总序
回顾历史可以发现，决定21世纪全球结构巨变的动因主要有两个，都发生在美国。一个是2001年9月的恐怖袭击事件；另一个是2008年9月的投资银行“雷曼兄弟”破产。前者引起了阿富汗战争和伊拉克战争，导致美国财政赤字激增。就在此时IT泡沫破灭，经济形势恶化，“钱从何处来”的问题变得非常尖锐。美国政府的对策是借助不动产政策来抬升景气，由于无法采取财政扩张手段，不得不采取信用扩张手段，借助金融技法获取必要的注入资金。然而增发货币和降低银行利息的结果是制造出了极大的住宅泡沫，最终因次贷问题诱发金融危机。后者——雷曼事件——则发出了政府不会救济大型证券公司的信号，接着在投资银行和券商中激起连锁反应，从不同角度严重冲击了世界的金融市场。正是这两大事件让美国政治和经济蒙受惨重打击，单极的帝国体制构想也终于土崩瓦解。
不言而喻，经济景气恶化势必造成国库税收减少，而反恐战争规模扩大势必增加政府开支。在一减一增之间，财政赤字必然会不断膨胀。这时，如果想提振景气、开拓资金来源，决策者会面临一系列困境。如果因为赤字压力无法进一步运用财政刺激方法来拉动经济，那就不得不增发国债或者扩大货币供应。但是，这样做总是有限度的。如果国债和货币发行过度，可能引发国债信誉暴跌和货币价值暴跌。在金融市场出现信用收缩之际，银行放贷行为随即会消极化，从而影响企业的生产绩效、雇佣以及销售。实体经济一旦恶化，又会反过来造成不良贷款率上升和金融市场的萧条，进而形成金融领域的恶性循环。为阻止金融危机的蔓延，不得不硬着头皮按照凯恩斯的思路采取财政刺激手段，这就难免酿成政府债务危机或者加重企业和公民的税负。于是，很可能形成另一种财税领域的恶性循环。
在法学研究的视野中考察上述社会变迁及其经济形势，就会发现财税法与金融法之间其实存在某种奇妙的关联，似乎在凯恩斯学派与芝加哥学派之间出现了一个复杂的制度环路。一般而言，在风险性不断增大的状况中，仅凭确定的法律规则很难有效解决问题，政策性裁量的余地势必有所拓展。因此，在面临金融风险时，基于凯恩斯主义的财政扩张、金融救济以及企业援助等举措将陆续出台，政府对市场的干预和诱导会显著加强。显而易见，这些做法与全球金融资本主义体制所追求的市场原理主义和自由至上主义的理念是互相抵牾的。但是，如果不采取这些举措，一定要坚持芝加哥学派的那种货币主义立场，全球化的自由市场最终将被金融危机所摧毁。这是一个怪圈。
换言之，这也是一个自反性悖论。全球化的金融市场在强烈要求更大自由的同时就埋下了政府干预的契机，这样的逻辑似乎构成某种历史的讽刺。实际上，没有政府的干预和引导，20世纪30年代的金融危机以及世界大萧条是很难收场的。实际上，在全球化的状态下，由于边界的流动化，通过货币供应量的维持或调节来保持经济平衡的效果已经越来越微弱，货币主义已经捉襟见肘。这就证明了纯粹的资本主义体制的确具有不稳定性、脆弱性，需要某种非市场的基础条件来克服其内在的无政府主义冲动。这种市场的非市场性基础，归根结底，就是适当的政府监管以及公平而有效率的法治。
然而我们不能仅仅从技术层面来理解监管和法律秩序的作用。的确，现代文明的一个本质特征是技术。在美国财政和金融领域，技术主义（technologism）的倾向尤其显著。众所周知，在20世纪五六十年代，庞德（Roscoe Pound）的“社会工程”法律观曾经风靡一时；20世纪八九十年代，马科维茨（Harry M. Markowitz）开发的金融数理方法和通过复数证券的组合来分散风险的技术更成为华尔街的天之骄子。这样的金融工学，实际上暗设了一个前提，这就是人们的心理可以在一定范围内进行预测和计算。这样的理论预设，把个人金融动机的不确定性转化成了具有一定概率、可以进行控制的风险性，并通过拆解和重组的理性操作来分散和管理投资行为的风险。这种技术理性在微观上的确是可以存续的，也是有效的。但是，微观行为的合力未必能形成宏观的合理性。为此，我们需要超越个别行为和技术理性的维度，从信念、结构以及实践等不同侧面，把握金融领域的法治。
例如，信贷资产在细分之后进行证券化处理，在一定程度上转化为似乎很安全的金融商品，并大量出售给全世界的投资家，使风险被极大地稀释。房贷是一种新式金融衍生品，全球金融资本主义体制为这种证券化商品的流转提供了最佳环境——这两者结合在一起，却于不经意间无限放大了美国2008年之秋次贷问题的危害。结果是一个国家内部住房泡沫的破灭竟然把欧洲乃至世界的金融市场冲得七零八落，激发了一场百年难遇的经济地震，至今余波荡漾。在这样的背景下，如何甄别和防止金融风险及其“蝴蝶效应”就成为一个世界性课题。分析与次贷危机相关的各种现象和效应后人们不难理解，金融市场的不确定性和脆弱性并非证券的固有品质，而是由作为金融市场的基础或者框架的制度和规范所决定的。不言而喻，金融自由化会加强市场的动态，即增加流动性。信贷资产的证券化因为分散了风险也会增加市场的流动性。这种人为的流动性越显著，越容易形成投机性价格，并使这种投机价格与正常的基础价格相距越来越远。反之，如果适当完善和坚持制度、规范以及监管，就会抑制投机的流弊，维护市场的稳健性。
金融法与财税法的贯通式研究是许多奇教授有意识追求的学术目标。她计划主编一套题为“金融财税法学前沿问题论丛”的系列研究成果，推动金融法与财税法的学科交叉合作，为学者、专家、律师以及金融管理者提供专精化的知识交流平台。对于这样的宏伟抱负和雷厉风行的执行力，我很欣赏，也非常钦佩，更乐观其成。鉴于金融法和财税法在中国还属于新兴研究领域，今后具有越来越重要的学术价值和现实意义，我希望法学界同人对有关动向给予更多的关注和支持，并愿意与大家共同促进相关学科的交流合作。金融危机及其对实体经济乃至财税制度的影响是当今世界不得不面对的最大风险，也是市场经济法律体系的一个关键性变量。相信这套丛书对于我们深入理解和把握风险社会的法治问题也大有裨益。
是为序。
2015年12月2日于京沪旅次
序
在实现国家治理现代化和全面推进依法治国的大背景下，如何构建现代预算制度并合理发挥其对国家财政的汲取和分配功能？我国学者对这一重要问题展开了全方位的研究及见仁见智的讨论。集美大学程国琴副教授在上海交通大学读博期间就从参与式预算的视角加入了研究，其成果《参与式预算：新时代政府治理的法治进路》在博士论文的基础上几经修改，即将以专著的形式付梓出版，邀我作序，我作为她的博士研究生导师欣然命笔，以文贺之。
采取变换的视角从不同学科的维度探索参与式预算的理论基础是这本专著的一大亮点。从政治学的角度分析，参与式民主和协商民主是参与式预算的理论基础，参与式预算是参与式民主在预算领域的运用。从社会学的角度分析，参与式预算的运行培育了社会公众的公共精神，拓宽了公民实现权利的路径，发挥了社会资本的潜在价值。从经济学的角度分析，参与式预算有助于提高预算的效率，即矫正预算过程中的信息不对称，促进中央政府和地方政府之间的合作博弈以及地方政府间的竞争博弈；有助于整合社会公众的偏好，提高预算的配置效率；有助于促进社会公众和政府之间的共信，提高预算的执行效率。从法学角度进行分析，参与式预算是通过公众参与促进权利对权力的监督。政府的预算权力在于有效的管理社会，公民的预算权利在于有效的管理政府。参与式预算不仅是法治国家公民进行社会监督的体现，更是预算权利的实现方式。作者视野开阔，论证缜密，厚实的理论功底跃然纸上，既较全面地阐述了参与式预算在政府治理、社会治理、预算资金分配效率以及公民民主权利实现方面的重要意义，也推动了政治学、社会学、经济学和法学等不同学科在共同的研究领域进行对话和互动。
参与式预算不仅在国际范围内备受关注，在国内也被越来越多的地区所实践，如何将成熟的经验制度化便成为该书研究的重点。作者运用比较分析的方法，选取参与式预算发源地——巴西阿雷格里港和加拿大、美国、日本作为样本，对参与式预算在发展中国家和发达国家产生的背景、实践模式、实施目的进行对比，着眼于分析不同国家和地区实施参与式预算的制度背景和运作方式；又运用实证分析的方法，选取我国目前实践中较为成熟的两种参与式预算模式进行解读，即新河激活地方人大预算监督的参与式预算模式和闵行以结果为导向的参与式预算模式，提炼出各自的特色，也指出其中存在的不足，旨在推动我国的参与式预算实践更加完善。这一部分内容使全书的理论研究“接地气”，体现出作者坚持理论联系实际良好文风的治学态度。
提炼国内外不同类型的参与式预算实践模式，目的是为参与式预算在我国的深入发展提供因地制宜和因时制宜的参考系。国琴副教授认为，参与式预算倡导的协商民主、权利保障、权力制约、正当程序等理念不应仅仅停留在呼吁阶段，而是应当在法律层面确认公众参与作为预算决策和公共治理的刚性约束，并在法治的保驾护航下逐步落实。于是她首先先从宪法、预算法、地方性法规、地方政府规章以及其他规范性文件多个法律层面构建了参与式预算的法律体系；其次从参与主体的科学选取、适用范围的逐步扩大、参与方式的多元化以及参与程度的不断深入四个方面，对我国参与式预算的制度框架进行了系统构建。应该说，在作者的种种建议中不乏真知灼见，值得肯定，但更令人动容的还是那通过这些建议表达出来作者的心路情感——一个学者期望国家的民主与法治建设发展和完善的赤子之心。
党的十九大报告指出，“完善基层民主制度，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权”。“加强协商民主制度的建设，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利。”参与式预算正是基层民主制度的实现形式，如何在加强人大监督预算的同时发挥参与式预算的有效补充和促进作用？如何在公民参与预算的过程中更好地实现公民预算信息的知情权，建立更有效的预算诉求表达机制和更有力的监督预算资金的使用方式？在这些方面还有不少理论与实践问题需要深入研究与探讨。期望国琴副教授在这一领域进一步深耕细作，并有新的优秀作品面世。
许多奇
2019年3月17日夜于闵行世纪苑
前言
新时代社会的主要矛盾具体到财税法领域，就是人民群众日益增长的对美好生活的需求与政府提供的公共服务不均衡不充分之间的矛盾。只有建立政府与纳税人之间的有效连接，强化政府对纳税人的责任感，转变政府治理的思维模式，才能将政府为纳税人提供的公共服务由“被动回应”调整为“主动满足”。参与式预算立足于优化政府的预算权力，聚焦于夯实人大的预算权力，致力于保障公民的预算权利，通过制度的保障和程序的设计推动政府提供的公共服务逐步均衡和充分地满足社会的公共需求。
党的十九大报告明确指出：“发挥社会主义协商民主的重要作用。有事好商量，众人事情由众人商量，是人民民主的真谛。加强协商民主制度的建设，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利。”“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施预算绩效管理。”“转变政府职能，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。”“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”
研究参与式预算虽然是一个很小的切入口，但又深入多个学科之中。就每个单独学科而言，其处于边缘地带，因其与生俱来的亲和力，博得了各个学科对其的青睐。参与式预算是协商民主在预算领域的具体实践，是政府和社会公众就预算资金如何使用进行“商量”；参与式预算能够有力地推动预算的全面规范透明，社会公众对预算评价又是预算绩效管理的重要指标；参与式预算是一种创新的预算监管方式，政府通过与社会公众的磋商，谋求共识，增强政府的公信力和执行力；参与式预算又是社会治理的生动体现，社会公众通过自治，发挥社会资本的潜能，共同追求更加美好的生活。
参与式预算是预算民主的一种实现形式，意味着预算过程开始从以预算资金使用者为核心的制度设计向预算资金提供者开放，预算理念开始从“管理—服从”的“权力本位”模式逐渐向“协商—互动”的“权利本位”模式转变。参与式预算是政府在预算领域进行的制度创新，法治理念的深入、法律体系的构建、制度设计的完善将是参与式预算持续发展的关键所在。
本书第一章沿着财税制度演变的路径阐述了参与式预算的逻辑起点。参与式预算是现代财政制度所追求的理性化、民主化、法治化、效率化等制度价值的实践创新。公共预算直接关涉广大纳税人的切身利益，社会公众参与预算是公共预算发展的内在需求。参与式预算的兴起，使公民开始从预算过程的旁观者变成了参与者和决策者，从局外走向局内，其意义不仅在于对间接民主的补充和矫正，提高公民对预算的影响力，还在于对公共预算民主性和公共性的彰显，提高公共预算的社会关注度。公众参与不仅体现了国家对公民社会的尊重，公民社会对政府权力的制约，还通过公民社会为政府预算决策提供丰富的制度资本，改善了政府的治理方式。参与式预算是不可或缺的社会预算监督方式，有助于激活人大的预算监督，促进预算支出逐渐走向公共化。参与是社会公众进行预算监督的基本条件，通过参与预算信息才能充分共享，通过参与才能发挥社会公众的聚合力；预算参与在挖掘民间智慧的同时也补足了人大代表的监督能力；预算参与是政府与公众对公共生活的合作管理，是预算支出结构合理化的路径选择。
本书第二章从不同学科的角度分析了参与式预算的理论基础。从政治学的角度分析，参与式民主和协商民主是参与式预算的理论基础。参与式预算是参与式民主在预算领域的运用，扩大了民主的范围，有助于普通公众参与到预算过程中，促使预算从封闭走向开放。协商民主为参与式预算提供了重要的理论支持，在预算参与主体扩大范围的基础上，进一步探讨参与预算的方式以及参与预算的效果。从社会学的角度分析，参与式预算的运行培育了社会公众的公共精神，拓宽了公民增权的路径，发挥了社会资本的潜在价值。通过参与过程为社会公众提供参与分配预算资源的机会和提升公众影响预算分配的能力，体验自己争取而来的公共服务的效能感和公共服务最终受益者的幸福感。参与式预算通过“体验式”的实践模式，使政府和社会公众真正体会到运用社会资本所带来的福利。从经济学的角度分析，参与式预算有助于提高预算的效率，矫正预算过程中的信息不对称，促进中央政府和地方政府之间的合作博弈以及地方政府间的竞争博弈。参与式预算有助于整合社会公众的偏好，提高预算的配置效率；参与式预算有助于促进社会公众和政府之间的共信，提高预算的执行效率；参与式预算有助于降低信息搜寻成本和政府的道德风险。参与式预算体现了中央政府和地方政府的合作博弈，地方不断探索参与式预算的实践方式，中央政府在政策层面给予支持，并最终在法律层面给予认可。从法学角度进行分析，参与式预算是通过公众参与促进权利对权力的监督，通过对权力分享实现权力的优化配置，通过正当程序达成权利与权力的合作。
本书第三章介绍了国外不同类型的参与式预算的实践模式。其中，重点分析了参与式预算发源地——巴西阿雷格里港参与式预算的典型实践模式。虽然参与式预算最早发端于发展中国家，但是也对发达国家产生了广泛的影响。本书选取了加拿大、美国、日本作为样本，对发达国家的参与式预算的实践情况作了简要的介绍。参与式预算在发展中国家和发达国家产生的背景、实践的模式、实施的目的有所不同，通过比较分析，有助于全面了解参与式预算的实践状况。
本书第四章分析了我国现阶段广为关注的参与式预算的实践类型。其中，选取我国目前实践中较为成熟的参与式预算模式进行解读，即新河的激活地方人大预算监督的参与式预算模式、闵行的以结果为导向的参与式预算模式。在比较分析的基础上，提炼出各自的特色，也指出其中存在的不足，旨在推动参与式的实践更加完善，也希望参与式预算的理论研究更加“接地气”，解决我国实践中存在的难题。在分析国内外参与式预算实践情况的基础上，对参与预算进行类型化归纳，以期更好地揭示各地参与式预算的实践特点。
本书第五章初步设想了我国参与式预算的制度构建。解读我国2015年《预算法》对参与式预算的态度，从法律层面系统构建参与式预算的制度框架。首先，明确参与式预算的法律依据。2015年《预算法》对参与式预算持肯定态度，开始将参与式预算纳入制度框架，在一定程度上为参与式预算提供了法律依据。虽然相关规定比较简单，还需要进一步的完善，但是从法律层面的确认将为参与式预算的制度探索和创新提供支持和保障，鼓励参与式预算的多维实践，最终为中央和地方的预算走向民主提供了一个制度选择的市场。其次，构建参与式预算的制度框架，使实践中的参与式预算有章可循。对参与式预算进行制度设计，明确参与主体的选取规则、适用范围、参与方式等。最后，引入比例原则的分析方法，对参与式预算的运作进行价值评估，探讨是否适合推行参与式预算以及如何完善参与式预算的制度设计。
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