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序言
（一）
党的十一届三中全会以后，我国实行了改革开放的政策。许
多部门和单位走出国门，参观考察，招商弓；资，洽谈贸易，引进
管理、技术和设备，缩小了我国与国外的差距。出国考察的同志
开眼界、学知识，收获和心得体会都写在了考察报告中。而考察
报告在报给领导和有关部门之后往往束之高阁，并没有在一定范
围内进行交流，使少数人的收获不能成为大家的共同财富。由于
缺乏交流，往往造成同样的项目重复考察，不同时期、不同团组
甚至向外方提出同样的考察计划，问相同的问题，令接待的友好
人士吃不消，外国人也感到难以理解。因此，出国考察成果的交
流传播，使之发挥应有的作用，决不是一件可做可不做的事情，
而是一件非常必要、很有意义的工作。
保密部门出国考察的机会不是很多，因而对来之不易的出国
考察机会格外珍惜。1999年11月，中国法学会组团赴德国、荷
兰考察保密法制建设情况，我们国家保密局的几位同志参加了这
次考察。出发之前，拟定了详细的考察计划和提问提纲。考察的
过程中，虚心求教，分别与德国联邦内政部、经济与技术部、联
邦宪法保护局、杜塞尔多夫州数据保护委员会、福特汽车公司欧
洲总部和荷兰王国内阁一般事务部、联邦注册局、荣登大学法学
院进行了座谈和交流。通过考察，较为全面地了解了两国保密法
律法规的基本情况，并收集了大量资料。考察活动结束后，国家
保密局法规处的同志认真整理了考察记录，向有关部门和领导同
志汇报了考察的收获和心得体会，并就加强我国保密法制建设提
出了建议。同时，还对带回的资料进行了翻译和整理，并以《德
国荷兰保密法律制度》为题汇编成册，以便使这次考察的成果在
更大的范围内发挥作用。
（二）
作为这个考察团的一员，我也长了见识，开了眼界，感到不
虚此行。考察过程中，边看边想，情不自禁地把看到、听到的与
中国的事情联系起来，对照、比较、思考。大概这就是割不断的
中国情绪吧。漫步在荷兰巴里尔拦海大坝上，不禁想起中国“愚
公移山”和“精卫填海”的传说。昔日由于柏林墙分隔形成的飞
地——波茨坦广场，如今成了热火朝天的工地，又应了中国“天
下大势分久必会，合久必分”的古训。但我思考的最多的还是我
们自己的保密工作，想的是如何从我国的实际出发，本着以我为
主、为我所用的原则，借鉴和吸收德荷两国适合中国国情、对我
国有益的保密法制建设经验。我感到，德国、荷兰两个国家的保
密法制建设在以下三个方面给我留下了深刻印象。
l、把控制源头作为制定保守国家秘密法律法规的指导思想。
保密法律法规是做好保守国家秘密工作的基础和依据。制定
保密法律法规，只有遵循保密工作的自身规律，才能确保立法的
科学性和有效性。控制源头，是做好保守国家秘密工作的一条重
要规律。从国家秘密的源头加强对国家秘密的管理，是积极防
范、确保国家秘密安全的重要保证。国家秘密的源头无非就是
“物”（国家秘密载体）和“人”（涉密人员）两个方面，从逻辑
上讲，只要确保国家秘密载体的安全和涉密人员忠诚可靠，国家
秘密的安全就能够得到保证。德国始终坚持围绕国家秘密载体的
管理和涉密人员的安全审查这两个基本方面，制定保密法律法
规。德国联邦内政部1994年制定的《密件的物质保护与组织保
护的普遍管理规定》，具体规定了国家秘密载体的管理办法，其
立法目的是对秘密载体建立严格的管理制度。德国议会1994年
通过的《安全审查法》，规定了如何对涉密人员进行安全审查以
及涉密人员如何接触秘密信息的有关制度，立法的目的是确保涉
密人员安全可靠。德国在保密方面的其他法规，都是以上述两部
法律为基础而派生出来的。
2．政府对国家秘密、政府和公共服务机构所掌握的商业秘
密、个人隐私（又称个人数据）进行统一立法、统一管理。
德、荷两国长期以来形成了“大保密”的观念，即政府对国
家秘密、政府和公共服务机构所掌握的商业秘密、个人隐私统一
进行管理。其具体做法是，国家制定法律法规，规范政府保护国
家秘密、商业秘密及个人隐私的行为。保护的对象是政府及受政
府委托的机构产生的国家秘密，政府在宏观经济管理活动中所掌
握的企业的商业秘密，政府机构和公共服务机构在实施社会管理
活动中所掌握的个人隐私。在管理体制上，德国联邦内政部负责
国家秘密保护工作的指导、监督和管理职能，管理主要体现在涉
密人员的管理上。德国联邦政府及各州政府都设立个人数据保护
局主管个人数据保护的工作，负责对掌握个人数据的政府机构和
公共服务机构进行监督和指导。德、荷两国政府并不代替企业和
公民对商业秘密和个人隐私进行保护，而是在企业保护自身商业
秘密及公民保护个人隐私的基础上，保护那些企业和公民在与政
府和公共机构打交道的过程中为政府和公共机构所掌握的商业秘
密和个人隐私。因为政府实对自己的活动负责，如果政府公共机
构所掌握的企业商业秘密和公民个人隐私得不到保护，企业和公
民将不再愿意向政府提供必要的信息，政府将无法有效进行经济
和社会管理。现在，我国社会主义市场经济体制已基本建立，加
入世界贸易组织也近在飓尺，保护好商业秘密的问题已经非常紧
迫。处理好企业自身保护、政府保护及司法保护三者之间的关
系，是我国商业秘密保护工作的关键，是政府和立法部门必须首
先要研究解决的问题。个人隐私的立法保护问题，目前还没有摆
上我国政府和立法机关的日程，但这方面的呼声已越来越强烈。
在考察中，荷兰主管个人数据保护的联邦注册局提醒我们，在我
国成为世界贸易组织成员之后，会有越来越多的外国企业包括欧
盟国家的企业到我国从事经济活动。根据欧盟lop年制定的
《数据保护指南》的要求。如果我国没有相应的个人数据保护办
法，欧盟国家的企业到中国进行生产、经营活动将会受到某种程
度的限制，这无疑会对我国对外开放和招商引资工作产生一定的
影响。认真对待这一忠告，未雨绸缪，是我们应当采取的态度。
3．信息保密立法与信息公开立法并重。
德国、荷兰在重视保密立法的同时，也重视信息公开立法。
如荷兰在本世纪刀年代就制定了信息公开的法律，依法管理信
息公开事务，促进信息的交流。德国、荷兰等西方国家的信息公
开立法一般都主张，公民享有宪法赋予的知情权，政府活动的情
况原则上应当向公众公开，除非从维护国家安全和利益的需要出
发不得公开的事项才可以保密，即：公开是原则，保密是例外。
搞市场经济，加人世界贸易组织，必须处理好信息保密与交流的
关系。在市场经济条件下，政府对经济活动主要是实行宏观调
控，其中最重要的调控手段之一就是发布真实、权威的政策、市
场信息，供企业生产、经营决策；我国大力推进国民经济信息
化，社会对信息的需求极大地增长；信息技术的发展特别是因特
网的发展，使得信息在生产、生活中发挥的作用越来越大。科学
准确地划分密与非密的界限，妥善处理好保密与交流的关系，已
经成为摆在我们面前的一项迫切任务。
（三）
斗转星移，日月如梭。世界即将进入新的千年、新的世纪。
着眼于21世纪中国的国际战略地位，我们各方面的Xi作都要加
强，保密工作也不例外。做好新世纪的保密工作，一定要有世界
眼光，树立大局观念。面对21世纪激烈的综合国力的竞争，我
们必须立足中国，放眼全球。从世界的范围考虑中国的事情，把
保密工作与全球形势、时代特征、发展趋势联系起来。要善于把
国际和国内两方面结合起来思考新世纪的保密工作。当今世界正
经历深刻的转折，政治格局的多极化趋势、经济全球化趋势加快
发展，世界范围的科技革命浪潮方兴未艾，特别是以国际互联网
为代表的信息技术的迅速发展，使全世界的政治经济文化的联系
越来越紧密。在新的世纪，我国改革将更加深入，开放将进一步
扩大，中国的国际地位进一步提高，参与国际事务、国际竞争的
深度和广度不断发展，这一切都对保密工作者提出了必须具备世
界眼光的新要求。具备世界眼光，应当了解世界各国至少是有代
表性国家的保密法制建设情况。无论是属于大陆法系还是英美法
系，不同国家的保密法律法规都是保密工作一般规律与该国实际
相结合的产物。了解它们，研究它们，对于我们制定、修订保密
法律法规，完善保密法制建设大有碑益。国家保密局法规处编纂
的这本《德国荷兰保密法律制度》；为保密战线的同志研究德荷
两国的保密制度提供了第一手资料。愿本书的出版，为有志于研
究保密法制建设和实际从事保密工作的同志传递信息、引发思
考、提供帮助。
是为序。
沈永社
2000年10月8目
目录
序言
专题介绍
德国荷兰保密法制建设情况考察报告
德意志联邦共和国保密法律制度概况
德国物理保密的基础和方法
德国经济保密
德国联邦宪法保护局审查涉密人员工作概况
德国杜塞尔多夫州数据保护委员会谈个人隐私保护
荷兰保密法律制度概况
欧盟及荷兰的个人数据（隐私）保护法
福特汽车公司谈商业秘密保护
法规资料选编
《基本法》（德国宪法）节选
联邦宪法保护法（德国）
《刑法》有关条款节选（德国）
密件的物质保护与组织保护的普遍管理规定（德国）
安全审查法（德国）
《安全审查法》实施细则（德国）
信息获取法（荷兰）
档案法（荷兰）
个人数据保护法（荷兰）
个人数据保护指南（欧盟）
电信行业数据保护指南（欧盟）
后记