情况分析，也完全具备条件制定统一的行政程序法典，更不要说有许多外国行政程序统一法典立法的现成经验可供参考借鉴。”[6]也有学者在提及我国正在拟制行政程序法通则之后，认为“行政程序法的内容，较为一致的意见是：它是通则不是法典，只规定共同原则、共同程序等，而且应司法化色彩浓一些。行政强制、行政处罚、行政监察、行政复议等程序以单行法律、法规规定。是否包括行政指导程序，意见不一；是否包括其它行政程序，也各有已见。”[7]还有一种观点则认为，目前法典式的行政程序立法模式并不适合中国的国情，我们可以先制定一些单行的行政程序法律、法规，待实施一段时间后再编纂法典。我本人也曾经持这一观点。[8]经过多年的思考，我认为上述第一种观点是很有道理的。因此，我赞同我国应制定统一的行政程序法典。

１９９６年７月８日至１２日，中国法学会行政法学研究会在福建省厦门市召开了主题为“行政程序立法的理论与实践”的研讨会。在这次研讨会上，应松年教授和马怀德博士提出了我国“行政程序法”的一个体列结构，其内容是：

第一章行政程序通则

第一节行政程序法的目的、适用范围

第二节行政程序的基本原则

第三节行政程序的基本制度：回避、说明理由、听证

第二章行政组织及管辖、协助及当事人

第一节职权法定原则

第二节管辖

第三节执法协助

第四节程序当事人及代理人

第五节期间与送达

第三章行政行为及设定

第一节行为的一般要求

第二节效力：成立、生效、无效

第三节行政行为的设定权限：许可、收费、行政强制

第四章行政程序

第一节调查程序

第二节行政计划程序

第三节受益处分程序

第四节不利处分程序

第五节强制程序

第六节执行程序

第五章行政合同程序

第六章附则

这个行政程序法的体例，我认为至少存在着如下不足：

１、该体例没有考虑在行政程序中应占有极其重要地位的证据制度。没有证据的证明作用，任何最精致的行政程序也不可能发挥其预设的功能。英美法系国家在行政程序法中并没有更多地规定证据制度，其原因是它们有统一的证据法可以援引。大陆法系国家因没有统一的证据法，所以不少国家的行政程序法中均规定了比较详尽的行政程序证据制度。我国至今也没有统一的证据法，诉讼程序法中的证据制度也是由三部诉讼法分别作出规定。行政程序法中的证据制度究竟应当援引何种证据制度，至今也没有权威性的规定或者具有充分说服力的理论依据。这个问题应当由行政程序法来解决。

２、行政合同理论在我国还是相当薄弱的，行政程序法在这样的理论基础规定行政合同的程序，那必然影响行政合同制度的实际效用。从目前的司法和行政实践看，行政合同与民事合同的边际界线并不清晰，一些根据行政法理论可判定为行政合同引起的法律争议，仍然是由人民法院的经济庭审理，如土地有偿转让合同等。而人民法院的行政庭却无权过问。不从行政法理上将行政合同与民事合同严格加以区别，并为实践所接受，在行政程序法规定行政合同程序的条件是不成熟的。

３、行政程序有没有必要分设调查等六个各不相同的程序。不同的行政行为具有各自的特点，在行政程序上确实也应当有所不同。但是，任何行政行为无论具有多大的特殊性，其基本的程序应当是相同的，如事先向相对人说明作出行政行为的理由，事中听取相当人的意见，事后告知相对人不服行政行为的救济权利等。行政程序法不能迁就各个行政行为的特殊性而为其专门规定一套行政程序。否则，行政程序法不仅在具体条文的表述上出现互相重复性，也不可能穷尽各种行政行为的行政程序。因此，该体例中的第四章是值得商榷的。

关于我国行政程序法的体例结构，我认为可以考虑以下内容

第一章总则

第一节立法目的、适用范围等

第二节基本原则和基本制度

第二章管辖

第一节级别管辖

第二节地域管辖

第三节管辖权冲突及其解决程序

第三章行政主体

第一节行政机关

第二节法律、法规授权组织

第四章当事人

第一节当事人的权利能力和行为能力

第二节委托代理

第五章行政行为

第一节行政行为的成立

第二节行政行为的有效条件

第三节行政行为的无效与撤销

第六章证据

第一节证据的一般规则

第二节证据的收集与审查

第三节证据的种类

第七章期间与送达

第八章程序

第一节程序的一般规则

第二节程序的开始

第三节听证

第四节程序的终结

附则

[1](德)萨维尼著：<<论当代立法和法理学的使命>>，载<<西方法律思想史资料选编>>，北京大学出版社1988年版，第536537页。

[2]参见姜明安：<<我国行政程序立法模式选择>>，<<中国法学>>1995年第6期。

[3]参见由许可祝、陈平译：<<西班牙公共行政机关及共同的行政程序法>>，<<行政法学研究>>１９９６年第１期和第２期。

[4](美)伯纳德．施瓦茨著，<<行政法>>，群众出版社1986年版，第200201页。

[5](日)室井力主编：<<日本现代行政法>>，中国政法大学出版社1995年版，第150页。

[6]姜明安：<<我国行政程序立法模式选择>>，<<中国法学>>1995年第6期。另外，罗豪才等主编的<<行政法学>>(中国政法大学出版社1989年版，第257页)中也持这一观点。

[7]王连昌主编：<<行政法学>>，中国政法大学出版社1994年版，第137页。

[8]章剑生著：<<行政程序法学原理>>，中国政法大学出版社1994年版，第9395页。